§ 4. Формы и методы деятельности субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий

В целях разграничения понятий форм и методов государственного управления в условиях использования информационных технологий напом- ним, что государственное управление — это, прежде всего, деятельность ор- ганов государственной власти и управления.

Форма реализации компетенции — одна из частей, на которые можно разделить деятельность субъекта государственного управления в условиях использования информационных технологий, которая может быть объектив- но выражена и отличается от других форм¹.

Среди форм реализации государственного управления в условиях ис- пользования информационных технологий необходимо, прежде всего, выде- лить лицензирование.

Следует подчеркнуть, что лицензирование организаций, специализиру- ющихся на формировании государственного информационного ресурса — это один из основных механизмов контроля субъектов, создающих государствен- ный информационный ресурс и предоставляющих на их основе информацион- ные услуги. В то же время данный вид лицензирования не должен заменить со- бой ответственность государственных органов исполнительной власти за нару- шения в области формирования и использования государственного информаци- онного ресурса, относящегося к их ведению. Лицензирование также является одним из правовых механизмов борьбы с пиратством: лицензирование деятель- ности по распространению отдельных видов информации.

В январе 2009 г. внесены изменения в акты Правительства РФ, касаю- щиеся лицензирования отдельных видов деятельности. Так, постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2006 г. № 252² было утверждено Положение о лицензировании деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизу- альных произведений, программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных и фонограмм на любых видах носителей.

во-первых, у лицензиата должны быть документы, подтверждающие заказ на изготовление конкретного тиража объектов лицензирования;

во-вторых, необходимы документы, которые подтверждают права за-

_{казчика тиража на изготовление объектов лицензирования;}

¹ Подробнее о форме реализации компетенции субъектами административного права см.: Манохин В. М. Административное право России: учебник. Саратов, 2011. С. 89–90.

² Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2078; 2010. № 40, ст. 5076.

в-третьих, у лицензиата должны наличествовать прокатные удостове- рения (заверенные в установленном порядке) на кино- и видеопродукцию, подлежащие регистрации;

в-четвертых, лицензиат должен осуществлять в процессе изготовления экземпляров объектов лицензирования технологические операции, обеспечи- вающие нанесение наименования лицензиата и номера лицензии на соответ- ствующем месте;

в-пятых, в штате лицензиата должно иметься лицо, ответственное за учет изготовленных экземпляров объектов лицензирования;

в-шестых, лицензиат должен вести учет изготовленных экземпляров объектов лицензирования в порядке, определяемом Минкомсвязи России;

в-седьмых, у лицензиата на законном основании должны иметься про- изводственные помещения и производственное оборудование для осуществ- ления лицензируемой деятельности.

Лицензирование деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований в вышеназванном случае, в соответствии с законодательством РФ, а именно Положением, утвержден- ным Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 228 «О Феде- ральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций», осуществляется Роскомнадзором¹.

В качестве следующей формы государственного управления в инфор-

мационной сфере можно определить обращения.

Понятие «обращение» является собирательным и обозначает различные правовые действия, которые отличаются по своему юридическому содержа- нию и влекут разные правовые последствия. Обращение можно представить в форме заявления, предложения, жалобы, ходатайства. Они направляются в органы исполнительной власти и содержат просьбы о совершении опреде-

_{ленных юридически значимых действий.}

¹ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 12, ст. 1431.

Право подавать обращения имеют как физические, так и юридич е- ские лица. Например, юридические лица обращаются в уполномоченный орган с заявлением о выдаче лицензии на занятие определенным видом деятельности, иначе они не будут иметь гражданскую правоспособность и не смогут осуществлять предпринимательскую деятельность, для которой по закону требуется лицензия. Право на обращение закрепляется ст. 33

Конституции РФ.

Порядок подачи обращений в государственные и муниципальные органы, а также к их должностным лицам для получения информации о деятельности данных органов регулируется Федеральным законом от

9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором такого рода обращения обозначены как запросы.

В соответствии с названным Законом можно выделить следующие воз- можные формы обращения в государственный орган или орган местного са- моуправления либо к должностным лицам указанных органов о предоставле- нии информации о деятельности этих органов:

устное обращение (при непосредственном посещении должностного лица государственного органа или должностного лица органа местного само- управления);

письменное обращение (с помощью почтовой связи);

_{электронное обращение (через информационно-телекоммуникационные}

сети).

