§ 2. Информационный ресурс как объект государственного управления

Латинское informatio переводится как ознакомление, разъяснение, из- ложение¹. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информа- ции, информационных технологиях и о защите информации»² представляет информацию в качестве сведений, сообщений, данных, воспроизведенных в любой форме.

и других формах.

На сегодняшний день информация является важнейшим ресурсом страны наряду с финансовым, природным, трудовым, материальным и дру- гими ресурсами. Более того, государство официально признало информацию в качестве ресурса и в целом ряде нормативных актов используется термин

«информационный ресурс».

Так, в ч. 1 ст. 425 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (далее — ТК РФ)³ установлено, что информационный ресурс таможенных органов включает в себя документы и сведения, которые предоставляются при совершении таможенных операций или имеются у таможенных органов в соответствии с таможенным законодательством РФ. Согласно ст. 2 Феде-

_{рального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автомати-}

¹ Сущность информации определяется по-разному, например, отражаемое и (или) передаваемое разнообразие (см.: Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1959. С. 18), знание (см.: Махлуп Ф. Производство и распространение знаний в США. М., 1966. С.

36–37), оригинальность, степень сложности структуры (см.: Моль А. Теория информа- ции и эстетическое восприятие. М., 1966. С. 15), вероятность выбора (см.: Яглом А.М., Яглом И.М. Вероятность и информация. М., 1957. С. 75), критерий распределения ма- терии и энергии (см.: Глушков В.М. О кибернетике как науке // Кибернетика, мышл е- ние, жизнь.

² См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3448; 2011. № 30,

_{ч. 1, ст. 4600.}

³ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2066; 2009. № 48, ст. 5740.

зированной системе Российской Федерации «Выборы» информационные ре- сурсы ГАС «Выборы» (в ред. от 8 мая 2010 г.) – это различные документы, формируемые, хранимые и используемые в ГАС «Выборы»¹.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»² в ст. 4 устанавливает, что в Российской Федерации государственные реестры, со- держащие сведения о государственной регистрации юридических лиц и ин- дивидуальных предпринимателей, и соответствующие документы являются федеральными информационными ресурсами.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»³ в ч. 2 ст. 6 обязывает формировать откры- тый и общедоступный государственный информационный ресурс лицензи- рующими органами на основе сведений из реестров лицензий, положений о лицензировании и других нормативных правовых актов, кроме сведений, со- ставляющих государственную или служебную тайну.

Необходимо отметить, что информация является одним из основных ресурсов государственного управления⁴, так как выполняет одновременно несколько разных функций. Помимо того, что информация служит ресур- сом государственного управления, она представляет собой и объект гос у- дарственного управления. Кроме того, в связи с тем, что нормативные ак- ты и другие принимаемые решения государственных органов являются информацией, то и деятельность этих органов и соответственно сам про- цесс государственного управления также носит информационный харак-

_тер⁵_{, при котором результатом управляющих органов опять -таки выступает}

¹ _{См.: Собр.}

² См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 3, ч. 1, ст. 3431; 2010. № 52, ч. 1,

_{ст. 7002.}

³ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ч. I, ст. 3430; 2009. № 52, ч. I,

_{ст. 6450.}

⁴ См., например: Бачило И. Л. Организация советского государственного управления, М., 1984. С. 114–133.

⁵ См.: Кудрявцев Ю. В. Нормы права как социальная информация. М., 1989; Тихо-

миров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 198–199.

информация. Наконец, информация служит средством управляющего воз- действия на социальные процессы¹.

Как видно, информация (информационные ресурсы) необходима для осуществления качественного управления, в том числе государственного. Некоторые авторы предлагают понимать под информационным ресурсом сведения и обеспечения доступа к ним².

В Федеральном законе «Об информации, информационных технологи-

ях и о защите информации» отсутствует определение «информационный ре- сурс», но эта категория по-прежнему упоминается более чем в тысяче норма- тивных правовых актов, в том числе в более чем двадцати федеральных зако- нах. Мы согласны с Е. И. Кокотовой в том, что включение данного понятия в указанный Закон обеспечит стабильность государственного управления ис- пользования информационных технологий³.

С.Н. Шевердяев говорит о необходимости установления общих принци-

пов формирования технологических, программных и лингвистических средств обеспечения пользования сайтами на законодательном уровне⁴. По мнению И.М. Конобеевской, данные требования необходимо урегулировать на подза- конном уровне, при этом на законодательном уровне закрепить самые общие

_{требования, обязательные для всех видов официальных сайтов}⁵_.

¹ См.: Кульба В.

² См., например: Ильгова Е.В. Административно-правовое регулирование информаци- онного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 15.

³См.: Кокотова Е. И. Роль информационного права в регулировании применения ин- формационных технологий в судах общей юрисдикции // Российский судья. 2009. № 2 .

⁴ См.: Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и орг а- нов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009.

_{№ 14. С. 20–23.}

⁵ См.: Конобеевская И. М. Правовое регулирование порядка предоставления информа- ции о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и карто-

графии: дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 56.

В результате формирования информационного ресурса в совокупности с правовыми, программными и другими средствами появляется такой объект, как инфраструктура пространственных данных Российской Федерации¹.

