§ 1. Особенности административно-правового статуса субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий

Исходя из того, что государственное управление представляет собой форму реализации функций государства его органами и должностными лицами как разновидность социального публичного управления, именно государствен- ное управление является той основной сферой, в которой действуют и приме- няются нормы административного права.

Под государственными органами понимаются органы государственной власти и управления Российской Федерации, органы государственной власти и управления субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и иным федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Статья 11 Конституции РФ посвящена субъектам, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации, а именно в ней идет речь о Президенте РФ, Федеральном Собрании (Совете Федерации и Государствен- ной Думе), Правительстве РФ, судах РФ. В ст. 129 Конституции РФ устанав- ливается правовой статус прокуратуры РФ, которая составляет единую цен- трализованную систему надзорных органов государственной власти РФ и др.

Следует отметить, что в 1994 г. Указом Президента РФ от 20 января

1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатиза- ции»¹ уже образовывался Комитет при Президенте РФ по политике информа- тизации, основные задачи которого состояли в следующем:

разработка стратегических государственных направлений и проектов нормативных актов в сфере информатизации;

осуществление государственного контроля за созданием и использова- нием государственных информационных систем и сетей, а также их государ- ственной экспертизы;

подготовка федеральных программ в информационной сфере информа- тизации и контроль за их реализацией;

совершенствование правового регулирования информационного рынка;

организация международного сотрудничества в информационной сфере².

Основная роль в системе административно-правового регулирования в сфере применения информационных технологий сегодня, безусловно, принад- лежит Министерству связи и массовых коммуникаций РФ. В п. 1.3 Регламента Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, утвержденного приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 3 ноября 2009 г. № 139³, обозначено, что Министерство есть федеральный орган исполнительной вла- сти, который осуществляет функции по разработке государственной стратегии и правовому регулированию в информационной сфере, в том числе при ис- пользовании информационных технологий для формирования государственно- го информационного ресурса и обеспечения доступа к нему.

¹ См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 4, ст. 305; Собр. зако- нодательства Рос. Федерации. 1995. № 31, ст. 3096; 1999. № 16, ст. 1967.

² Деятельность этого Комитета при Президенте РФ прекращена Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 710 «О признании утратившими силу некоторых указов Прези- дента РФ и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной вла- сти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года

№ 1177» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 28, ст. 3422; 1999, № 16,

_{ст. 1967.}

³ См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2010. № 4.

Административно-правовое управление информационным ресурсом должно быть обусловлено принципами признания права собственности на него в целях создания правовой основы регулирования взаимоотношений и введения государственного информационного ресурса в гражданский оборот. При этом право собственности государства на информационный ресурс, со- здаваемый, приобретаемый, накапливаемый за счет средств государственно- го бюджета всех уровней, должно превалировать. Любое министерство или ведомство может быть только владельцем или пользователем создаваемого накапливаемого за счет средств бюджета информационного ресурса.

Объем компетенции каждого федерального органа исполнительный власти или органа исполнительной власти субъекта РФ по осуществле- нию распоряжением, владением или пользованием государственным и н- формационным ресурсом должен определяться в положении о статусе этого органа.

Следует отметить, что субъекты государственного управления осу- ществляют тесное взаимодействие с органами местного самоуправления по следующим направлениям: во-первых, государство осуществляет правовое регулирование местного самоуправления (в том числе и административно - правовое); во-вторых, органы местного самоуправления наделяются о т- дельными государственными полномочиями государственными органами, устанавливают контроль за выполнением переданных государственных полномочий; в-третьих, субъекты государственного управления взаимоде й- ствуют по финансовым и некоторым другим вопросам с органами местно го самоуправления.

В свою очередь компетенция деятельности органов местного само- управления и государственных органов в информационной сфере включают в себя следующие функции:

определение условий отбора информации, необходимой для обеспече- ния деятельности соответствующего органа власти;

обеспечение результативной подготовки решений уполномоченным ор- ганом путем модерирования информации по его функциям;

структуризация информации, ведение документооборота, предоставле- ние информации в архивы и другие специализированные фонды;

обеспечение доступа к информации в соответствии с законом;

создание и обеспечение в постоянно актуальном состоянии информа- ционных систем, банков и баз данных официальной информации, а также массовой информации в рамках полномочий органа власти;

организация информационной безопасности, в том числе при передаче другим органам государственной и муниципальной властей;

обеспечение учета информационного ресурса органа власти, установ- ление ответственности за его неадекватность компетенции органа, неполно- ту, несвоевременность представления, хранения и использование информа- ции не по назначению¹.

