<<
>>

§ 1. Понятие и особенности государственного управления недрами на современном этапе

Управление недрами — одна из отраслей государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов и необходимое условие обеспечения рационального и комплексного использования недр.

Г осударственное управление всегда проявляется как общественные отношения, которые складываются между соответствующими государственными органами и юридическими лицами, а также гражданами по поводу того или иного блага, в данном случае — недр. Поэтому из положения «государственное управление недрами» не должно вытекать представление о том, что отношения по управлению недрами являются отношениями между государственными органами и недрами. В общей теории права правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения субъектов.

Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы — субъекта и объекта управления. В литературе правильно обращается внимание на то, что социальное управление, как и социально-функциональное регулирование, неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая управляемой154. Управляющая системы — это кто и чем управляет, управляемая — кто и что управляется. Между ними существует тесная взаимосвязь и строгая взаимозависимость, которая во многом влияет на сущность управления155.

В сфере общественных отношений по пользованию и охране недр управляемой подсистемой выступают недропользователи (физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим [146] [147] законодательством правом на проведение операций по недропользованию); управляющей подсистемой — соответствующие органы государственного управления, министерства, ведомства и т.д. Однако в реальной жизни в рассматриваемой области не всегда возможно с такой четкостью провести грани между объектами и субъектами управления.

Вместе с тем, как правило, одно и то же лицо одновременно не выступает и объектом и субъектом управления в одном и том же общественном отношении. Характер связи между участниками управленческих отношений, в конечном счете, определяется содержанием их деятельности, общей социальной ролью, какую они играют в этих отношениях, а не тем, кто из них какое место в иерархии органов власти и управления занимает. Теории и практике известна возможность возникновения так называемых горизонтальных управленческих отношений, в которых осуществляется лишь общая координация действия и нет какого-либо подчинения.

Вызывает несогласие точка зрения о том, что применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее не о двух подсистемах — управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, так как эти элементы одновременно выступают и как управляемые, и как управляющие подсистемы[148] [149]. Вместе с тем необходимо четко разграничивать административно-правовое воздействие на объект и субъект управления. Управление субъектами сводится к совершенствованию форм и методов управленческой деятельности, к повышению эффективности управляющих воздействий, в то время как управление объектом состоит в активизации, улучшении, развитии деятельности по про-

157

изводству материальных и духовных условий жизни людей . При этом не следует забывать о взаимосвязи между субъектами и объектами правления, о ее влиянии на характер и содержание управленческой деятельности. Управление может быть эффективным лишь в том случае, когда субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития отношений по управлению.

Государственное управление в области пользования недрами и их охраны представляет собой осуществление соответствующими органами государства его функций, определяемых правом государственной собственности на недра. Связь между правом собственности и правом управления состоит в том, что управление является способом выражения отношений собственности.

Иначе говоря, правовая регламентация отношений по управлению в данной области, в конечном счете, является регламентацией отношений собственности на недра, служит материальной гарантией управления. При этом следует иметь в виду, что государственное управление недрами, будучи целостным социальным явлением, представляет собой подсистему иной многогранной системы — государственного управления в области использования и охраны объектов природы. Поэтому, если возникновение и развитие органов управления в данной сфере связано с потребностями такого своеобразного и сложного объекта как недра, то их надлежащее функционирование и дальнейшее совершенствование в значительной мере зависят от реализации целей и задач управления всеми природными ресурсами.

Для управления, прежде всего характерно осуществление властных функций, когда соответствующие государственные органы посредством предоставляемых им полномочий направляют деятельность предприятий, учреждений, граждан в русло, необходимое обществу. Вследствие этого управленческие отношения иногда называют властеотношениями. Однако следует иметь в виду, что управление — это не только воздействие, но и взаимодействие, взаимопомощь участников (субъектов) правоотношений данного вида.

Недра, как объект управления, обладают определенными, только им присущими особенностями, которые должны учитываться при построении системы государственных исполнительных органов, определении их задач, компетенции, функций и целей деятельности.