Ранее действовавший Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ

«Об информации, информатизации и защите информации»² определял ин- формационный ресурс через понятие документа и совокупности документов в информационных системах. В свою очередь Модельный Информацион- ный кодекс для государств-участников Содружества Независимых Госу- дарств определяет, что информационные ресурсы — любая совокупность информации, включая документы, независимо от содержания, времени и места их создания³.

Чрезвычайно интересным представляется исследование Ю. Н. Столя-

рова о понятии информационного ресурса, который считает, что «выражение “информационный ресурс”» может употребляться в своих собственных пре- делах. Поясним это методом аналогии. Задумайтесь: чем занимается любая торговая точка? Ясно, что торговлей. Но обратите внимание, как по-разному осознается этот процесс людьми, стоящими по разные стороны прилавка. В тот момент, когда клиент товар покупает, продавец его продает. Процесс один и тот же, а термины для его обозначения существенно, в данном случае даже полярно, различны. С точки зрения клиента, он пользуется пунктом по- купки, а продавец полагает, что работает в пункте продажи. И каждый по- своему прав. Поэтому учебное пособие для клиента, если бы таковое суще-

_{ствовало, правильно было бы назвать «Технология покупки товара», а соот-}

¹ Подробнее об этом см.: Васильев С. В. Приоритетные аспекты создания единой федеральной системы государственной регистрации прав и государственного кадас т- рового учета, а также инфраструктуры пространственных данных // Вестник Росре- естра. 2009. № 1. С. 12–14; Распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2006 г.

№ 1157-р «Об утверждении концепции создания и развития инфраструктуры простра н- ственных данных Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации.

_{2006. № 35, ст. 3775.}

² _{См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 8, ст. 609 (утратил силу).}

³ См.: Модельный Информационный кодекс для государств-участников Содружества

Независимых Государств. Часть первая от 3 апреля 2008 г. URL: http://www.iacis.ru/

html/?id=22&pag=692&nid=1 (дата обращения: 12.05.2011).

ветствующее пособие для продавца – «Технология продажи товара». Так и в нашем случае: раз учебник предназначен, так сказать, продавцу, то есть тому, кто предоставляет клиенту информацию (товар), ресурсы мы называем «до- кументными».

А. Б. Антопольский отмечает, что слово «ресурс» является неисчисля-

емым (нельзя сказать «пять ресурсов») и, следовательно, ставить вопрос о статистическом учете ресурса некорректно. Автор признает, что «информа- ционные ресурсы могут представлять собой либо документы , либо мас- сивы документов»². Термин же «документный ресурс», по мнению Ю. Н. Столярова, при наличии унифицированной единицы измерения – документа (значение этого термина в необходимых случаях, в силу относи- тельности понятия, каждый раз определяется отдельно) более точно отражает существо вопроса³.

Термин «документный ресурс» обстоятельно исследовала с филологи- ческой точки зрения Н. Н. Литвинова⁴. Она подчеркивает, что «термины «ре- сурс» и «документ» в обобщающих значениях, зафиксированных в соответ- ствующих определениях, с точки зрения логики, в равной степени примени- мы к обозначению разнообразных объектов, размещаемых в Интернете»⁵.

Широко распространено также определение, предложенное Ю. П. Шу- миловым: «Информационный ресурс – это информация, созданная и (или) обнаруженная, зарегистрированная, оцененная, с определенными (заданны-

_{ми) законами деградации и обновления»}⁶_{. Можно заключить, что и в этом}

¹ Столяров Ю. Н. Документный ресурс: учебное пособие для студентов высших учеб- ных заведений. М., 2009. С. 19–26.

² Антопольский А. Б. Информационные ресурсы России: научно-методическое посо- бие. М., 2004. С. 12–13.

³ См.: Столяров Ю. Н. Указ. раб. С. 19–26.

⁴ См.: Литвинова Н. Н. Кто заплатит сверхурочные термину документ? // Научные и технические библиотеки. 2007. № 9. С. 54–62.

⁵ Там же. С. 67.

⁶ Бакут П.А., Шумилов Ю.П. Информационные ресурсы: вопросы теории и практики

// Информационные ресурсы России. 1999. № 3. С. 18.

определении информационный ресурс характеризуется через определенные качественные и количественные характеристики документа.

По мнению О. Л. Солдаткиной, под информационным ресурсом следу- ет понимать источник информации, который также представляется в виде документов, но дополненный средствами, обеспечивающими получение зна- ний¹. Однако, как считают некоторые авторы, сужение «информационного ресурса» лишь к документированной информации необоснованно, так как

«очевидно, что в Интернете абсолютное большинство циркулирующей ин- формации никак нельзя отнести к традиционному документообороту»². По- этому мы согласны с И. Л. Бачило, что к информационному ресурсу необхо- димо относить не только массив документов или отдельные документы, но и другие визуально воспринимаемые информационные объекты³.

В российском законодательстве базовое определение документирован- ной информации устанавливает Федеральный закон от 27 июля 2006 г.