В то же время при взаимодействии муниципальных и государственных органов власти при осуществлении информационной функции возникают не- которые проблемы. Так, в области почтовой связи органы местного само- управления наделены рядом полномочий, например:

содействуют размещению на подведомственной территории объектов почтовой связи, в частности выделяют нежилые помещения или строят зда- ния для размещения объектов почтовой связи;

в целях повышения эффективности деятельности и оказываемых услуг способствуют оснащению объектов почтовой связи информационными и

_{инновационными технологиями;}

¹ См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учеб- ник / под ред. Б.Н. Топорнина. СПб. , 2001. С. 212–213.

устанавливают объектам почтовой связи, находящимся в собственно- сти муниципалитетов, режим работы;

в целях создания и поддержания устойчивости работы местных почто- вых маршрутов обеспечивают помощь в доставке почтовых отправлений в установленные контрольные сроки в отдаленные населенные пункты;

включают в программы комплексного и социального развития муници- пального образования аспекты, связанные с развитием, финансированием и техническим обеспечением объектов почтовой связи;

устанавливают льготы по уплате налогов организациям почтовой связи, которые зачисляются в соответствующие местные бюджеты , и арендной плате за пользование имуществом, находящимся в муниципаль- ной собственности;

помогают размещать почтовые ящики на подведомственной террито- рии, контролируют наличие и сохранность абонентских почтовых шкафов и ящиков;

вносят предложения о развитии почтовой связи на подведомственной территории в государственные органы субъектов РФ¹.

В то же время уже в Федеральном законе от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ

«О связи»² полномочия органов местного самоуправления в области связи были исключены.

_{тивно-правовое регулирование, и в настоящее время полномочия в сфере}

¹ См.: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3697; 2009. № 26, ст. 3122.

² См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 28, ст. 2895; 2011. № 30, ч. 1,

_{ст. 4590.}

³ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2009. № 52, ч. I,

ст. 6441.

связи органам местного самоуправления могут быть делегированы государ- ственными органами.

Таким образом, налицо проблема правовой коллизии: Федеральный закон «О почтовой связи» предусматривает специфические полномочия муниципальных органов, а Федеральный закон «О связи» — нет. Кроме то- го, административно-правового регулирования информационного обеспе- чения деятельности органов власти в части установления порядка работы с документами, установления режимов информации, ее структуризации, к сожалению, не достаточно. Необходимо установление фильтров входящей информации и их административно-правовое регулирование. Большой объ- ем такой информации может вызвать остановку работы государственных и муниципальных органов, при этом поток входящей информации имеет ос о- бое значение для обеспечения связи органа власти с внешней ср едой. По- этому особенно важен внимательный подход к разработке различных п о- ложений и инструкций по обработке и подготовке к представлению рук о- водству входящих документов.

Кроме того, необходимо обеспечить систематизацию информации, как входящей, так и исходящей, в зависимости от категории доступа. По катего- риям доступа информация может быть разделена на открытую информацию; информацию, составляющую государственную тайну, персональные данные, коммерческую тайну, тайну частной жизни, профессиональную и т. д. До тех пор, пока в соответствующем органе власти находится эта информация в пределах функциональной деятельности органа, должен обеспечиваться надлежащий режим доступа. Отсюда следует, что целесообразно структури- ровать информацию по категориям доступа, урегулировать работу с такого

рода информацией специальными инструкциями¹.

В процессе реализации своих функций государственные и муници- пальные органы не только получают информацию, необходимую для обе с-

_{печения постоянного взаимодействия с подчиненными им структ урами, с}

¹ См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Указ. раб. С. 209.

другими органами власти, физическими и юридическими лицами, но и предоставляют информацию другим пользователям, в том числе физиче- ским и юридическим лицам, средствам массовой информации, а также госу- дарственные и муниципальные органы предоставляют информацию друг другу. Это, в свою очередь, обусловливает тесное взаимодействие государ- ственных и муниципальных органов на трех уровнях: федеральном, субъе к- тов РФ и муниципальном. Отсюда следует, что административно -правовое регулирование использования информации необходимо создавать по двум направлениям: во-первых, в соответствии с ее административно-правовым режимом доступа; во-вторых, на основании правил открытости, свободного доступа к ней.

