§ 6. Информационное обеспечение муниципальных выборов

Информационное обеспечение муниципальных выборов призвано обеспечить гласность выборов, создать условия для осознанного волеизъявления избирателей. Оно включает в себя:

информирование избирателей;

предвыборную агитацию.

Информирование избирателей в соответствии с законом осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск СМИ, физические и юридические лица. При этом органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, избирательных объединениях.

Избирательные комиссии информируют избирателей о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, избирательном законодательстве, кандидатах, избирательных объединениях.

Эта информация распространяется комиссиями через СМИ, иными способами.

Закон требует от субъектов распространения соответствующей информации о выборах, чтобы содержание информационных материалов было объективным, достоверным и не нарушало равенства кандидатов, избирательных объединений.

При этом информирование избирателей не должно носить характер предвыборной агитации, т. е. в соответствующей информации не должно отдаваться предпочтение тем или иным кандидатам и тому подобное.

Разновидностью информирования избирателей являются опросы общественного мнения, связанные с выборами. Закон устанавливает определенные требования к опубликованию их результатов. Так, в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается публиковать материалы, содержащие информацию о результатах опросов общественного мнения, прогнозы результатов выборов и тому подобное.

Информационное обеспечение выборов осуществляется с участием государственных и муниципальных, а также негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий.

Под муниципальными организациями телерадиовещания, муниципальными периодическими печатными изданиями рамочный Федеральный закон понимает организации телерадиовещания и периодические печатные издания:

учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются органы местного самоуправления и муниципальные организации;

и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств местного бюджета;

и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) муниципального образования (муниципальных образований).

Перечень соответствующих организаций и изданий, обязанных предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, публикуется избирательной комиссией, организующей выборы по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации СМИ.

Данный перечень представляется в соответствующую комиссию не позднее чем на пятый день после дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Он должен содержать установленные законом сведения о каждой организации телерадиовещания, каждом периодическом печатном издании:

наименование организации телерадиовещания и соответствующего СМИ либо периодического печатного издания;

юридический адрес организации телерадиовещания или редакции периодического печатного издания;

учредитель (учредители) организации телерадиовещания либо учредитель (учредители) редакции периодического печатного издания;

вид и объем государственной (муниципальной) поддержки (если таковая имелась за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов) и др.

В периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, запрещено публиковать агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений.

Другой формой информационного обеспечения выборов является предвыборная агитация, под которой закон понимает деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую цель побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

1) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

2) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с положениями рамочного Федерального закона);

3) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

4) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

5) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

6) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Рамочный Федеральный закон определяет, в каких случаях действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, профессиональной деятельности признаются предвыборной агитацией, т. е. выходят за рамки информирования граждан.

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 октября 2003 г. № 15-П, в целях гарантирования свободных выборов федеральный законодатель — по смыслу ст. 3, 29, 32 во взаимосвязи со ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) Конституции РФ — вправе устанавливать порядок и условия их информационного обеспечения. Вместе с тем выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей — права на свободные выборы и свободу слова и информации и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (ст. 19 и 55 Конституции РФ; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах).

Выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Исходя из того, что использование свободы массовой информации — по смыслу ст. 29 Конституции РФ, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах — налагает на организации, осуществляющие выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т. е. правил профессии и этических принципов, должны, по мнению Конституционного Суда РФ, занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.

Обосновывая свою позицию, Конституционный Суд РФ обращается к правовым позициям Европейского Суда по правам человека в делах, связанных с определением границ свободы выражения мнений и права на информацию в период избирательной кампании. В частности, он указывает,, что, по мнению Европейского Суда, право на свободу слова необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга. По этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам. Тем не менее при некоторых обстоятельствах эти два права могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым, чтобы до или во время проведения выборов были установлены определенные ограничения свободы слова, которые в обычных условиях были бы неприемлемы. Их цель — обеспечить свободное выражение мнений народа при избрании органов власти.

Конституционный Суд РФ делает следующий вывод. Как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против». Таким образом, очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

Поэтому, по мнению Конституционного Суда РФ, не может быть признано агитацией информирование избирателей через СМИ, в том числе об имевших место агитационных призывах голосовать за или против кандидата или о других агитационных действиях без выявления соответствующей непосредственно агитационной цели, наличие либо отсутствие которой во всяком случае подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации. Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. «Выражение предпочтения» является не чем иным, как разновидностью выражения мнений. Следовательно, применительно к профессиональной деятельности представителей СМИ толкование такого действия, как выражение предпочтения, в качестве правонарушения — без доказанности его направленности именно на агитацию — означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации (ч. 1, 3 и 5 ст. 29 Конституции РФ).

Таким образом, действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т. е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, по мнению Конституционного Суда РФ, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации.

Кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, также они вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Законодательство запрещает прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день проведения голосования, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, когда кандидат, избирательное объединение используют изображения кандидата со своими супругом, детьми (в том числе не достигшими возраста 18 лет).

Федеральный закон гарантирует гражданам, общественным объединениям право на проведение агитации в допускаемых законом формах и законными методами.

Предвыборная агитация может проводиться:

на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

иными не запрещенными законом методами.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные в установленном федеральным законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах.

В случае проведения повторного голосования агитационный период возобновляется со дня назначения соответствующей комиссией дня повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня повторного голосования.

Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Закон запрещает агитацию за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемую из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений.