№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите инфор- мации», согласно которому признаками документированной информации является, во-первых, фиксация информации на материальном носителе, во- вторых, наличие обязательных реквизитов, по которым можно идентифици- ровать эту информацию или ее материальный носитель. Таким образом, до- кумент как организационная форма выражения информации представляет собой совокупность информации, ее материального носителя, идентифици- рующих информацию реквизитов. Организационная форма информации, включая идентифицирующие признаки (реквизиты), определяется стандар-

_{тами на различные виды документов.}

¹ См.: Солдаткина О. Л. Информационные ресурсы российской правовой политики:

_{общетеоретические аспекты: автореф. дис…канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 8.}

² Подробнее об этом см.: Войниканис Е. А., Якушев М. В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. М., 2004. С. 121–130.

³ См.: Бачило И. Л. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп.

М., 2011. С. 162.

Как указывается в разд. 2 Государственной системы документационного обеспечения управления¹ документирование обеспечивает все процессы управленческой деятельности, которые фиксируют и позволяют оформить не- обходимую для ее осуществления информацию по установленным правилам.

Документирование информации согласно п. 32 ГОСТ Р 51141-98 также представляет собой запись информации на разных материальных носителях на основе установленных правил. Требования к выбору носителя информа- ции закреплены в п. 8.3.3. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 и определяются сроком хранения и необходимостью сохранения целостности системы управления документами при возникновении чрезвычайных ситуаций. Следует добавить, что согласованные стандарты и протоколы информационного межгосудар- ственного обмена предусмотрены программой национальной стандартизации Российской Федерации на 2009 г. по ТК 459 «Информационная поддержка жизненного цикла изделий». Техническим комитетом по стандартизации внесена на рассмотрение первая редакция проекта стандарта ГОСТ Р «Си- стемы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматиза- ции документационного обеспечения управления. Требования к электронным

сообщениям»².

Правительством РФ установлен порядок документирования информа- ции в федеральных органах исполнительной власти, требования которого обозначены в Правилах делопроизводства в федеральных органах исполни- тельной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15

_{июня 2009 г. № 477}³_.

¹ См.: Государственная система документационного обеспечения управления. Основ- ные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспе- чения: утверждена приказом Главархива СССР от 25 мая 1988 г. № 33, одобрена коллеги- ей Госархива СССР от 27 апреля 1988. URL: http://www.gdm.ru/upload/ document/GOS sis- temDOU.pdf (дата обращения: 01.04.2010).

² См. Пояснительная записка первой редакции проекта стандарта ГОСТ Р «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматизации документацион- ного обеспечения управления. Требования к электронным сообщениям», шифр задания

1 ноября 459-1.060.09 URL: http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_law/detail.php?ID= 60283&

_{SECTIO№_ID=679 (дата обращения: 01.04.2010).}

³ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 25, ст. 3060.

Особой разновидностью документированной информации является электронный документ. Юридическую силу электронному документу прида- ет особый реквизит – электронная подпись. К примеру, юридическая сила у электронных документов, которые готовятся с использованием ГАС «Выбо- ры», появляется только после подписания их электронной квалифицирован- ной подписью¹.

На основании изложенного можно сделать вывод, что информация о

деятельности государственных и муниципальных органов – это публичный информационный ресурс (сведения, сообщения, данные, в том числе тради- ционные и электронные документы), формируемые государственными и му- ниципальными органами.

Деятельность по формированию и использованию информационного ресурса — это почти всегда результат по созданию новых сведений либо компиляции старых с определенными целями и задачами, то есть некая мате- риализация информации по форме и по существу: по форме — так как идет преобразование информации в наиболее удобную для использования форму, по существу — так как на основе информационного ресурса формируются новые решения в форме документов либо преобразуются (изменяются) прежние в новое качество². В связи с этим законодателем выделяются сле- дующие основные группы информации о деятельности государственных и муниципальных органов³:

1) информация, созданная в пределах своей компетенции государ-

ственными и муниципальными органами или подведомственными им орг а- низациями;

¹ См. ст. 12 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе «Выборы».

² Подробнее об этом см.: Спирина Е. В. Информационные ресурсы как институт граж- данского общества // Информационное право и становление основ гражданского общества в России: сборник статей. М., 2008. С. 26–30.

³ См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоупра в- ления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776; 2011. № 29,

ст. 4291.

2) информация, поступившая в государственные и муниципальные ор- ганы, в подведомственные им организации;

3) нормативная правовая информация (в том числе законы и подзакон- ные нормативные акты);

4) ненормативная правовая информация (например, распоряжение гла- вы местной администрации, решение суда и др.)¹.

Практическое использование информационного ресурса требует ре- шения проблемы его классификации. Прежний Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в качестве признака классификации информационного ресурса называл право собственности и сферу действия (федеральный информационный ресурс, совместного поль- зования, информационный ресурс субъектов Федерации). В настоящее время отсутствует какое-либо нормативное закрепление классификации информационного ресурса, поэтому считаем целесообразным создать о б- щероссийский классификатор информационных ресурсов, утверждаемый Росстандартом.

Предлагаем следующие классификации информационного ресурса: I. В зависимости от природы возникновения:

1) естественный;

2) производственный;

3) социально-экономический;

4) созданный в ходе интеллектуальной деятельности.