_{Обращаясь в соответствующие компетентные органы, граждане не}

только защищают свои права и свободы, но и фокусируют внимание органов власти на нарушениях законодательства и соответственно опосредованно осуществляют контроль за соблюдением норм права в обществе.

Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов на основании запроса — это самый традицион- ный способ реализации права граждан на информацию. Порядок ответа на запросы граждан также предусматривается Федеральным законом от 2 мая

2006 г. № 59- ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹. В соответствии с п. 3 ст. 4 данного Закона заявление содержит просьбу гражданина о помощи в реализации его законных прав и свобод. Отсюда следует, что понятие «заявление» включает в себя понятие «запро- сы», так как последние содержат просьбы о помощи в реализации конкрет- ного права доступа к информации.

Следует отметить, что если запрашивается информация о деятельности государственных и муниципальных органов, которая была опубликована в СМИ либо размещена в сети Интернет, то ответ на запрос может содержать указание названия, номера и даты выхода СМИ с опубликованной запрашива- емой информацией и (или) электронный адрес официального сайта с разме- щенной запрашиваемой информацией.

В то же время, если запрашивается информация, являющаяся информа- цией ограниченного доступа, то ответ должен содержать наименование, вид, номер и дату принятия нормативного акта, ограничивавшего доступ к этой информации. Если только часть информации, которая была запрошена, явля- ется информацией ограниченного доступа, то государственный или муници- пальный орган предоставляет всю запрашиваемую информацию, кроме той части информации, доступ к которой ограничен.

При этом, если информация о деятельности органов власти является государственной тайной или конфиденциальной информацией, то ответ бу- дет содержать только ссылку на наименование, вид, номер и дату принятия нормативного акта, которым эти сведения были засекречены.

Следует отметить, что государственные органы и органы местного са-

_{моуправления пытаются «ослабить» воздействие на них настоящего Закона.}

¹ См.: Собр.

Во-первых, они проводят проверку ценности имеющихся в их распоряжении информации и документов. Не нужные для деловых целей материалы с ис- текшими сроками хранения, содержащие информацию, которую не хотелось бы раскрывать, уничтожаются по актам.

Представляет интерес в связи с этим зарубежный опыт. Так, согласно законодательству США государственные органы не вправе раскрывать номе- ра социального страхования в публично раскрываемых документах. Подоб- ное раскрытие рассматривается как уголовное преступление, наказуемое 6 месяцами тюрьмы. Во исполнение законодательства генеральный прокурор штата Техас 25 февраля 2007 г. издал решение о необходимости удаления этих номеров из документов, представляемых органами регистрации прав на недвижимость. Из-за необходимости полистно проверять документы и «вы- чищать» из выдаваемых копий номера социального страхования «встала» ра- бота местных органов регистрации прав на недвижимость, удвоилась стои- мость услуг ввиду необходимости дважды делать копию каждого листа. Проблемы оказались настолько серьезными, что уже через три дня генераль- ный прокурор принял решение приостановить действие своего решения на

два месяца¹.

Во-вторых, государственные органы и органы местного самоуправле- ния относят информацию к служебной тайне. В настоящее время к служеб- ной тайне можно отнести довольно большой объем информации, так как дей- ствует постановление Правительства от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утвер- ждении Положения о порядке обращения со служебной информацией огра- ниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти». К такого рода информации согласно п. 1.2 указанного Положения «относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограниче- ния на распространение которой диктуются служебной необходимостью».

_{В данном Положении устанавливается перечень сведений, которые не могут}

¹ См.: Храмцовская Н.

http://www.cnews.ru/reviews/index.shtml?2009/02/20/338565_2 / (дата обращения: 20.11.2010).

быть отнесены к служебной тайне. Перечень же сведений, относящихся к служебной тайне, отсутствует. Поэтому, чтобы воспользоваться возможно- стями по защите информации на том основании, что она является служебной тайной, достаточно принять внутренние нормативные документы об отнесе- нии определенной информации к служебной тайне и обязательно проставить на документах и материалах соответствующий гриф.

