§ 2. Система органов государственного управления недрами

Органы государственного управления недрами созданы для обеспечения рационального и комплексного использования недр, и в процессе осуществления своей деятельности, они взаимодействуют друг с другом по поводу недр.

В юридической литературе подробно исследованы научные основы построения системы государственных органов, осуществляющих

управление как в целом экономикой, так и ее отдельными отраслями. Деление органов государственного управления на группы производится по различным основаниям: например, территориальный масштаб

деятельности, характер их функций. Если в основе их классификации — характер самих органов, порядок образования, их форма, то в соответствии с этими признаками органы управления делятся на выборные и назначаемые, органы власти и управления.

Однако к органам управления недрами указанные классификационные признаки не подходят, потому что отношения по управлению недрами в большей части горные отношения, возникающие в связи с организацией эксплуатации и охраны недр. Для горного права, так же, как и для земельного, водного, лесного, неважно является ли тот или иной орган выборным, назначаемым, коллегиальным или единоначальным и т.д. Его не удовлетворяет также деление органов на общую и специальную компетенцию, как в административном праве, ибо за основу такой классификации берут объем компетенции органов по отношению к существующим отраслям государственного управления. В результате — органам общей компетенции подведомственен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции — одна определенная отрасль государственного управления. Между тем, специальные субъекты управления недрами имеют дело с конкретным объектом права и управляют недрами независимо от того, в чьем ведении недра находятся или где они расположены.

1) органы общего управления;

2) компетентные органы;

3) органы ведомственного управления.

К органам общего управления относятся: Правительство Республики Казахстан, местные исполнительные органы, полномочия которых распространяются на всех недропользователей в пределах их административно-территориальной единицы, независимо от подчиненности и форм собственности. Система данных органов построена применительно к административно -территориальному делению страны и отражает государственные интересы в использовании недр.

Наибольшие права в управлении недрами у высшего органа ис - полнительной власти — Правительства Республики Казахстан, которое возглавляет систему органов управления недрами, так как оно руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов и обладает правом отмены или приостановления полностью или в части принимаемых или издаваемых ими актов.

В области недропользования компетенция Правительства Республики Казахстан включает в себя:

1) организацию управления государственным фондом недр как объекта государственной собственности;

2) установление правил пользования недрами и их охраны;

3) определение участков недр, предназначенных для удовлетворения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах минерального сырья, установление ограничений на пользование недрами в целях обеспечения национальной безопасности, сохранности окружающей природной среды, безопасности населения, производство консервации участков недр для сохранения запасов минерального сырья в интересах будущих поколений;

4) определение перечня общераспространенных полезных ископаемых;

5) определение особенностей порядка уплаты специальных платежей и налогов для недропользователей, осуществляющих деятельность в различных отраслях добывающей промышленности;

6) определение порядка заключения контрактов;

7) утверждение перечня участков недр (блоков), подлежащих выставлению на конкурс компетентным органом (уполномоченный государственный орган);

8) разработка и утверждение модельных контрактов;

9) осуществление иных полномочий в области недропользования, предоставленных ему законодательными актами Республики Казахстан;

10) определение компетентного органа по заключению и исполнению контрактов на недропользование, за исключением общераспространенных полезных ископаемых;

11) утверждение перечней геологических, геоморфологических и гидрогеологических объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского и международного значения и определение порядка их ограниченного хозяйственного использования на особо охраняемых природных территориях, а также утверждение перечней участков недр, представляющих особую экологическую, научную, культурную и иную ценность, отнесенных к категории особо охраняемых природных территорий республиканского значения (ст.

В системе органов, осуществляющих управление недрами, видное место занимают местные исполнительные органы — областные администрации. По существу, все вопросы управления месторождениями общераспространенных полезных ископаемых в настоящее время находятся в ведении этих органов. Согласно действующему законодательству в компетенцию областных исполнительных органов входят:

1) предоставление недропользователю земельного участка на право землепользования в размере, определенном контрактом, в соответствии с земельным законодательством, в случае необходимости производство изъятия на указанные цели земельного участка у частного собственника или землепользователя в порядке, установленном земельным законодательством;

2) осуществление в пределах предоставленной им законодательными актами компетенции контроля за охраной земельных и водных участков, предоставленных для проведения операций по недропользованию, за соблюдением недропользователем правил экологической безопасности, сохранением археологических памятников и других объектов историкокультурного наследия;