II. В зависимости от сфер использования:

1) научно-технический;

2) социально-экономический;

3) правовой;

_{4) культурный;}

¹ См.: Ковалева Н. Н., Холодная Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 9 фев- раля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государ- ственных органов и органов местного самоуправления». Доступ из справ.-правовой си- стемы «КонсультантПлюс».

5) образовательный;

6) развлекательный и т. д.

III. В зависимости от принадлежности определенным субъектам:

1) принадлежащий физическим лицам;

2) принадлежащий юридическим лицам;

3) принадлежащий государственным органам власти и управления;

4) принадлежащий должностным лицам;

5) принадлежащий органам местного самоуправления;

6) принадлежащий общественным объединениям;

7) принадлежащий государству в целом.

Особое место среди информационных ресурсов занимает государ- ственный информационный ресурс.

Как уже отмечалось, информационная деятельность является одним из важнейших средств формирования и осуществления политики, реализации государством своей власти. Сущность и содержание этой деятельности за- ключаются в аккумулировании, анализе, производстве и распространении государственной информации.

Государственная информация — особый вид информации, без кото- рой невозможно обеспечить эффективное взаимодействие государс тва и гражданского общества, поддерживать непрерывный управленческий пр о- цесс. В зависимости от источников информирования различают следую- щие типы государственной информации: высших федеральных органов власти; информация местных органов власти; государственных должност- ных лиц.

Концепция управления государственными информационными ресур- сами определяет, что понятие «государственный информационный ресурс» включает два аспекта. Во-первых, необходимо уточнение, какие объекты относятся к категории информационного ресурса, в отличие от таких объ- ектов, как документ, информационно-программный комплекс, информаци- онная система, информационный продукт и др. Во-вторых, требуется уточ-

нить, какой именно информационный ресурс следует рассматривать как

«государственный»¹.

Что касается первого аспекта, то в качестве базового понятия, пре д- ставляющего собой основной тип информационного ресурса, предлагается принять понятие «информационный массив», а в качестве его определ е- ния – дефиницию, рекомендованную в проекте международного договора об интеллектуальной собственности на базы данных, в котором под инфо р- мационным массивом понимают подборку отдельных документов, которые определенным образом (системно или методически) скомпонованы, и к к о- торым обеспечивается индивидуальный доступ на основе электронных средств.

Концепция управления государственными информационными ресурса- ми предлагает следующее понятие государственного информационного ре- сурса: «информационные ресурсы, являющиеся объектом государственного управления», которое следует толковать шире, чем общепринятое понятие

«информационные ресурсы, созданные за счет бюджета» или чем понятие

«информационные ресурсы, находящиеся в государственной собственности», а именно в смысле «информационные ресурсы, созданные с участием госу- дарства и за счет налогоплательщиков»².

В 2003 г. коллектив экспертов (М. Гордеева, Н. Дмитрик, Д. Лазарев, В. Наумов, Д. Савельев) разработал проект федерального закона «О государ- ственных информационных ресурсах»³. На наш взгляд, данный законопроект наиболее удачно определил структуру государственного информационного ресурса.

Государственные регистры, кадастры и т.п. являются важнейшим эле- ментом государственного информационного ресурса РФ. Концепция исполь-

_{зования информационных технологий и деятельности федеральных органов}

¹ См.: Концепция управления государственными информационными ресурсами. URL:

http://www.inforeg.ru/component/k2/item/137 (дата обращения: 24.02.2011).

² _{URL: http://www.inforeg.ru/component/k2/item/137 (дата обращения: 24.02.2011).}

³ URL: http://www.russianlaw.net/law/estate/egov/z39/ (дата обращения: 20.02.2011).

государственной власти до 2010 г.¹ впервые установила единый перечень государственных регистров и кадастров.

При этом, несмотря на то, что государственный информационный ре- сурс в значительной своей части представлен виртуальным информационным ресурсом, потребности реальных процессов находятся в приоритетном поло- жении. Интернет и виртуальная среда, безусловно, облегчают и упрощают многие управленческие процессы, но не заменяют результаты производства и продукты жизнеобеспечения людей.

Главное управление информационных систем и Главное управление информационных ресурсов ФАПСИ при Президенте РФ отвечали за форми- рование информационного ресурса, обеспечивающего деятельность государ- ственных органов до 2002 г. В ходе реорганизации в 2003–2004 гг. полномо- чия названных управлений перешли в Службу специальной связи и инфор- мации (Спецсвязь России) Федеральной службе охраны России².

Государственный информационный ресурс направлен на идентифика-

цию социально-экономического состояния в стране и создание основ для принятия решений. Для достижения целей необходимо консолидировать государственный информационный ресурс. Разобщенность информации, используемой для решения социально-экономических задач, приводит к то- му, что информация дублируется, увеличиваются неоправданные затраты на информационное обеспечение. Техническую основу консолидированной информационной базы может составить специальная информационная с и- стема, которая обеспечит поддержку принятия решений при осуществлении административно-правового регулирования, информационное обслужива-

_{ние и взаимодействие государственных и муниципальных органов. Сейчас}

¹ См.: Концепция использования информационных технологий и деятельности феде- ральных органов государственной власти до 2010 г.: одобрена распоряжением Правитель- ства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.

