Источники международных избирательных стандартов
Вследствие того, что государства сами участвуют в разработке и принятии международных документов, содержащих определенные стандарты поведения, последние не могут рассматриваться как нечто навязанное им извне.
И поскольку такие стандарты вырабатываются в результате согласования позиций различных государств, они представляют собой набор минимально необходимых правил поведения, с соблюдением которых согласны государства, принимавшие участие в их разработке и одобрении. Отдельные стандарты могут уже использоваться всеми государствами, другие стандарты некоторым государствам еще предстоит воплотить в практику своей внутренней жизни, а иные стандарты для определенных государств являются уже давно пройденным этапом, и во внутренней жизни они руководствуются гораздо более высокими мерками. Поэтому международные стандарты нельзя воспринимать как нечто стоящее неизмеримо выше любых правил, действующих в каждом отдельно взятом государстве. Но такие стандарты служат ориентирами при определении направления развития государства.С момента своего возникновения институт избирательного права регулировался национальным законодательством каждой страны. С окончанием Второй мировой войны и созданием Организации Объединенных Наций набрала силу тенденция все большего сближения правовых систем различных государств, взаимовлияния и взаимопроникновения международных и национальных норм права. В результате этого в настоящее время сложились определенные международно-правовые стандарты, которым должны соответствовать выборы, проводимые в любой стране мира, чтобы быть признанными международным сообществом подлинными, свободными и справедливыми.
Международные избирательные стандарты подразделяются на универсальные и региональные.
Универсальными международные избирательные стандарты являются в силу того, что они действуют в отношении всех государств мира. К универсальным источникам международных избирательных стандартов относятся акты, принятые в рамках Организации Объединенных Наций.
Первым таким документом явилась Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Статья 21 Всеобщей декларации гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. ... Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией». Если во время ее принятия декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, то сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, подписавшие ее государства воспринимают как юридически обязательные общепризнанные нормы.
Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации прав человека, в дальнейшем были конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом 19 декабря 1966 г. и вступившем в силу 23 марта 1976 г. Участниками этого Международного пакта в настоящий момент являются около 230 государств (на 29.02.2008 г. Международный пакт о гражданских и политических правах подписали 68 и ратифицировали 160 государств[4]). Беларусь ратифицировала Пакт в 1973 г. Таким образом, международный пакт является обязательным для исполнения международным инструментом, гарантирующим право на свободные выборы, с самым большим количеством участников.
В статье 25 этого документа устанавливается право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений «а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей...».В отличие от Всеобщей декларации прав человека Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и однозначно определялся как документ, носящий обязательный характер для го- сударств-участников.
К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также такие документы ООН, как Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. В них устанавливается недопустимость дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации. Кроме того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано, что женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах, на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы, на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов.
Статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации устанавливает, что «государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ...политических прав, в частности права участвовать в выборах - голосовать и выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...».
Одновременно с универсальными утверждались и развивались региональные избирательные стандарты, к которым можно отнести Протокол № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г., ряд норм Американской конвенции по правам человека от 22 ноября 1969 г. и Африканской хартии по правам человека и народов, принятой 26 июня 1981 г. Так, в статье 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод отмечено, что государства «обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».
Наиболее детально разработаны европейские международные стандарты выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе, - в Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г., в документах Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. В пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в дополнение ко всеобщим универсальным избирательным стандартам указано, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.
Документы ОБСЕ носят политический характер и не являются источниками международного права. Но поскольку руководители государств — участников ОБСЕ неоднократно заявляли, что достигнутые договоренности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют юридический оттенок. Такие заявления вполне можно рассматривать как односторонние обязательства государств международно-правового характера, поэтому вполне можно поддержать позицию тех ученых, которые считают, что положения документов ОБСЕ, относящиеся к правам человека, следует считать региональными стандартами в области прав человека.
Региональные международные избирательные стандарты содержатся и в документах СНГ. Разновидностью региональных международных избирательных стандартов является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г.1
Конвенция о стандартах демократических выборов представляет собой попытку кодификации международных правовых норм в области организации избирательного процесса. Перечень стандартов в этой Конвенции такой же, как и в Европейских документах. Конвенция закрепляет демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспече- [5] [6] ние судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В документе впервые даны определения вышеназванных избирательных стандартов, механизмы их реализации. Конвенция содержит ряд положений, обеспечивающих эффективную реализацию принципа открытости и гласности выборов, деятельности избирательных органов на всех стадиях избирательного процесса с целью повышения уровня доверия участников выборов к итогам голосования и результатам выборов, избранным кандидатам.
Государства — участники Конвенции фактически берут на себя обязательства привести свое избирательное законодательство в соответствие с принципами и нормами Конвенции.
Так, согласно статье 19 «Обязательства государств-участников Конвенции», «Стороны будут принимать законодательные и другие меры в целях усиления гарантий избирательных прав и свобод для подготовки и проведения демократических выборов, реализации положений настоящей Конвенции».Другие международные документы в области прав человека, касающиеся свободных и справедливых выборов, такие как резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, различных органов ООН, Совета Межпарламентского Союза, Венецианской комиссии и др., в отличие от названных ранее не являются источниками международных избирательных стандартов, так как не несут юридических обязательств, а могут рассматриваться лишь как рекомендации и служить основой для разработки соответствующих договоров, конвенций в области прав человека.
К примеру, Межпарламентский Союз является одной из старейших международных организаций и действует уже более 120 лет. На 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже в 1994 г. единогласно (в сессии принимали участие представители 113 государств — членов данной организации) была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, а на 161-й сессии Совета в 1997 г. без голосования была одобрена Всеобщая декларация о демократии, в пункте 12 которой указывается: «ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа». К обязанностям государства, согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий, обеспечение ясности и понятности всего избирательного процесса, предотвращение случаев насилия в ходе выборов, быстрое и эффективное рассмотрение жалоб, относящихся к избирательному процессу, избирательными органами и судами и др.
Рекомендациями в области проведения свободных и справедливых выборов для государств — членов Совета Европы являются Руководящие принципы относительно выборов, принятые Европейской Комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на 51-й сессии 5-6 июля 2002 г. Венецианская комиссия состоит из независимых экспертов, достигших международной известности благодаря опыту работы в демократических учреждениях или вкладу в развитие юридической и политической науки. Согласно Руководящим принципам относительно выборов Венецианской комиссии, для того чтобы соответствовать общим принципам европейского наследия, на которых строится подлинно демократическое общество, выборы должны отвечать пяти основополагающим принципам: избирательное право должно быть всеобщим, равным, свободным, тайным и прямым. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно.
Соблюдение этих пяти принципов общеевропейского опыта в области выборов является важнейшим элементом демократии. Оно допускает разнообразные формы демократического волеизъявления, однако в установленных пределах. Последние обусловлены, в первую очередь, толкованием указанных принципов: в указанном документе изложены минимальные нормы, которые должны выполняться для обеспечения соблюдения принципов. Вместе с тем, недостаточно, чтобы закон о выборах (в узком смысле) включал нормы, отвечающие европейским принципам в области выборов: последние должны выступать как единый комплекс. Кроме того, необходимы гарантии, что избирательный процесс будет пользоваться доверием. Прежде всего, должно быть обеспечено уважение основных свобод, а стабильность норм должна быть такой, чтобы исключить любые подозрения в манипулировании. И, наконец, процессуальная база должна обеспечивать эффективную реализацию установленных норм.
1.4.3.