3) участие в переговорах с недропользователем для решения вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения региона, при заключении контракта;

4) заключение, регистрация и исполнение контракта на добычу общераспространенных полезных ископаемых в коммерческих целях;

5) содействие образованию и сохранению объектов, связанных с недропользованием, имеющих научное, историко-культурное и эстетическое значение;

6) утверждение по согласованию с компетентными центральными исполнительными органами перечней геологических, геоморфологических и гидрогеологических объектов государственного природно-заповедного фонда местного значения и участков недр, представляющих особую экологическую, научную, культурную и иную ценность, отнесенных к категории особо охраняемых природных территорий местного значения (ст. 9 Указа о недрах и недропользовании).

Изложенное выше показывает, что органы общего государственного управления недрами, сохраняя все полномочия и положения исполнительнораспорядительных органов государственной власти, обладают большими правами в области организации использования и охраны недр. Конечно, объем компетенции этих органов, в зависимости от их места и роли в системе государственных органов, разный. Правительство Республики Казахстан, например, обладает в отношении недр большим объемом прав, чем областные исполнительные органы. Существует определенное разделение компетенции и в области решения конкретных вопросов. Но все эти органы осуществляют свои функции по управлению недрами в пределах определенной территории независимо от того, в чьем пользовании недра находятся. Это значительно повышает их влияние на процесс рациональной и комплексной эксплуатации недр.

Своеобразное положение занимают компетентные органы управления в области использования и охраны недр.

Так, в целях более эффективного использования природных ресурсов, комплексного и сбалансированного развития производительных сил страны, максимального привлечения в недропользование иностранного и отечественного капитала, новых технологий и ноу-хау, использования передовых достижений менеджмента и маркетинга, обеспечения ясности и гласности в вопросах взаимодействия инвесторов с государственными органами Республики Казахстан, исключения излишнего дублирования функций между ними и совершенствования регулирования инвестиционной деятельности в недропользовании, ускорения работ по выдаче лицензий и подготовке контрактов на недропользование, обеспечения их соответствия действующему законодательству на Агентство Республики Казахстан по инвестициям были возложены функции рабочего органа Правительства по лицензированию недропользования и установлено, что Агентство Республики Казахстан по инвестициям является единственным компетентным органом Правительства по подготовке и заключению контрактов с недропользователями (подрядчиками), получившими право в соответствии с законодательством осуществлять операции по недропользованию, за исключением общераспространенных полезных ископаемых^[152].

Однако впоследствии эти функции и полномочия, а также функции и полномочия в области геологии и охраны недр, возложенные ранее на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Казахстан, были переданы Министерству энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан, реорганизованному в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 13 декабря 2000 г.^[153] Мы считаем это правильным, потому что в таких условиях наиболее полно учитываются особенности недр как объекта

государственной собственности и государственного управления.

Таким образом, на данном этапе развития нашего государства компетентным органом в отношении заключения контрактов на разведку, добычу, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, выступает Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан, является центральным исполнительным органом Республики Казахстан,

осуществляющим руководство в сферах энергетики, включая атомную, минеральных ресурсов, горно-металлургической, химической,

нефтехимической и атомной промышленности, уполномоченным на выполнение в пределах своей компетенции функций государственного управления и контроля^[154]. Основными задачами министерства в области недропользования являются:

1) разработка и реализация государственной политики в сферах энергетики и минеральных ресурсов;

2) разработка программ развития и реформирования топливно - энергетического комплекса, отраслей промышленности в сфере своей компетенции на основе преобразования ресурсной и технологической базы, подготовка предложений по реорганизации хозяйствующих субъектов с участием государства в их уставных капиталах, осуществляющих деятельность в этих отраслях;

3) государственное регулирование отношений в сфере изучения,

использования и охраны недр Республики Казахстан;

4) обеспечение контроля за соблюдением исполнительными органами и недропользователями законодательства о недрах и установленного порядка пользования недрами;

5) участие в разработке и реализации инвестиционной политики Республики Казахстан;

6) участие в разработке и реализации мер по улучшению инвес- тиционного климата и стимулирования прямых инвестиций в Республике Казахстан;

7) участие в проведении политики эффективного управления го - сударственными активами, приватизации республиканской собственности;

8) участие совместно с заинтересованными государственными органами в проведении государственной политики в сфере экспортного контроля;

9) участие в разработке и реализации основных направлений научнотехнического и технологического развития Республики Казахстан в сфере своей компетенции;

10) создание необходимых условий для развития предпринимательства в научно-технической сфере, инновационной деятельности, формирование рынка научно-технической продукции в сфере своей компетенции.