_{№ 40, ст. 3981; 2009. № 12, ст. 1429.}

² См.: Указ Президента России от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.

№ 32, ст. 3314; 2011. № 51, ст. 7456.

активно внедряются подобные информационно-телекоммуникационные си- стемы специального назначения. В созданных информационно -аналити- ческих центрах формируется распределенный информационный фонд си- стемы. Разрабатывается поэтапное объединение информационных фондов государственных органов.

Несмотря на то, что данные задачи обозначались в качестве осно в- ных еще при реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002–2010», недостаток финансирования ФЦП «Электронная Ро с- сия 2002–2010» привел к тому, что ряд указанных задач активно решаются в настоящее время уже при реализации ФЦП «Информационное общество

2011–2020».

Чтобы упорядочить использование государственного информационно- го ресурса, необходимо на законодательном уровне установить единый клас- сификатор информации, определить соотношение видов информации, адми- нистративно-правовые режимы доступа, ответственность за их нарушение, а также механизм изменения административно-правовых режимов доступа к информации¹. Распространение общественно значимой информации, которая собирается государственными и муниципальными органами, затрудняется нередко самими органами власти в силу традиционной для России тяги к ин- формационной закрытости. Доктрина информационной безопасности Рос- сийской Федерации в качестве одной из угроз информационной безопасности называет незаконное ограничение доступа к информации о деятельности гос-

ударственных и муниципальных органов, составляющих открытый инфор- мационный ресурс. Данная угроза, помимо прочего, препятствует развитию в нашей стране демократического общества и правового государства. Одной из основных целей реализуемой административной реформы в части управле- ния информатизацией является эффективный контроль доступа к открытому

_{государственному информационному ресурсу.}

¹ Об административно-правовых режимах информации подробнее в следующем пара- графе.

Правовую основу формирования государственного информационного ресурса составляет институт обязательного экземпляра документа. Феде- ральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»¹ в ст. 1 устанавливает, что производителем документов может быть как любое юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель, если они готовят, публикуют (выпускают) и рассылают (передают, достав- ляют) обязательный экземпляр. Таким образом, это может быть издатель, ре- дакция СМИ, производитель фонограмм или аудиовизуальной или телера- дио- продукции и т.п. Из приведенного определения следует, что законода- тель включил в круг производителей максимально возможный перечень лиц, сделав исключения для граждан, не являющихся предпринимателями, и для

общественных объединений до их государственной регистрации.

Действующее законодательство гарантирует производителю ряд прав. Однако эти права возникают при условии полной и оперативной доставки обязательного бесплатного экземпляра. В числе гарантируемых прав в ст. 16 названного Закона указываются следующие:

право на бесплатную публикацию библиографических сведений в из- даниях государственной библиографии и централизованных каталогах;

право на бесплатное и постоянное хранение передаваемых документов в государственных фондах;

право на бесплатное включение библиографических сведений в отече- ственные и зарубежные автоматизированные информационные системы;

право на бесплатное получение по запросу фактографических и стати- стических данных, о переданных на хранение документах;

право на охрану авторских права и прав на интеллектуальную соб- ственность.

Как отмечает С.В. Куликова, основной обязанностью производителя доку- мента является доставка обязательного бесплатного экземпляра. Он передается

_{получателям безвозмездно. Затраты по подготовке (публикации), выпуску и рас-}

¹ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 1, ст. 1; 2008. № 30, ч. II, ст. 3616.

сылке (передаче, доставке) обязательных экземпляров производители докумен- тов должны относить на себестоимость производимых документов. Не все доку- менты публикуются, но, тем не менее, они тоже должны рассылаться, например, отчеты о научно-исследовательских работах, диссертации и т. д. во Всероссий- ский научно-технический информационный центр. Игровые и документальные фильмы, мультфильмы, радиопрограммы доставляются в Госфильмофонд, Гос- архив кинофотодокументов, Госфонд теле- и радиопрограмм. Обязательные бес- платные экземпляры электронных изданий их производители обязаны достав- лять в межотраслевой научно-исследовательский институт «Интеграл»¹.

На современном этапе развития использования информационных техно-

логий государственные и муниципальные органы создают официальные сайты не только как информационный ресурс, но и как средство, предназначенное для обратной связи с гражданами². Однако до сих пор отсутствует единое норма- тивное определение сайта органа власти. Понятие «сайт» встречается только в ведомственных нормативных актах. Так, Федеральное казначейство определяет Интернет-сайт как составную часть информационного ресурса самого Феде- рального казначейства и совокупность информационных технологий, которые обеспечивают доступ субъектам к информации, размещенной на сайте³. Сайт кредитной организации Центральный банк РФ представляет как иерархически организованную, непосредственно адресуемую совокупность интернет-страниц, связанных между собой и визуально воспринимаемых, а также элементы управ-

_{ления, обеспечивающие доступ к программно-информационным средствам}⁴_.

