§ 1. Использование информационных технологий как предмет административно-правового регулирования

На современном этапе развития общества потоки информации растут с каждым днем, причем как в целом по стране, так и внутри отдельных отрас- лей управления. Такие процессы ведут к глобализации мирового простран- ства, трансформируя его.

Информационное пространство формируется не только благодаря разви- тию информационных технологий, но и на основе соответствующих норма- тивных актов. Например, Федеральный закон от 13 сентября 1995 г. № 7-ФЗ

«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в СМИ»¹ определяет порядок публикации сообщений и материалов государ- ственных и муниципальных органов. В Федеральном законе от 4 июля 1996 г.

_{№ 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»}² _{регули-}

ровалась роль Российского государства в формировании международного ин- формационного пространства.

Значительные достижения в научно-техническом прогрессе, в частно- сти в информатике и связи, обеспечили возможность практической реализа- ции идей формирования информационного общества в целом. Создание и н- формационного общества, безусловно, тесно взаимосвязано с внедрением информационных технологий во все сферы общественной и государствен-

_{ной жизни.}

¹ См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 170.

² См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 28, ст. 33–47; 2004. № 27,

ст. 2711 (утратил силу).

Как уже отмечалось, во многих странах в деятельность государствен- ных органов власти активно внедряются информационные технологии. В реализацию этих целей вкладываются большие финансовые ресурсы.

В то же время В.М. Манохин указывает, что «все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической дея- тельности можно вместить в три понятия: государственное управление, госу- дарственно-административное регулирование и государственные услуги»¹. Именно такой подход позволяет обосновать непросто связь понятий «адми- нистративно-правовое регулирование» и «использование информационных технологий», но и перспективы развития административно-правового регу- лирования с учетом современных тенденций. Определив предмет админи- стративного права как социальные отношения по государственному управле- нию, государственному регулированию и государственным услугам², В.М. Манохин предоставляет возможность обозначить информационные технологии как фактор, нуждающийся в государственной регламентации, причем регламентации административного типа.

Необходимо отметить, что в настоящем исследовании выбран име н- но термин использование информационных технологий, а не какой-либо другой, например, применение. Связано это с тем, что термин «использо- вание» в лексикологическом смысле содержит указание на польз у, выгоду объекта, в то время как «применение» предполагает лишь употребление данного объекта в практике, не всегда с пользой для дела. Мы исходим из того, что употребление информационных технологий в государственном управлении должно приносить пользу, то есть использоваться. При этом

_{следует учитывать, что использование информационных технологий в д е-}

¹ _{Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2011. С. 12–13.}

² См.: Там же. С. 17.

ятельности государственных и муниципальных органов является предм е- том административно-правового регулирования как разновидность пов е- дения людей (служащих, должностных лиц государственных органов, граждан и других физических лиц).

сти органов власти¹.

Информационные технологии являются составной частью информаци- онного пространства, а использование информационных технологий служат средством обеспечения взаимодействия органов власти, организаций и граж- дан². Отсюда следует, что информационное пространство может быть объек- том управленческого воздействия со стороны органов государственного управления. Основные структурные элементы информационного простран- ства – это информационный ресурс, информационные технологии и инфор- мационные системы, направленные на обеспечение информационных по- требностей общества и государства.

В то же время информационное пространство — это сложный динами- ческий объект, который непредсказуемо реагирует на управляющее воздей- ствие, так как в нем могут присутствовать скрытые для субъекта государ-

_{ственного управления объекты и связи, которые крайне сложно, а порой и}

¹ См.: Морозов А.В. Система правовой информации Минюста России. М., 1999. С. 130–138, 389 и др.

² Подробнее о понятии информационного пространства см.: URL: http://www.glossary.ru

/cgi-bin/gl_sch2.cgi?RIt(uwsg.outt:l!vwuxywgtxyig (дата обращения: 13.02.2011).

невозможно выявить и учесть при планировании и реализации управляющих воздействий.

В то же время, исследуя информационно-психологическое простран-

ство (которое является разновидностью более общего понятия «информаци- онное пространство»), А.В. Манойло отмечает, что среди объектов информа- ционно-психологического пространства можно выделить следующие:²

1) общественное сознание;

2) частное сознание индивида;

3) информационная инфраструктура;

4) информационные и психологические ресурсы.

В свою очередь Концепция формирования и развития единого инфор- мационного пространства России³ выделяет в информационном пространстве такие элементы, как: базы и банки данных, технологии их ведения и исполь- зования, информационно-телекоммуникационные системы и сети, которые функционируют на единой основе и обеспечивают удовлетворение информа- ционных потребностей.

Лексикологически термин информационное пространство включает в себя понятия пространство и информация. В философской науке категория пространство разработана достаточно полно. Пространству свойственны

_{протяженность, структурность, в пространстве все элементы взаимодейству-}

¹ См.: Манойло А. В. Государственная информационная политика в особых условиях.

М., 2003. С. 94–97.

2 См.: Манойло А. В. Объекты и субъекты информационного противоборства. URL:

_{www .psyfactor.org (дата обращения: 14.02.2011).}

³ См.: Концепция формирования и развития единого информационного пространства

России и соответствующих государственных информационных ресурсов: одобрена реше- нием Президента РФ от 23 ноября 1995 г.

ют и сосуществуют в системе¹. Особым свойством пространства является его наполненность, иначе оно пусто и мертво². В рассматриваемом аспекте у пространства предполагается информационное наполнение.

_{Информация}³ _{обладает нетленностью, ростом во времени и распро-}

странением в пространстве⁴. Нередко информацию трактуют в качестве ор- ганизованности с существующими заранее заготовленными местом и спосо- бом употребления в системах деятельности⁵. Т.Ф. Берестова в качестве ос- новных свойств информационного пространства предлагает выделять струк- турированность и отражаемость. В ходе своего развития и формирования информационное пространство проходит ряд этапов, в частности, проходит через фазу сохранения и фазу передачи информации. Так, фиксация знаков на материальных носителях обусловила возникновение документа. Таким образом, возникла возможность более успешно формировать пространство. Появление и использование документов придает информационному про- странству большую осязаемость (материальность)⁶.

Сложность формирования информационного пространства связана с

дискретностью обоих компонентов инфопроцесса. Документ представляет собой самостоятельный элемент информации, но эта самостоятельность от- носительна, так как у документа всегда есть предшествующий ему документ и он же служит основанием для создания последующего⁷. Следующим зна-

_{чительным этапом развития информационного пространства можно считать}

¹ См.: Философский энциклопедический словарь / гл. ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосе- ев, С.М. Ковалев и др. 2-е изд. М., 1989. С. 544.

² См.: Краткая философская энциклопедия / ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М., 1994. С. 570.

³ _{Понятие «информация» подробно будет рассмотрено в последующих параграфах.}

⁴ См.: Рац М. В. Книга в «информационном обществе»: о чем речь? Взгляд методолога

_{// Общество и книга: от Гутенберга до Интернета. М., 2000. С. 82–91.}

⁵ _{См.: Там же.}

⁶ См.: Берестова Т. Ф. Библиотека как элемент информационного пространства

_{(к разработке концепции) // Библиотековедение. 2004. № 6. С. 43–51.}

⁷ См.: Столяров Ю.Н. Онтологический и метонимический смыслы понятий информа- ции // Библиотеки и ассоциации в меняющемся мире: новые технологии и новые формы сотрудничества: труды 8-й Международной конференции «Крым-2001». Судак, 2001. Т. 1.

С. 277–281.

появление технологий типа Интернет, которые обеспечивают мгновенность передачи информации, что, в свою очередь, позволяет говорить о формиро- вании практически безграничного информационного пространства.

В то же время единство информационного пространства должно обес- печиваться в первую очередь административно-правовым регулированием. На факт необходимости участия правительств разных государств в формиро- вании единого информационного пространства указывают И. Л. Бачило и Й. Курбалийя¹.

Следует отметить, что экономисты давно исследуют данную катего-

рию. Так, Е. П. Прохоров считает, что информационное пространство дей- ствует на основе единых правил и сочетает в себе как государственное регу- лирование, так и саморегулирование; обеспечивает безопасное информаци- онное взаимодействие субъектов государства и общества и удовлетворение их информационных потребностей; сохраняет баланс интересов между вхож- дением в международное информационное пространство и обеспечением собственной информационной независимости².

А. Э. Калинина определяет сущность информационного пространства

через понятие «форма существования и взаимодействия информационных систем», главными характеристиками которых являются иерархичность, структурность, протяженность и дифференцированность³. При этом, если определять информационное пространство как форму существования ин- формационных систем, то необходимо выделять их собственные структур- ные характеристики. По мнению Г. Г. Почепцова, информационное про- странство в отличие от физического безгранично и вбирает в себя различные,

_{порой совершенно несовместимые объекты}⁴_.

¹ См.: Бачило И. Л. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 377; Курбалийя Й. Управление Интернетом. М., 2010. С.173–174.

² _{См.: Прохоров Е. П. Журналистика и демократия. М., 2001. С. 192.}

³ См.: Калинина А. Э. Основные теоретические положения развития информационного пространства хозяйственной системы. URL: http://www.volsu.ru/s_conf/tez_htm/062.htm (дата обращения: 13.02.2011).