Министерство энергетики и минеральных ресурсов имеет право в установленном законодательством порядке и в пределах своей ком - петенции: запрашивать информацию от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан; вносить предложения в центральные и местные исполнительные органы об отмене или изменении принятых ими актов; издавать нормативные правовые акты; осуществлять лицензирование; принимать меры по привлечению к ответственности нарушителей требований по рациональному использованию и охране недр; направлять уведомления о приостановлении работ, связанных с операциями по недропользованию и невыполнением контрактных условий по недропользованию и вносить предложения о прекращении этой деятельности; привлекать к работе специалистов других государственных органов, а также иностранных и местных экспертов и специалистов; вносить предложения по вопросам создания, реорганизации и ликвидации организаций; вносить предложения по заключению международных договоров (соглашений), проводить переговоры с соответствующими ведомствами зарубежных стран, международными организациями и иностранными юридическими лицами, заключать договоры (соглашения); предоставлять гарантии от имени Правительства Республики Казахстан по обязательствам юридических лиц с участием государства, предусмотренным в соглашениях о разделе продукции в области недропользования; осуществлять иные права в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Как видим, немаловажная роль в разработке и реализации инве- стиционной политики Республики Казахстан, а также в выработке и реализации мер по улучшению инвестиционного климата и сти - мулирования вложения прямых инвестиций в экономику страны отводится центральным исполнительным органам в области недро - пользования. И это не случайно, именно недра как объект инвестиций были и остаются наиболее предпочтительными для инвесторов (и, в первую очередь, для иностранных). Поэтому дальнейшее развитие и совершенствование инвестиционной деятельности в Республике Казахстан напрямую зависит от того, насколько скоординированы и слажены действия государственных органов управления недрами и государственных органов в сфере государственной поддержки прямых инвестиций.

В соответствии с Указом о недрах и недропользовании, в функции компетентного органа входит:

1) подготовка и организация конкурса инвестиционных программ для предоставления права недропользования на проведение разведки, добычи и совмещенной разведки и добычи;

2) ведение переговоров с недропользователем об условиях контракта, подготовка совместно с недропользователем проекта контракта;

3) организация проведения согласования проектов контрактных документов;

4) заключение и регистрация контракта, за исключением контракта на добычу общераспространенных полезных ископаемых в коммерческих целях;

5) мониторинг и контроль за соблюдением условий выполнения контрактов совместно с государственным органом по использованию и охране недр;

6) выдача разрешения на передачу права недропользования, а также регистрация сделки по передаче права недропользования в залог в соответствии с настоящим законом;

7) обеспечение исполнения и расторжения контракта в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством;

8) предоставление ежегодного отчета Правительству Республики Казахстан о ходе выполнения контракта (ст. 8 Указа о недрах и недропользовании).

Законодательством о недрах также устанавливается, что компетентный орган в ходе своей деятельности по заключению и исполнению контрактов обязан обеспечивать соблюдение интересов Республики Казахстан. Заключение контрактов на добычу компетентный орган вправе производить только после государственной экспертной оценки запасов месторождений полезных ископаемых.

Из этого следует, что деятельность компетентных органов должна способствовать обеспечению рационального и комплексного ис - пользования недр и их надлежащей охране.

Для органов специального государственного управления характерно то, что в своей работе они используют юридически властные правовые средства надведомственного характера. В частности, Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан вправе издавать обязательные правила и нормы по вопросам использования и охраны недр, осуществлять надзорно-контрольные функции в пределах своей компетенции. Взаимосвязь между органами специального государственного управления недрами и отраслевыми органами по вопросам использования и охраны недр носит административно-правовой характер.

Среди органов специальной компетенции особое место занимает Комитет геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан, который является ведомством, осуществляющим в пределах компетенции Министерства энергетики и минеральных ресурсов специальные исполнительные и контрольнонадзорные функции в области геологического изучения, охраны и использования недр, а также межотраслевую координацию в сфере охраны недр^[155]. В частности, Комитет геологии и охраны недр осуществляет в установленном законодательством порядке следующие функции: разрабатывает совместно с заинтересованными

государственными органами перечень месторождений и территорий для предоставления прав на проведение операций по недропользованию; предоставляет право недропользования на государственное геологическое изучение недр, на добычу подземных вод, а также на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей; в пределах своей компетенции проводит согласование контрактов, заключаемых с недропользователями; представляет в пределах своей компетенции интересы Республики Казахстан в международных организациях, участвует в подготовке проектов международных договоров (соглашений); осуществляет иные функции, возложенные на него законодательством.

Для реализации основных задач и осуществления своих функций Комитет геологии и охраны недр в установленном законодательством порядке вправе: по вопросам своей компетенции принимать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всеми организациями, должностными лицами и гражданами; предоставлять право

недропользования на государственное геологическое изучение недр, на добычу подземных вод, на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей; принимать меры к устранению нарушений порядка геологического изучения, использования и охраны недр; осуществлять контроль за соблюдением исполнительными органами и недропользователями требований законодательства о недрах и установленного порядка пользования недрами; рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции, и налагать установленные административные взыскания; запрашивать и получать от государственных органов и иных организаций, а также граждан документы, сведения, необходимые материалы и информацию, касающиеся недропользования; в пределах своей компетенции вести переговоры и заключать договоры с организациями Республики Казахстан и других стран; осуществлять общее руководство деятельностью подведомственных организаций; привлекать для рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Комитета, работников государственных органов, иных организаций, привлекать экспертов для проведения государственной геологической экспертизы; запрашивать от недропользователей регулярную и выборочную отчетности по выполнению условий контрактов на недропользование и осуществлять проверку их исполнения; осуществлять иные права в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Следовательно, систему органов специального государственного управления недрами составляют Министерство энергетики и мине - ральных ресурсов (в том числе, Комитет геологии и охраны недр) и его территориальные органы. В частности, при Министерстве энергетики и минеральных ресурсов РК создана Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений в целях упорядочения требований к проектным технологическим документам по разработке нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений на территории Республики Казахстан, осуществления единой государственной политики по контролю за состоянием разработки и эффективностью использования потенциала нефтяных и газовых месторождений^[156]. На Центральную комиссию возложены права и функции экспертизы и утверждения технологических проектных и нормативных документов по разработке нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, осуществления контроля за разработкой этих месторождений, а также за эксплуатацией подземных хранилищ нефти и газа. Решения и указания Центральной комиссии по вопросам, отнесенным к ее компетенции, являются обязательными для исполнения всех хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности, в том числе иностранных, занимающихся проектированием и осуществлением разработки нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, эксплуатацией подземных хранилищ нефти и газа на территории Республики Казахстан.

Определенное отношение к системе органов государственного управления недрами в настоящее время имеет Министерство индустрии и торговли Республики Казахстан. В результате проведенной реорганизации

и структурной перестройки государственных органов^[157] центральным исполнительным органом, осуществляющим руководство, а также в пределах, предусмотренных законодательством, межотраслевую координацию разработки и реализации государственной политики в области государственной поддержки инвестиций стало Министерство индустрии и торговли Республики Казахстан. В качестве основных функций

министерства в этой области выступают: работа по реализации мер, направленных на улучшение инвестиционного климата Республики Казахстан, в том числе по совершенствованию действующего законодательства, а также по развитию международного инвестиционного сотрудничества; проведение комплексной экспертизы инвестиционных проектов, в том числе, связанных с поддержкой отечественных

товаропроизводителей и развитием импортозамещающих и экспортоориентированных производств; разработка и реализация государственной инвестиционной политики в промышленности, в сфере своей компетенции, проведение анализа движения потоков инвестиций, изучение и обобщение опыта их привлечения и необходимого

стимулирования роста инвестиций; содействие организациям в привлечении потенциальных инвесторов и реализации инвестиционных проектов; организация и участие в переговорах по привлечению

инвестиций в Республику Казахстан и заключению контрактов по предоставлению льгот и преференций.