¹ См.: Куликова С. В. Информационное право России: учебное пособие для студентов. Саратов, 2010. С. 61–65.

² Например, сайт Министерства юстиции России (http://www.minjust.ru) содержит в своей структуре «Вопрос министру», являющийся формой открытого письма министру юстиции, отсылаемого по e-mail. Ответ министра юстиции направляется по адресу заявителя, а в случае его отсутствия размещается на сайте министерства (см.: Морозов А. Сайт министерства юсти- ции России . URL:// www.minjust.ru // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 72).

³ См.: Приказ Казначейства РФ от 28 августа 2008 г. № 231 «О регламенте информа- ционной и технической поддержки интернет-сайта Федерального казначейства». Доку- мент опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

⁴ См.: Письмо Центрального Банка РФ от 3 февраля 2004 г. № 16-Т «О рекомендациях по информационному содержанию и организации web-сайтов кредитных организаций в

сети Интернет» // Вестник Банка России. 2004. 11 февр.

Государственный информационный ресурс включает в себя в том числе систему официальных сайтов, среди которых необходимо выделить следую- щие, установленные законодательно:

Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)¹

(http://www.gosuslugi.ru);

Официальный сайт для размещения информации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (http://www.zakupki.gov.ru)²;

официальные сайты государственных и муниципальных органов.

Е.С. Андрющенко выделяет несколько причин разделения этих са й- тов по выполняемыми ими функциями³. Сайты государственных и муници- пальных органов реализуют информирующую функцию, они не предназна- чены для совершения юридически значимых действий. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспече- нии доступа к информации о деятельности государственных органов и о р- ганов местного самоуправления» названные сайты предоставляют сведения о самом органе и информацию, необходимую для непосредственного обр а- щения в орган власти. В этих случаях использование информационных технологий официального сайта органов государственной и муниципаль- ной властей предполагает только предварительный этап до совершения

юридически значимых действий. Получение физическими и юридическими лицами государственных и муниципальных услуг осуществляется на о т- дельном портале. Деятельность по размещению государственных и муни-

_{ципальных заказов носит весьма специфический характер, поэтому для нее}

¹ См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодей- ствия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с исполь- зованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» // Собр. законодатель- ства Рос. Федерации. 2009. № 25, ст. 3061.

² См.: Распоряжение Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 229-р «Об официаль- ном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 9, ст. 1054.

³ См.: Андрющенко Е. С. Интернет-отношения: государственное регулирование и са-

моуправление: дис. …. канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 152–154.

предусматривается работа отдельного портала. Также необходимо отм е- тить, что мы не поддерживаем мнение И. М. Конобеевской о том, что необ- ходимо создать единые сайты Российской Федерации, ее субъектов, муни- ципальных образований для размещения информации о размеще нии госу- дарственных и муниципальных заказов¹.

Согласно постановлению Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Рос- сийской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» сред- ства, используемые при создании и функционировании официальных сайтов, должны быть такими, чтобы:

информация, размещенная на сайте, была доступна на базе свободного программного обеспечения и не требовала установления специально создан- ных для этого технических средств;

технические и программные возможности сайта позволяли вести элек- тронные журналы учета операций;

ежедневно копировалась информация на резервный носитель;

информация на сайте была защищена от уничтожения, изменения и блокирования доступа и др.;

информация, размещенная на сайте, хранилась не менее 5 лет со дня ее первого размещения;

информация размещалась на русском языке.

Кроме того, в отношении информации, размещаемой на официаль- ных сайтах органов исполнительной власти, установлено следующее²:

а) к данной информации должен быть обеспечен круглосуточный

_{доступ бесплатно и без других ограничений;}

¹ См.: Конобеевская И. М. Правовое регулирование порядка предоставления информа- ции о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и карто- графии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 45–49.

² См. п. 1 Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Министерства экономического развития РФ от 16 ноября

2009 г. № 470 // Российская газета. 2010. 27 янв.

б) программное обеспечение, при помощи которого о существляется доступ к информации, не должно требовать заключения лицензионного или иного соглашения с правообладателем на платной основе;

в) доступ к информации на сайте не должен быть зашифрован или защищен от доступа, а должен осуществляться на основе только веб- обозревателя и не требовать регистрации, предоставления персональных данных или заключения лицензионных либо других соглашений.

Взимание платы за информацию, предоставляемую государственн ы- ми и муниципальными органами, может быть обосновано расходами на ее создание и передачу. Так, например, Комитет Министров Совета Европы рекомендует государствам-членам устанавливать умеренную плату, которая не превысила бы фактических расходов на ее создание и передачу¹.

В свою очередь С. Н. Шевердяев считает, что органы власти вполне

способны предоставлять информацию на бесплатной основе и в настоящее время нет ни финансовых, ни организационных ограничений для этого ². Л. Н. Борисова и В. А. Ларионова отстаивают противоположную точку зрения и считают, что если документ будет составлять несколько десятков страниц, то его бесплатное предоставление может значительно увеличить организационные расхода органа власти³.