⁴ См.: Почепцов Г. Г. Информационные войны. М.; Киев, 2000. С. 380.

С точки зрения Н.Ю. Кликушиной, можно выделить информационное пространство физического лица, общества в целом, юридического лица и т.д.¹

В зависимости от этого изменяются подходы к административно-правовому ре- гулированию использования информационных технологий в различных видах информационного пространства.

Такие подходы к определению информационного пространства дают основания сделать вывод о том, что подобное явление было бы более точно определить как информационную среду, так как понятие «информационное пространство» в юридическом смысле — довольно условная категория, кото- рая не может существовать с точки зрения единых правил регулирования поведения в информационной сфере.

Основными элементами, составляющими структуру информационной среды, выступают субъекты и объекты информационного воздействия. А так как информационная среда является базой управленческого воздействия в информационной сфере, то можно выделить объекты и субъекты государ- ственного управления в информационной сфере.

Основные субъекты государственного управления в информационной сфере более подробно рассмотрим в следующей главе. Здесь же лишь отме- тим, что государственные и муниципальные органы, средства массовой ин- формации, общественные и политические объединении могут быть отнесены к субъектам государственного управления в условиях использования инфор- мационных технологий.

_{Согласно Доктрине информационной безопасности}² _{как одному из до-}

кументов, регламентирующих информационную среду, объекты информаци- онной безопасности Российской Федерации включают в себя:

информационную инфраструктуру органов государственного упра в-

_ления;

¹ См.: Кликушина Н.Ю. К вопросу манипуляции общественным сознанием в рамках информационного пространства. URL: imek.org › files/теле2_секция3_0.pdf (дата обраще- ния: 13.02.2011).

² См.: Российская газета. 2000. 28 сент.

информационный ресурс предприятий;

автоматизированные и автоматические системы управления.

Считаем возможным согласиться с А. В. Манойло¹ в том, что объекты государственного управления информационной среды — это все элементы информационных систем, сетей и т.п. Кроме того, А.В. Манойло предло- жил классификацию таких объектов. Во-первых, это объекты материально- технической природы, к ним можно отнести всю информационно- телекоммуникационную инфраструктуру общества. Основн ая цель госу- дарственного управления данных объектов состоит в создании условий, при которых информационная инфраструктура устойчиво развивается и функционирует, является доступной для всех и обеспечивают все возмо ж- ности для профессиональной и коммуникативной деятельности. Во -вторых, объекты виртуальной (виртуально-материальной природы) — это в первую очередь информационный ресурс. Среди основных задач административно - правового регулирования данных объектов можно выделить контроль за информационными потоками, обеспечение информационной безопасности. Наконец, третью группу объектов государственного управления в условиях использования информационных технологий составляют объекты челове- ческой природы – физические и юридические лица. Административно - правовое регулирование данных объектов необходимо строить на основе информационной открытости.

Таким образом, информационная среда страны одновременно является и сферой реализации государственной информационной политики, и объек- том управляющего воздействия. Сложная структура этого явления предпола- гает возможность оказания управляющего воздействия на отдельные объек- ты, которые в свою очередь выступают структурными элементами информа-

_{ционной среды.}

¹ См.: Манойло А. В. Государственная информационная политика в особых условиях.

Доктрина информационной безопасности. М., 2003. С. 94–97.

В то же время именно использование информационных технологий представляет собой то связующее звено, которое объединяет всю совокуп- ность объектов государственного управления в информационной сфере, так как использование информационных технологий в деятельности государ- ственных и муниципальных органов обеспечивает не только информацион- ное взаимодействие органов власти, но и повышает уровень качества осу- ществления государственных услуг в сфере социальных отношений. Как ука- зывает В. М. Манохин¹, предметом административно-правовых отношений могут быть материально-технические действия, например действия по ис- пользованию информационных технологий в деятельности государственных органов, то есть эти действия, следуя данному тезису, также являются пред-

метом административно-правовых отношений.

Отсюда можно сделать вывод о том, что административно -правовое регулирование использования информационных технологий, во-первых, обеспечивает оказание государственных услуг не только информационной направленности, но и других государственных социальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д.; во-вторых, позволяет осуществлять внутриорганизационное управление на более современной основе: повысить скорость доведения решений до исполнителей, проко н- тролировать ход и результат исполнения решений, принять необходимые меры.

Поэтому использование информационных технологий в государствен- ном управлении является предметом административно-правовых отношений, а сами информационные технологии как элемент информационной среды, наряду с информационным ресурсом, представляют собой один из объектов

_{государственного управления.}

¹ См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. С. 23.