К числу государственных органов, осуществляющих специальные функции в сфере инвестиционной деятельности, относится Комитет по инвестициям Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан. В частности, основными задачами Комитета по инвестициям являются: содействие привлечению инвестиций в экономику Республики Казахстан; разработка и реализация мер по улучшению инвестиционного климата в стране, создание правовых и иных условий, способствующих привлечению инвестиций; координация деятельности государственных органов по работе с инвесторами; обеспечение деятельности Совета иностранных инвесторов при Президенте Республики Казахстан; содействие привлечению финансовых ресурсов для реализации государственных программ, приоритетных проектов, в том числе за счет займов и грантов, предоставляемых международными экономическими и финансовыми организациями и странами-донорами; создание эффективной системы взаимодействия с инвесторами, содействие в обеспечении соблюдения гарантий, установленных законодательством Республики Казахстан, а также в защите законных прав и интересов инвесторов^[158].

Таким образом, можно было говорить о ведомственном управлении недрами, которое значительно отличается от общего и специального управления недрами, так как не включает в себя права распоряжения недрами. Однако действующее законодательство о недрах и недропользовании не дает оснований для выделения в отдельную группу органов ведомственного управления, предусматривая деление государственных органов на органы общей и специальной компетенции. При этом достаточно широко практикуется создание межведомственных органов: например, в целях восстановления первоначального баланса экономических интересов сторон в контрактах на недропользование в связи с внесением изменений в законодательство, регулирующее исчисление и уплату налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджет, постановлением Правительства РК создана Межведомственная комиссия по рассмотрению отдельных вопросов недропользования^[159].

Постановлением Правительства РК от 8 сентября 2003 г. образована Комиссия по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права недропользования^{[160] [161], которая занимает важное место в}

169

системе органов государственного управления недрами .

Данная комиссия является постоянно действующим органом, созданным в целях проведения конкурса инвестиционных программ и определения победителя конкурса для предоставления ему права недропользования в соответствии с действующим законодательством в области недропользования и проведения нефтяных операций. Основной задачей Комиссии по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права недропользования является определение победителя из числа участников конкурса инвестиционных программ. Для реализации этой задачи Комиссия может осуществлять следующие функции:

1) обеспечение своевременного и качественного рассмотрения конкурсных предложений;

2) оценка представленных соответствующими лицами конкурсных предложений;

3) выработка предложений по совершенствованию процедуры предоставления права недропользования в Республике Казахстан.

Персональный и количественный состав Комиссии по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права не - дропользования утверждается решением Правительства Республики Казахстан.

Комиссия по проведению конкурса инвестиционных программ на получение права недропользования в установленном порядке и по вопросам, входящим в ее компетенцию, имеет право: оценивать, сопоставлять конкурсные предложения, которые были приняты для участия в конкурсе, и определять победителя; принимать решения по улучшению конкурсных предложений участниками конкурса в случае относительного равенства поданных ими конкурсных предложений; определять победителя конкурса; признать конкурс несостоявшимся в случае участия единственного заявителя и снять объект с конкурса инвестиционных программ на получение права недропользования или назначить повторный конкурс; запрашивать у участников конкурса разъяснения в связи с их конкурсными предложениями с тем, чтобы облегчить рассмотрение, оценку и сопоставление конкурсных предложений; вносить предложения в Правительство Республики Казахстан по совершенствованию процедуры предоставления права недропользования в Республике Казахстан; запрашивать необходимую информацию у государственных органов, организаций и лиц; заслушивать на заседаниях членов комиссии, ответственных представителей государственных органов, организаций, иных лиц; вносить предложения об изменении состава комиссии; отклонять конкурсное предложение в случае представления его с нарушениями положений Правил предоставления права недропользования в Республике Казахстан, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 января 2000 г. № 108; привлекать при необходимости экспертов из числа специалистов в соответствующих областях; отменять ранее принятое решение о признании заявителя на получение права недропользования победителем в конкурсе в порядке, предусмотренном законодательством; осуществлять иные права, предусмотренные действующим законода- тельством.

Итак, государственное управление недрами осуществляется сово - купностью большого числа республиканских и местных органов. Взятые в отдельности, они обладают определенным единством, которое

обусловлено, во-первых, единством проводимой государственной политики в области использования и охраны недр; во-вторых, единством государственного фонда недр как объекта государственной собственности; в-третьих, единством стоящих перед ними целей и задач.

Безусловно, круг субъектов управленческих отношений не ограничивается только перечисленными органами. В действительности, субъектами управления являются все органы государства. Другое дело, что в управленческих отношениях одни из них могут участвовать в большей, а другие в меньшей мере. Это зависит от характера отношений по управлению, особенностями управляемой системы.