Законодательство запрещает органам государственной власти, органам местного самоуправления проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы. Этот запрет распространяется также:

1) на лиц, замещающих государственные или выборные муниципальные должности;

2) на государственных и муниципальных служащих;

3) на лиц, являющихся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (за исключением политических партий), при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения.

Однако лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания в случае, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

Предвыборную агитацию запрещено осуществлять воинским частям, благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также избирательным комиссиям, членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, международным организациям и международным общественным движениям, иным организациям и лицам, указанным в законе.

Политическая партия, выдвинувшая кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном муниципальном периодическом печатном издании.

Кроме того, она также размещает ее в сети «Интернет».

Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям в соответствии с рамочным Федеральным законом, иным законом. Данная публикация может оплачиваться из средств избирательного фонда политической партии, избирательного фонда кандидата, выдвинутого этой политической партией.

Рамочный Федеральный закон содержит нормы, определяющие в целом общие условия проведения предвыборной агитации как при

проведении выборов в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления:

1) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

2) посредством агитационных публичных мероприятий;

3) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов.

Законодательные положения направлены на то, чтобы:

во-первых, обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ. Так, условия оплаты эфирного времени, печатной площади, предоставляемых негосударственными организациями телерадиовещания и редакциями негосударственных периодических печатных изданий, должны быть едины для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений. Однако это требование не распространяется на редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденные кандидатами, избирательными объединениями;

во-вторых, обеспечить эффективность предвыборной агитации, наилучшую информированность избирателей о кандидатах, их программах. Так, муниципальные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы местного самоуправления.

Предоставляемое бесплатное эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию.

Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из муниципальных организаций телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания организации телерадиовещания составляет менее двух часов в день, — не менее одной четверти общего времени вещания.

Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения совместных дискуссий, «круглых столов» и иных совместных агитационных мероприятий. Однако данное правило не применяется, если на каждого кандидата, зарегистрированного по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, приходится менее пяти минут из общего объема бесплатного эфирного времени;

в-третьих, исключить возможность распространения информации с выражением предпочтения в отношении какого-либо из кандидатов, избирательных объединений в сочетании с негативными либо позитивными комментариями. Так, в частности, публикация агитационных материалов в периодических печатных изданиях не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующим кандидатом, избирательным объединением.

Редакции указанных изданий, публикующих агитационные материалы, за исключением учрежденных кандидатами, избирательными объединениями, не вправе отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению путем изменения тиража и периодичности выхода периодических печатных изданий;

в-четвертых, определить полномочия субъектов РФ в сфере правового регулирования предвыборной агитации. Так, например, законом субъекта РФ определяется объем эфирного времени, предоставляемого муниципальными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных или повторных выборах депутата (депутатов) представительного органа муниципального образования. Законом субъекта РФ может быть также предусмотрено, что в совместных агитационных мероприятиях зарегистрированные кандидаты (в том числе из списка кандидатов) могут участвовать только лично;

в-пятых, определить роль органов местного самоуправления в создании условий для ведения предвыборной агитации.

Рамочный Федеральный закон обязывает органы местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям в организации и проведении агитационных публичных мероприятий.

Так, помещение, пригодное для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний и находящееся в муниципальной собственности, безвозмездно предоставляется собственником, владельцем помещения на время, установленное определяемой законом комиссией, зарегистрированному кандидату, его доверенным лицам, представителям избирательного объединения для встреч с избирателями.

При этом избирательная комиссия обязана обеспечить равные условия проведения указанных мероприятий для зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов.

Органы местного самоуправления по предложению соответствующей избирательной комиссии не позднее чем за 30 дней до дня голосования обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на территории каждого избирательного участка.

Такие места должны быть удобны для посещения избирателями и располагаться таким образом, чтобы избиратели могли ознакомиться с размещенной там информацией. Площадь выделенных мест должна быть достаточной для размещения на них информационных материалов комиссий и агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений.

При этом зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям должна быть выделена равная площадь для размещения печатных агитационных материалов.

Перечень указанных мест доводится избирательными комиссиями до сведения кандидатов, избирательных объединений;

в-шестых, установить ограничения при проведении предвыборной агитации, создать условия, обеспечивающие осуществление контроля за соблюдением избирательного законодательства.

Закон запрещает при проведении предвыборной агитации злоупотребление свободой массовой информации:

предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы, выступления кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений на собраниях, митингах, в средствах массовой информации не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на пропаганду войны;

запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской Федерации. Вместе с тем не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости;

осуществление предвыборной агитации не должно нарушать законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности.

Кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям запрещается:

осуществлять подкуп избирателей (вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, агитационную работу) и т. п.);

заниматься благотворительной деятельностью;

обращаться к физическим и юридическим лицам с предложениями об оказании материальной, финансовой помощи или услуг избирателям.

Все агитационные материалы должны изготавливаться на территории Российской Федерации. Они не могут содержать коммерческую рекламу.

Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением в

соответствующую избирательную комиссию.

Вместе с указанными материалами должны быть также представлены сведения о месте нахождения организации, адресе места жительства лица, которые изготовили или заказали эти материалы.

В период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, связанных каким-либо образом с выборами, их результатами.

Комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации и принимают меры по устранению допущенных нарушений.

Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию. Указанные органы должны устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах.

Рамочный Федеральный закон устанавливает также иные требования, направленные на соблюдение правил ведения предвыборной агитации.