Особое значение для решения вышеперечисленных проблем админи- стративно-правового регулирования деятельности субъектов государственно- го управления в условиях использования информационных технологий явля- ется принятие специального федерального закона, регулирующего админи- стративно-правовой режим служебной тайны, законов об информационном обеспечении деятельности государственных и муниципальных органов, зако- на об административно-правовом режиме тайны частной жизни и т. д. Ча- стично эти вопросы решены за счет включения отдельных административно- правовых норм в положения о структурных подразделениях государственных и муниципальных органов, в регламенты некоторых государственных и му- ниципальных органов, но при этом весь объем административно-правового регулирования этих проблем не обеспечивается.

По поводу государственных СМИ как субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий следует отметить, что само понятие «массовая информация» является юридической

_{фикцией}¹_.

¹ См.: Федотов М. А. Правовое регулирование в сфере массовой информации // Инфор- мационное право: учебник / под ред. Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005. С. 300.

Наиболее подробно проблему применения юридических фикций в адми- нистративном и информационном праве исследовал О.В. Танимов¹, который подчеркивал, что в условиях применения информационных технологий в общественных отношениях законодательное регулирование требует активно- го применения юридических фикций, так как это способствует преодолению правовой неопределенности в названных условиях. В информационной сфере наиболее обосновано применение юридических фикций. Это связано в первую очередь с тем, что основные категории, имеющие особое значение в информационном обеспечении государственных и муниципальных органов, сконструированы как юридические фикции, к которым относятся понятия

«информация», «информационный ресурс», «право на доступ к информа- ции», «средства массовой информации»², «электронный документ», «элек- тронная подпись», «виртуальное лицо»³ и др.

В правовой науке классическое определение юридической фикции дал Г.Ф. Дормидонтов, который определил юридическую фикцию как «известный прием мышления, состоящий в допущении признания существующим заведомо не существующего и наоборот»⁴. Кроме того, фикцию в праве можно опреде- лить как прием законодательной техники, который отображает внутренние свойства, присущие правовым нормам, или как противоположность закону, сущность которой направлена на отчуждение закона от интересов общества⁵. Представление информации как юридической фикции в законодательстве заро-

_{дилось в странах Юго-Восточной Азии. Так, в законе Сингапура «Об электрон-}

¹ Подробнее об этом см.: Танимов О. В. Юридические фикции и проблемы их приме- нения в информационном праве: дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2004. С. 11, 159–161.

² См.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Указ. раб. С. 313–320; Ковалева Н.Н.

_{Информационное право России: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 216.}

³ См.: Андрющенко Е.С. Интернет-отношения: государственное регулирование и само- управление: дис…. канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 74–75.

⁴ Дормидонтов Г.Ф. Классификация явлений юридического быта, относимых к случа- ям применения фикций. Юридические фикции и презумпции. Ч. 1. Казань, 1895. С. 136.

⁵ См., например: Варьяс М.Ю. К вопросу об юридическом лице как правовой фикции // Законотворческая техника современной России. Т. 2. Н. Новгород, 2001. С. 118–128; Панько К.К. Фикции в уголовном праве: в сфере законотворчества и правоприменении:

дис. … канд. юрид. наук. Ярославль, 1998. С 5–7.

ных сделках» понятие «информация» «означает данные, текст, образы, звуки, коды, компьютерные программы, программное обеспечение, базы данных»¹. Аналогичный подход используется в законодательстве Гонконга², США³, Ин- дии⁴, Ирландии^5.. Исходя из того, что нормы-фикции приравнивают к понятиям, которые на самом деле различны⁶, информация, представляя собой фикцию, объединяет в себе любые информационные объекты, циркулирующие в элек-

тронной среде.

Представляется, что в административном и информационном праве юридическую фикцию стоит воспринимать как прием законодательной техники. Именно такая форма нормы права позволяет вводить нов ые юри- дические термины, признавая их правовую природу фикцией. В росси й- ской доктрине предмет информационного права определяется через такое очень формализованное понятие, как «информация», в отличие от евро- пейской и англо-американской правовой доктрины, которая определяет

_{информационное право через понятие «информационные технологии»} ⁷_.

¹ См. ст. 2 Закона Сингапура от 10 июля 1998 г. № 25 «Об электронных сделках» // Шамраев А.В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. М., 2003. С. 785.