Наконец, вместо копий документов предоставляется только ссылка на публикацию в средствах массовой информации или на сайт, где размещена данная информация. В этом случае пользователь, не имея на руках оформ- ленных в установленном порядке копий документов, не может полноценно защитить свои права, так как электронная копия на сегодняшний день имеет спорную юридическую силу, если не подкреплена электронной цифровой подписью.

В субъектах РФ есть свои особенности обеспечения доступа к инфор- мации о деятельности органов власти. Среди наиболее типичных решений выделяются следующие.

В Ханты-Мансийском автономном округе окружной и муниципальный информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Прави- тельство округа определяет, к какой категории будет относиться тот или иной окружной информационный ресурс. Муниципальные органы в соответ- ствии со своей компетенцией определяют категорию доступа к муниципаль- ному информационному ресурсу. В свою очередь, если собственниками ин- формационного ресурса являются физические и (или) юридические лица, то категории доступа к этим ресурсам ими и будут определяться, кроме исклю-

чений, предусмотренных законодательством¹.

В администрации г. Тюмени² выделяют две категории доступа доку- ментов:

¹ Подробнее об этом см.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 229–252.

² См.: Распоряжение Администрации г. Тюмени от 6 июня 2000 г. № 2101 «О предостав- лении документов из электронной базы данных распоряжений, постановлений» // Официаль-

во-первых, документы для общего пользования, к которым относятся до- кументы, устанавливающие правовой статус муниципальных органов и других юридических лиц, а также касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан; нормативные акты, затрагивающие вопросы проведения общегородских меро- приятий, цен и тарифов на муниципальные услуги; взаимодействия субъектов права с муниципальными и правоохранительными органами и т.д.;

во-вторых, документы для ограниченного распространения, к которым относятся документы, не публикующиеся в СМИ из-за их узкой направлен- ности (например, акты индивидуального характера). При этом следует под- черкнуть, что документы этой категории не тождественны понятию «инфор- мация с ограниченным доступом».

В предоставлении информации может быть отказано при условии не- возможности установления запрашиваемой информации или адреса, чтобы направить ответ; отсутствия запрашиваемой информации о деятельности гос- ударственных и муниципальных органов; оплаты информационных услуг в случаях, если такая оплата предусмотрена законодательством; отнесения за- прашиваемой информации о деятельности государственных и муниципаль- ных органов к информации с ограниченным доступом.

Следует отметить, что и запрос, и ответ на него могут направляться по электронной почте или с использованием иных информационно-телекоммуни- кационных технологий. В этом случае в государственных и муниципальных ор- ганах необходимы специальные службы. Если подобные службы отсутствуют, то на договорных началах могут быть привлечены юридические лица, осу- ществляющие предоставление информационных услуг на законных основаниях. К сожалению, законодательно пока не установлены требования к юридической силе документов, которые предоставляются в электронной форме. Это, в свою

_{очередь, как уже отмечалось, не позволяет пользователям, получившим ответ по}

ный портал. Администрация г. Тюмени. URL: http://www.tyumen-city.ru/social/informatizacya/ zakonodatelystvo/normativnie-pravovie-akti-goroda-tumeni/ raspo-rijenie- administracii-goroda- tumeni-ot-06 июня 2000-2101-o-predostavlenii-dokumentov-iz-elektronnoi-bazi-dannih-rasporijenii

-postanovlenii/ (дата обращения: 24.02.2011).

электронной почте или непосредственно с официального сайта, использовать эти документы в официальных инстанциях для защиты своих прав¹.

В целях более эффективного исполнения функции формирования государственного информационного ресурса следует наиболее оптимально организовать работу по созданию и ведению государственного информаци- онного ресурса и исключить дублирование информации. При этом необх о- димо удовлетворить основные информационные потребности как госуда р- ственных и муниципальных органов, так и населения. В качестве одной из форм реализации этой функции можно обозначить составление различных перечней информации: информации, обязательно предоставляемой, сл у- жебной информации и др.