Представляется более обоснованной позиция С.Н. Шевердяева и

_{И.М. Конобеевской}⁴_{, однако этот вопрос требует более детальной проработ-}

¹ Рекомендации Совета Европы по правовому регулированию административного процесса и правосудия. Рекомендация REC (2002)2 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам о доступе к официальным документам (принята Комитетом Мини- стров 21 февраля 2002 г. на 784-м заседании на уровне постоянных представителей) // Во- просы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 105–119.

² См.: Шевердяев С. Н. Правовые проблемы оплаты предоставления информации

_{// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7. С. 13–19.}

³ См.: Борисова Л. Н., Ларионова В. А. Расширенный экономико-правовой коммента- рий к Федеральному закону от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рын- ке финансовых услуг» (постатейный). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс».

⁴ См.: Конобеевская И. М. Правовое регулирование порядка предоставления информа- ции о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и карто-

графии: дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 137.

ки. Так, если информацию можно предоставить в электронном виде, то ее объем уже не будет столь затратным, как бумажный вариант, хотя затраты на подготовку ответа соответствующим должностным лицом все равно останутся. При этом, если эта работа — подготовка ответов на запросы — является должностными обязанностями соответствующего сотрудника, то эти затраты будут изначально присутствовать в смете расходов на деятел ь- ность данного государственного или муниципального органа. Кроме того, ученые обращают внимание на тот факт, что бесплатное предоставление информации может повлечь значительное увеличение запросов граждан. По этому поводу С. Н. Шевердяев приводит опыт Калининградской областной Думы, отдел информационного обеспечения которой получил 112 запросов

за период 2003–2004 гг.¹ В то же время другой пример (Федеральная служба

государственной регистрации, кадастра и картографии) свидетельствует о том, что в 2009 г. поступило 9 802 014 запросов в Единый государственный реестр прав на недвижимость². Однако в настоящее время на портале Ро- среестра действует электронный сервис, который позволяет получать п о- добную информацию в режиме он-лайн.

Использование информационных технологий для обеспечения досту- па к государственному информационному ресурсу сводит организационные и материальные расходы по обработке запроса к минимуму, почти к нулю . Хотя создание и функционирование автоматизированной системы, без- условно, затратны, в этом случае эти затраты в большей степени ложатся на налогоплательщиков, которые, в свою очередь, и являются потребите- лями этой информации. Следует подчеркнуть, что подобные информац и-

_{онные системы обеспечивают не только обработку запросов, но и эффе к-}

¹ См.: Шевердяев С. Н. Правовая модель обеспечения открытости власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского Закона о доступе к инфор- мации. М., 2004. С. 47.

² См.: Сведения о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Статистические данные по форме № 8 за январь–декабрь 2009 // Официальный сайт Ро- среестра. URL: http://www.rosreestr.ru/upload/www/files/Stat 2009 form8.xls (дата обраще-

ния: 01.03.2009).

тивность информационного обеспечения государственных и муниципал ь- ных органов¹.

С.В. Королева отмечает, что в основе построения системы формирова- ния информационного ресурса в субъекте РФ должна быть концепция управ- ления регионом², нацеленная на конкретные функциональные задачи разви- тия региона:

предлагаемая единая система информационных ресурсов региона должна учитывать также информационные потребности населения и феде- ральных органов власти;

при организации использования информационных ресурсов регионов (в части обеспечения доступа к ним физических и юридических лиц) целесооб- разно учитывать возможности функционирующих в регионах информацион- ных служб (библиотек, центров научно-технической и патентной информа- ции, ГАС «Выборы», других справочно-информационных и аналитических служб, независимо от их ведомственной подчиненности), способных совме- щать различные информационные задачи и в настоящее время, как правило, недогруженных из-за свертывания научно-технической и производственной деятельности в регионах, сокращения количества пользователей и объёмов предоставляемых информационных услуг. Это исключит необходимость со- здания новых информационных служб и не повлечет за собой использование дополнительных бюджетных средств;

единая система информационных ресурсов должна обобщать суще- ствующий в ряде регионов практический опыт организации информацион- ных ресурсов и оптимизировать варианты его внедрения. Документ при этом, с одной стороны, должен способствовать интеграции различных информаци- онных ресурсов региона в единую систему и чётко обозначать основу для

_{этой интеграции; с другой стороны, он должен предлагать типовые решения,}

¹ См.: Сапельников С. А., Пильдес Д. А. О принципах перехода Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии к оказанию государственных услуг в сфере недвижимости в электронном виде // Вестник Росреестра. 2009. № 1. С. 18.

² Под регионом в настоящей работе понимается субъект РФ.

направляющие процессы формирования информационных ресурсов на тех- нологическое сопряжение и межрегиональную интеграцию создаваемых ре- сурсов, и обеспечивать им существенную методическую поддержку;

единая система информационных ресурсов должна включать рекомен- дации по составу нормативных актов, регламентирующих отдельные процес- сы формирования информационных ресурсов региона. Эти акты должны поддерживать существующие в регионах технологии управления, для реше- ния задач которых создаются информационные ресурсы, и не должны требо- вать привлечения дополнительных централизованных бюджетных средств для изменения этих технологий¹.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном

деле»² в ст. 1 определяет, что библиотека — это в первую очередь информа- ционное учреждение, которое располагает организованным фондом докумен- тов и обеспечивает свободный доступ к ним, то есть библиотеки составляют часть государственного информационного ресурса.