² См. ст. 2 Ордонанса Гонконга от 2000 г. № 553 «Об электронных сделках» // Шамра- ев А.В. Указ. раб. С. 610.

³ См. ст. 106 Закона США от 30 июня 2000 г. «Об электронных подписях в глобальной и национальной коммерции» // Шамраев А.В. Указ. раб. С. 807.

⁴ См. ст. 2 Закона Индии от 9 июня 2000 г. № 21 «Об информационных технологиях»

_{// Шамраев А.В. Указ. раб. С. 644.}

⁵ См. ст. 2 Закона Ирландии от 10 июля 2000 г. № 27 «Об электронной коммерции» //

_{Шамраев А.В. Указ. раб. С. 675.}

⁶ _{См.: Кузнецова О.А. Фиктивные явления в праве. Пермь, 2004. С. 72–73.}

⁷ Barta J., Markiewiez R. Glowne problemy prawa komputerowego. Warshawa, 1993. Jun- ker A., Benecke M. Computerrecht. 2. Aufl. Baden-Baden, 2000; Informationsrecht 2000: Per- spektiven für das nächste Jahrzehnt / Im Auftr. der Dt. Ges. für Recht u. Inform. hrsg. von Alfred Büllesbauch u. Tomas Heymann. Koln, 2001; Kugelmann D. Die informatorische Rechtsstellung des Burgers: Grundlagen und verwaltungsrechtliche Grundstrukturen individueller Rechte auf Zugang zu Informationen der Verwaltung. Tubingen: Mohr, 2001. S. 285, 302–305; Druey J.N. Information als Gegenstand des Rechts: Entwurf einer Grundlegung. S. 42–43; Zulauf R. Infor- mationsqualität. Ein Beitrag zur journalistischen Qualitätsdebatte aus der Sicht des Informations- rechts: Dissertation / Genehmigt auf Antrag vor Prof. Dr. Rolf H. Weber. Zurich: Schulthess Ju- ristische Medien AG, cop. 2000. S. 32–33; Kroger D. Informationsfreicheit und Urheberrecht. München, 2002. S. 1, 168, 172; Hoeren T. Grundzüge des Internetrechts: E Commerce / Do- mains / Urheberrecht. München, 2001; Smith Graham J.H. Internet law and regulation / By Gra-

ham J.H. Smith and contributors from Bird & Bird: Simon Chalton et al. 3. ed., reprint. London,

Однако и тот и другой подходы не могут обойтись без использования юр и- дических фикций.

Отсюда можно сделать вывод, что данный правовой феномен является весьма конструктивным инструментом для обеспечения контроля и регули- рования общественных отношений в информационным праве, а следователь- но, формалистический подход в праве имеет ярко выраженное позитивист- ское направление, обусловленное необходимостью применения юридических фикций на современном этапе развития общества.

Таким образом, важнейшей задачей при определении административно- правового статуса субъектов государственного управления в условиях исполь- зования информационных технологий является обеспечение массового ин- формационного обслуживания на основе государственного информационного ресурса. К сожалению, государственные и муниципальные органы, владеющие соответствующим информационным ресурсом, не осуществляют массового информационного обслуживания, что связано в том числе с отсутствием у них соответствующих технологических, кадровых, организационных и финансо- вых возможностей. В этих случаях перспективным было бы создание системы, обеспечивающей взаимодействие с негосударственными информационными службами, которые производили бы информационные продукты и оказывали бы информационные услуги, основываясь на использовании государственных информационных ресурсов. В связи с этим необходимо обеспечить админи- стративно-правовое регулирование системы взаимодействия органов власти и негосударственных информационных служб по поводу использования госу- дарственных информационных ресурсов и условий распространения инфор-

_{мационных продуктов и услуг.}

2002; Чеховская С.А. Правовые проблемы применения информационных технологий в предпринимательской деятельности: дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 44. Cevenini C., Cunegatti B., Cocco C.D. et al. Codice di diritto dell י informatica: Annotato con la giurisprudenza / A cura di Enrico Pattaro. Padova, 2000; Bainbridge David I. Introduction to computer law. 4.ed. Harlow; London; New York: Longman, 2000; Rowland D., Macdonald E. Information technology law. 2. ed. London; Sydney: Cavendish publishing, cop. 2000.