Следует также подчеркнуть, что правовые акты управления в услови- ях использования информационных технологий должны включать в себя: перечень полномочий и обязанностей по управлению государственным и н- формационным ресурсом, его формированию и защите. Кроме того, необ- ходимо включить в них полномочия по использованию имеющегося у гос- ударственных и муниципальных органов и подведомственных им орган и- заций информационного ресурса в целях предоставления информационных услуг. Представляется целесообразным разработать типовые документы о формировании и использовании государственного информационного ре- сурса. Также следует обозначить такую форму государственного управле- ния в информационной сфере, как запрет на распространение информации, которая содержит пропаганду войны; разжигание розни и вражды; иные сведения, за распространение которых предусмотрена административная или иная юридическая ответственность.

В этой связи следует отметить Федеральный закон от 29 декабря

_{2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их}

¹ Подробнее об этом см.: Ковалева Н. Н., Холодная Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельно- сти государственных органов и органов местного самоуправления». Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

здоровью и развитию»¹, который вступил в действие с 1 сентября 2012 г. Данный Закон вводит запрет на распространение среди детей нецензурной брани, а также информации, способной спровоцировать у несовершеннолет- них желание попробовать наркотики, табак, алкоголь либо поучаствовать в азартных играх. Кроме того, запрещается информация, побуждающая к заня- тию проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством, к самоубий- ству. Отдельно Закон устанавливает запрет на порнографическую продукцию в среде несовершеннолетних.

Среди неправовых форм государственного управления в условиях ис- пользования информационных технологий можно назвать финансово- экономическое обеспечение, которое занимает центральное место при фор- мировании, использовании и защите государственного информационного ре- сурса. Так как в условиях всеобщей нехватки бюджетных средств возникает массовая коммерциализация государственного информационного ресурса. Поэтому необходимо законодательно установить порядок предоставления платных государственных информационных услуг, прежде всего, которые оказываются «сторонним» пользователям. В свою очередь, должны быть раз- работаны, утверждены тарифы на платное информационное обслуживание на основе государственного информационного ресурса.

Также необходимо четко очертить сферы, определить конкретные части государственного информационного ресурса, разновидности услуг и другие исключения, которые обеспечат бесплатное предоставление свед е- ний или льготных условиях. Так, например, в Саратовской области был утвержден Перечень, содержащий услуги, обязательно предоставляемые

_{органами исполнительной власти}² _{и порядок определения размера оплаты}

¹ _{См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 48.}

² См.: Постановление Правительства Саратовской области от 12 декабря 2011 г.

№ 690-П «Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязатель- ными для предоставления органами исполнительной власти Саратовской области государ- ственных услуг, и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении гос- ударственных услуг и определении размера платы за их оказание». Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».

этих услуг, в соответствии с которым 126 государственных услуг пред о- ставляются на платной основе. Аналогичные нормативные акты были пр и- няты и в других субъектах РФ¹.

В качестве организационного механизма контроля расходования бюд- жетных средств на государственный информационный ресурс можно выде- лить отдельной строкой соответствующие затраты в общей смете расходов. Кроме того, необходимо обеспечить реализацию мер, препятствующих неце- левому использованию бюджетных средств, в том числе обнародование ин- формации об использовании бюджетных средств на формирование государ- ственного информационного ресурса.

Финансово-экономическое обеспечение функционирования государ- ственного информационного ресурса невозможно в настоящее время, если не будут разработаны порядок и условия передачи государственного информа- ционного ресурса для коммерческого использования, а также нормативные акты, устанавливающие порядок функционирования государственных бес- платных информационных служб.

Также следует выделить технологическое обеспечение как форму госу- дарственного управления в информационной сфере. Выполнение государ- ственной функции по управлению государственным информационным ре- сурсом требует соответствующего технологического обеспечения. Поэтому

_{необходимо стандартизовать формы представления государственного ин-}

¹ См.: Постановление Правительства Ульяновской области от 22 августа 2011 г. № 41-

398-П «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательны- ми для предоставления исполнительными органами государственной власти Ульяновской области государственных услуг, и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг и определении размера платы за их оказание». URL: http://law.ulgov.ru/news/5941.html (дата обращения: 01.05.2012); Постановление Пра- вительства Самарской области от 7 сентября 2011 г. № 447 «Об утверждении Перечня государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Самарской области, а также органами местного самоуправления при осуществлении отдельных госу- дарственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Самарской области и Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предо- ставления органами исполнительной власти Самарской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг». URL: http://www.adm.samara.ru/documents/postanovlenij_pravitelstva/62899/ (дата обращения: 01.05.2012).