На территории Российской Федерации могут учреждаться и действо- вать библиотеки разных видов и форм собственности.

Для создания особых условий сохранения и использования культу р- ного достояния народов Российской Федерации некоторые федеральные библиотеки наделяются статусом национальных библиотек Р оссийской Федерации³.

Министерство культуры РФ осуществляет управленческие и контроль-

ные полномочия в области библиотечного дела.

Организация хранения, учета и использования архивных документов также выступает одним из важнейших направлений формирования государ- ственного информационного ресурса. Федеральный закон от 22 октября

¹ См.: Королева С. В. Об информационных ресурсах органах управления реги о- нального и муниципального уровней // Информационные ресурсы России. 1998.

_{№ 4(41). С. 15–19.}

² _{См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 1, ст. 2; 2009. № 52, ч. I, ст. 6446.}

³ Таких библиотек 2: Российская государственная библиотека и Российская нацио- нальная библиотека.

2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»¹ является ос- новой архивного законодательства.

Архив предназначен для хранения, комплектования, учета и использо- вания архивных документов и представляет собой учреждение или структур- ное подразделение организации. Архивный фонд РФ — это исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность архивных докумен- тов, которые подлежат постоянному хранению в связи с тем, что отражают материальную и духовную жизнь и являются одним из основных элементов историко-культурного наследия.

Экспертиза ценности архивных документов для включения их в архив- ный фонд РФ осуществляется центральной экспертно-проверочной комисси- ей Федерального архивного агентства.

Функции государственного регулирования архивного дела и контроля сохранности, комплектования и использования документов Архивного фонда РФ осуществляет Росархив².

Архивные фонды – это массив документов, то есть информационный ресурс. Предоставление информации из архивных фондов — одно из основ- ных направлений их деятельности, направленное на обеспечение открытости государственной информации.

Для обеспечения открытости информационного ресурса архивных фон- дах существуют различные режимы доступа к информации и устанавливается порядок перехода сведений из одной разновидности доступа в другую. Кроме того, существуют ряд не решенных вопросов в сфере установления админи- стративной ответственности за сохранность информации в библиотеках и ар- хивах. Так до сих пор, отсутствует административная ответственность за не-

_{разрешенное копирование документов, неверное хранение подлинников.}

¹ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 43, ст. 4169; 2008. № 20,

_{ст. 2253.}

² См.: Положение о Федеральном архивном агентстве, утв. постановлением Прави- тельства РФ от 17 июня 2004 г. № 290 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.

№ 25, ст. 2572.

Архивные документы могут находиться в государственной, муници- пальной и частной собственности.

Установлены следующие виды хранения:

постоянное хранение документов (бессрочное);

временное хранение до их передачи на постоянное хранение;

депозитарное хранение (органы государственной власти и местного са- моуправления, академии наук РФ, кроме РАН, хранят в Архивном фонде РФ свои документы временно, на его условиях, то есть кладут на депозит);

временное хранение до их уничтожения.

Право свободного поиска и получения архивных документов обеспечи- вается пользователям путем предоставления гражданам справочно- поисковых средств, подлинников и (или) копий необходимых документов.

При этом государственные и муниципальные музеи, архивы, библиоте- ки, организации Российской академии наук обеспечивают необходимые условия для поиска и изучения информации. Пользователи архивными доку- ментами имеют право распоряжаться информацией, содержащейся в предо- ставленных им архивных документах, использовать полученную информа- цию для создания собственного произведения, то есть реализовывать все свои информационные правомочия¹.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что информационные ресур-

сы являются многоаспектным объектом правового регулирования, имеющим особое значение для формирования полноценного и эффективного государ- ственного управления. Кроме того, специфическая роль информационного ре- сурса при осуществлении государственной деятельности обусловливает его по- ложение как объекта государственного управления, а деятельность субъектов права в отношении использования государственного информационного ресурса

— как объекта административно-правового регулирования.

Следует также отметить, что административно-правовое регулирова- ние использования информационного ресурса имеет ряд нерешенных пр о-

¹ См.: Куликова С. В. Указ. раб. С. 61–65.

блем, например, отсутствует детальная регламентация возможности пред о- ставления информационного ресурса на платной основе. Учитывая изло- женное, считаем необходимым законодательно закрепить право на бесплат- ное получение государственного информационного ресурса в электронном виде. Недостаточность контроля в сфере использования государственного информационного ресурса обусловлено также отсутствием административ- ной ответственности за неразрешенное копирование документов, неверное хранение подлинников в государственных и муниципальных архивах и би б- лиотеках. В связи с этим предлагаем внести в Кодекс об административных правонарушениях РФ необходимые изменения.

И, наконец, возврат определения понятия «информационный ресурс» федеральный закон обеспечит не только возможности свободного использо- вания более тысячи действующих нормативных актов, которые так или иначе упоминают названную категорию, но и позволит решить ряд задач в сфере государственного управления информационной сферой вообще и информа- ционным ресурсом в частности.