Как средства производства недра используются в разных качествах: для геологического изучения; как источник сырья; как место расположения подземных сооружений, захоронения отходов производства и других вредных веществ. Характер и организация государственного управления складываются применительно к этим свойствам недр. Для строительства и эксплуатации подземных сооружений в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, недра используются по специальным проектам, в которых должны быть предусмотрены меры, обеспечивающие соответственно обезвреживание сточных вод, вредных веществ, отходов производства, других материалов либо локализацию их в строго определенных границах и предотвращение проникновения в горные выработки, на земную поверхность, в водные объекты.

По-другому развиваются отношения управления недрами на стадии их непосредственной хозяйственной эксплуатации. Здесь процесс управления охватывает несколько этапов, от обнаружения месторождения, определения геологических условий залегания полезных ископаемых до отвода недр для добычи полезных ископаемых и строительства горнодобывающих предприятий. О состоянии недр и результатах управления ими судят, прежде всего, по количественным и качественным показателям минерально-сырьевой базы страны, включающей в себя разведанные запасы и производственный аппарат для их добычи. При этом каждый из названных этапов образует самостоятельную группу общественных отношений, различающихся как по основаниям возникновения, изменения или прекращения, так и по характеру, цели и содержанию самих отношений.

Управление недрами, как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, сталкивается со множеством задач: общих и частных, главных и второстепенных. Так, задачи государственного контроля за использованием и охраной недр — обеспечить соблюдение исполнительными органами и недропользователями законодательства о недрах и установленного порядка пользования недрами; строго контролировать выполнение обязанностей по охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду; соблюдение правил государственного учета запасов месторождений полезных ископаемых, а также иных правил и норм, установленных законодательством о недрах.

Цели и задачи государственного управления недрами формулируются не только в законодательстве о недрах и недропользовании, но и в подзаконных актах, устанавливающих правовой статус органов управления (в положениях министерств, ведомств и т.д.). Они предопределяют содержание, основные направления и компетенцию различных государственных органов в их деятельности по организации использования и охраны недр. Однако, какими бы разнообразными и сложными эти задачи не были, цель государственного управления, в конечном счете — обеспечить рациональное и комплексное использование недр с учетом взаимосвязи различных природных объектов, точнее говоря, обеспечить наиболее полное извлечение полезных ископаемых.

Даже в тех случаях, когда месторождения по тем или иным экономическим соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главная задача государственного управления — создать условия для ограждения недр от больших потерь полезных ископаемых. В этом состоит особенность управления недрами по сравнению с управлением земельным, лесным и водным фондами[150]. Так, требования по рациональному и комплексному использованию и охране недр при добыче твердых полезных ископаемых геолого-технологическими и другими нетрадиционными методами (подземное выщелачивание, подземная выплавка серы, подземная газификация углей и т.п.) должны быть в отраслевых инструкциях, утверждаемых Комитетом геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан и Агентством Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям[151].

Республика Казахстан как собственник недр заинтересована в правильном и эффективном их использовании, в том, чтобы недро - пользователями точно и неуклонно соблюдались предписания законов в части использования и охраны недр. Поэтому именно для достижения этих целей законодателем определяются общие для всей страны правила пользования недрами, права и обязанности недропользователей, применительно к отдельным категориям недр с учетом их основного назначения и субъекта права пользования, устанавливается ответственность за нарушение правил использования и охраны недр.

Разнообразнейшие функции управления недрами тесно взаимосвязаны, но в то же время каждая из них относительно самостоятельна и обеспечивает решение той или иной части общей задачи по организации рационального использования недр. Поэтому все они важны. Так, в организации рационального использования недр определяющее значение имеет, например, разрешение споров по вопросам пользования недрами, что является не только элементом управления, но и элементом правоохранительной деятельности государства. То же самое относится к государственному контролю за использованием и охраной недр.