формационного ресурса в телекоммуникационных сетях. Использование со- ответствующих технологий в изучаемой сфере позволяет:

обеспечить активное информационное взаимодействие между всеми государственными и муниципальными органами;

создать удобные пользовательские интерфейсы доступа к информации;

оперативно предоставлять государственный информационный ресурс по запросу;

повысить эффективность использования государственного информаци- онного ресурса.

Что касается методов государственного управления в условиях исполь- зования информационных технологий, то это характер волеизъявления субъ- ектов государственного управления в информационной сфере в отношении к другим участникам данных правоотношений.

Среди методов деятельности субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий можно выделить сле- дующие:

методическое обеспечение управления государственным информаци- онным ресурсом;

учет и регистрацию государственного информационного ресурса и установление методик и критериев оценки его стоимости;

экономическое стимулирование формирования и использования госу- дарственного информационного ресурса;

унификацию используемых информационных технологий для коорди- нации управления государственным информационным ресурсом;

административный надзор за состоянием и функционированием госу- дарственного информационного ресурса России.

В свою очередь, для определения состава государственного информа- ционного ресурса, управления им и нормативного закрепления полномочий владельцев необходимо применять такие методы государственного управле- ния в условиях использования информационных технологий, как учет и ин-

вентаризация существующего государственного информационного ресурса. Основной вопрос качественно проведенной инвентаризации государственно- го информационного ресурса — необходимость разработки методов оценки их стоимости.

Результатом регистрации информационного ресурса на основе единых признаков, а также стандартизации его описания станут самые разные сведе- ния о составе, правовом режиме, стоимости, технических, организационно- экономических условиях формирования, функционировании и использова- нии информационного ресурса и других его характеристиках.

Работа по развитию методической базы управления государственным информационным ресурсом должны быть направлена, прежде всего, на раз- работку способов стимулирования использования информационных техноло- гий в деятельности государственных и муниципальных органов.

Важнейшим методом государственного управления в условиях исполь- зования информационных технологий должен стать административный надзор за осуществлением информационных услуг. В целях его обеспечения создается нормативная база, позволяющая оценить состав и качество госу- дарственных информационных услуг, других видов использования государ- ственного информационного ресурса.

В информационной сфере также применяется метод принуждения при установлении и привлечении к ответственности, в частности метод админи- стративного принуждения. Так, к категориям правонарушений в информаци- онной сфере относятся: неправомерный отказ в доступе к информации; не- своевременное предоставление информации; предоставление заведомо недо- стоверной информации или информации, не соответствующей запросу.

Совершенствование организационных структур, формирующих и ис- пользующих государственный информационный ресурс, обусловлено необ- ходимостью выделить в каждом государственном и муниципальном органе подразделений и конкретных должностных лиц, ответственных за организа- цию работ по управлению государственным информационным ресурсом.

Таким образом, формы государственного управления в условиях и с- пользования информационных технологий могут быть разделены на прав о- вые и неправовые. К правовым формам можно отнести: лицензирование, обращения, в частности в виде запросов, составление перечней обязательно предоставляемой информации и реестров информационного ресурса, запрет на распространение определенной информации; к неправовым формам – финансово-экономическое обеспечение и технологическое обеспечение государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Методы государственного управления в условиях использования и н- формационных технологий также можно разделить на правовые и неправ о- вые. К правовым методам государственного управления в условиях исполь- зования информационных технологий можно отнести административное принуждение в информационной сфере, применяемое при установлении и привлечении к административной ответственности, административный надзор за осуществлением услуг в информационной сфере; к неправовым

— методическое обеспечение управления государственным информацио н- ным ресурсом; учет и регистрацию государственного информационного ре- сурса и установление методик и критериев оценки его стоимости; экономи- ческое стимулирование формирования и использования государственного информационного ресурса; унификацию используемых информационных технологий для координации управления государственным информацио н- ным ресурсом.