Тем не менее, с точки зрения реализации права государственной собственности на недра среди перечисленного особо выделяются функции по предоставлению недр для геологического изучения недр, для разведки, добычи, или строительства и эксплуатации подземных сооружений. Посредством их, государство определяет юридическую судьбу недр и осуществляет свои правомочия распоряжения как собственник. Все остальные действия органов управления по организации рационального использования недр и их охраны могут быть претворены в жизнь, как правило, после предоставления их тому или иному недропользователю. Поскольку недра находятся в собственности государства, субъективные права на недра могут возникнуть после того, как управомоченные на то государственные органы предоставляют недропользователям в установленном законом порядке соответствующую часть недр. В этом состоит одна из характерных особенностей права на недра и другие природные богатства. Поэтому функция по предоставлению недр служит отправной и исходной базой для правового регулирования отношений, возникающих в сфере пользования недрами, и в большей степени носит правовой характер, чем остальные элементы государственного управления.

Говоря о государственном управлении недрами необходимо иметь в виду, что недра как средство производства используются в различных качествах, и, применительно к отдельным категориям недр, функции управления проявляются по-разному. Геологическое изучение недр, предоставляемых для строительства подземных сооружений, значительно отличается от содержания аналогичных же действий, осуществляемых на месторождениях полезных ископаемых. И хотя в законодательстве о недрах и недропользовании прямо указывается, что к строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, применяются правила данного закона, относящиеся к добыче, если иное не предусмотрено действующим законодательством (ст. 19). Причем в отношении недр, используемых в качестве пространственного операционного базиса, некоторые функции управления не

осуществляются (ведение кадастра и ряд других, связанных с минеральным сырьем). Имеются различия и в порядке управления недрами, содержащими общераспространенные и необщераспространенные полезные ископаемые. Управляются они разными государственными органами.

В связи с коренными преобразованиями, происшедшими в нашей стране, изменились характер и содержание функций государственного управления недрами. При этом одни из них исчезают, а на их месте появляются другие, более точно отражающие объективные законы развития экономики, функции.

В практике правового регулирования отношений по использованию недр известны случаи, когда основной задачей государственных органов считалось вовлечение открытых месторождений в эксплуатацию независимо от качества и горнотехнических условий залегания полезных ископаемых. Это оправдывалось необходимостью быстрейшего развития и восстановления народного хозяйства при относительно малой геологической изученности недр в отдельные периоды истории нашего государства. В настоящее время мы не можем позволить себе безразлично относиться к состоянию эксплуатируемых недр и хозяйственным результатам этой эксплуатации.

В этой связи следует сказать о том, что дальнейшее развитие и совершенствование государственного управления недрами неизбежно приведет к замене государственного управления государственным регулированием. Иначе говоря, государственное управление недрами станет одним из направлений общегосударственного регулирования отношений недропользования наряду с осуществлением государственного контроля за использованием и охраной недр, что в большей степени будет способствовать решению такой важнейшей задачи, как обеспечение рационального и комплексного использования недр и их охраны.

<< | >>
Источник: Мухитдинов Нажмитдин. Избранные труды в 9 томах. -. Т.З.г Горное право Республики Казахстан.Учебное пособие. - Изд.2-ое, доп. Алматы, 2011-300 с.. 2011

Еще по теме § 1. Понятие и особенности государственного управления недрами на современном этапе:

  1. 1.1 Система законодательства: понятие и структура
  2. ГЛАВА 1.ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГОФЕДЕРАЛИЗМА
  3. §1. Понятие и признаки предприятия как имущественного комплекса но Гражданскому законодательству Российской Федерации.
  4. §1. Особенности возникновения и осуществления гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности
  5. ГЛАВА IV. Право, мораль и свобода в трактовке современной западной юриспруденции
  6. ГЛАВА 9. Советское государство и право в октябре 1917 - 1953 гг. Общая характеристика государственно-правовой политики большевиков 1917-1953 гг.
  7. 4.1. Социально-экономические и правовые предпосылки развития института налогообложения. Понятие налога
  8. § 3. Качественное своеобразие и особенности имущественных отношений в социалистическом обществе
  9. § 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами
  10. § 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации
  11. § 4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами
  12. § 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами
  13. Тема 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВА И ПРИРОДЫ
  14. § 3. Недра как объект права государственной собственности
  15. § 1. Понятие и особенности государственного управления недрами на современном этапе
  16. ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. ХАРАКТЕРИСТИКА И ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА
  17. §1. Международно-правовые проблемы управления морским биоразнообразием
  18. 1.1. Понятие государственной власти и ее проявления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -