§ 1.3. Источники избирательного права

Право как общественное явление имеет формы своего внешнего выражения, существования и функционирования. В правовой науке формы официального выражения юридических норм, придания им общеобязательной юридической силы называются источниками права.

Различают три основных значения источников права:

1) источник в материальном смысле (сила, образующая правовые нормы);

2) источник в идеологическом смысле (условия, которые способствуют возникновению правовых норм);

3) источник в формально-юридическом смысле (источник знаний о праве, «хранилище», в котором содержатся правовые нормы).

Силой, образующей правовые нормы, являются общество и государство. Первоначально в обществе осознается и формируется потребность в тех или иных правовых нормах, возникают социальные нормы. Последние превращаются в нормативные правовые акты посредством деятельности государственных органов, избранных народом и объективизирующих волю общества.

Условиями, способствующими возникновению правовых норм, являются отношения собственности и экономические факторы развития государства, политический строй в государстве, правосознание общества, различные правовые учения и доктрины и т.д.

Источником в формально-юридическом смысле является официальный государственный документ.

Источниками избирательного права называются правовые акты, содержащие нормы, регулирующие избирательные правоотношения. Данные нормы называются нормами избирательного права.

Далее мы будем рассматривать источники избирательного права в формально-юридическом смысле.

Источники избирательного права можно разделить на писаные и неписаные нормы. Писаные нормы включают акты, принятые как государственными органами, так и общественными организациями. Нормы общественных организаций, которые могут составлять часть избирательного права, — это уставы политических партий. К писаным нормам относят, прежде всего, конституции, законы и иные нормативные правовые акты, международные договоры, содержащие основные принципы избирательного права.

К неписаным нормам прежде всего относят правовые обычаи и традиции.

Конституции, регулируя вопросы избирательного права, часто закрепляют нормы о выборах как в разделах, посвященных правам и свободам граждан, где право избирать и быть избранным закрепляется как одно из важнейших политических прав, так и в разделах, которые описывают полномочия высших органов власти государства, поскольку высшие органы власти формируются путем выборов. В ряде конституций выборам посвящены отдельные главы или разделы. Составители Конституции Республики Беларусь пошли по комплексному пути. Статьи, посвященные выборам, содержатся в ней как в разделах II «Личность, общество, государство», IV «Президент, Парламент, Правительство, Суд Республики Беларусь», V «Местное управление и самоуправление», так и в специальном разделе III «Избирательная система. Референдум».

Практически любая страна мира имеет специально разработанные избирательные законы, которые и составляют основной массив избирательного права. В основном принимаются отдельные законы по выборам каждого органа власти, например закон о выборах в парламент, закон о выборах президента, закон о выборах в местные органы власти т.д.

В последнее время становится употребительным более современный подход к подготовке избирательного законодательства - его кодификация. Во Франции, Бельгии, Аргентине, Казахстане и Беларуси действуют избирательные кодексы. Это универсальные комплексные сборники норм, которые регулируют все вопросы, связанные с выборами. Избирательные кодексы, как и любой кодекс, построены по определенной системе; в большинстве случаев они удобны для использования.

Важным источником избирательного права являются регламенты палат парламентов. При помощи норм, содержащихся в регламенте, часто избираются главы государств, главы правительств и другие важные лица.

Законодательство о выборах очень часто бывает обширным и детально разработанным. Предметом правового регулирования является вся технология проведения выборов: методы создания избирательных органов, округов и участков, агитация и пропаганда во время выборов, порядок голосования, подсчет голосов, методы разрешения избирательных споров и ряд других вопросов. Законодательством регулируется деятельность политических партий, иных общественных объединений и организаций, участвующих в выборах, способы борьбы с нарушениями избирательных законов. В законодательстве практически всех стран установлены нормы административной и уголовной ответственности за нарушения правил проведения выборов. Отметим также, что нормы, входящие в избирательное право, бывают материальными и процессуальными. Последние составляют большую часть избирательного права.

Источниками избирательного права Республики Беларусь являются правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие право граждан республики (а в иных случаях - и граждан других государств) избирать и быть избранными в органы государственной власти и регулирующие порядок осуществления этого права.

Все источники избирательного права составляют определенную систему. При этом различные источники имеют разную юридическую силу. Наивысшую юридическую силу имеет Конституция Республики Беларусь.

Конституция Республики Беларусь регулирует особо важные стороны общественной жизни страны путем установления общих принципов построения государства и взаимоотношения личности, общества и государства. Конституция является основой для формирования отраслей права. Как было отмечено выше, Конституция регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах.

Во-первых, в Конституции закреплен принцип народовластия. Статьей 3 Конституции Республики Беларусь установлено, что единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ.

Во-вторых, Конституция гарантирует избирательные права граждан. Так, статья 38 Конституции устанавливает, что граждане Республики Беларусь имеют право свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы (ч. 2 ст. 64 Конституции). Это единственное ограничение как активного, так и пассивного избирательного права граждан, установленное Конституцией (за исключением ограничений пассивного избирательного права для кандидатов в депутаты и Президенты).

В соответствии со статьей 23 Конституции Республики Беларусь ограничения прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Данное положение носит чрезвычайно важный характер не только для избирательного процесса, но и для установления конституционной законности в стране в целом. Кроме положений законов, основанных на Конституции, никакие иные акты законодательства, включая декреты и указы Президента, постановления Правительства, решения местных органов власти и избирательных комиссий не могут ограничивать права и свободы лиц.

В-третьих, в Конституции Республики Беларусь вопросам проведения выборов и референдума посвящен раздел III «Избирательная система. Референдум» (ст.ст. 64-78). В нем закрепляются основные принципы участия граждан Республики Беларусь в выборах, ограничения в реализации избирательных прав граждан, а также основные положения избирательного процесса. Кроме того, вопросам проведения выборов Президента посвящены статьи 80-82, а депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь — статьи 91-92 Конституции Республики Беларусь.

Необходимо также отметить, что часть 1 статьи 8 Конституции позволяет включить в состав норм избирательного права общепризнанные международные избирательные стандарты, содержащиеся в международных источниках. Как известно, общепризнанные принципы международного права содержатся во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.

Наконец, в Конституции заложен общий механизм защиты конституционных норм, определяющих избирательные права граждан Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 137 Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов должны издаваться только в соответствии с Конституцией. Согласно статье 112, суды осуществляют правосудие только в соответствии с Конституцией и иными нормативными актами. При несоответствии, по мнению суда, нормативного акта Конституции суд обязан принимать решение только в соответствии с Конституцией. При этом суд также обязан поставить в установленном порядке вопрос о признании этого нормативного акта неконституционным. К сожалению, необходимо отметить отсутствие начиная с конца 1996 г. подобной практики в деятельности как судов общей юрисдикции, так и Конституционного Суда Республики Беларусь.

Избирательный кодекс Республики Беларусь. Данный закон является основополагающим актом, определяющим правила проведения выборов, референдумов и отзыва.

Избирательный кодекс состоит из 10 разделов, 29 глав и 156 ста-

і

тей[1].

Избирательный кодекс обладает рядом особенностей, выделяющих его из иных актов законодательства, регулирующих избирательные правоотношения.

Во-первых, Избирательный кодекс является универсальным актом, регулирующим любой избирательный процесс в Республике Беларусь. Это установлено в его статье 1, в соответствии с которой Кодекс регулирует отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов Президента Республики Беларусь, выборов и отзыва депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, членов Совета Республики Национального собрания, депутатов местных Советов депутатов, а также при подготовке и проведении референдума. В статье 2 Кодекса установлено также, что правовую основу избирательной системы, референдума составляют Конституция, Избирательный кодекс и иные акты законодательства Республики Беларусь, постановления Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов.

Во-вторых, Избирательный кодекс устанавливает гарантии, соблюдение которых способно обеспечить свободное волеизъявление граждан Республики Беларусь. В статьях 3-9 Кодекса закреплены конституционные принципы свободного проведения выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кодекс конкретизирует право граждан Республики Беларусь избирать и быть избранными применительно к различным стадиям избирательного процесса, а также устанавливает принципы ответственности за нарушение избирательных прав.

В-третьих, Избирательный кодекс является законом прямого действия. Этот принцип означает и то, что участники избирательного процесса, основываясь на положениях Кодекса, вправе обжаловать неправомерные решения и действия избирательных комиссий, государственных органов и их должностных лиц.

Закон о Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (о Центральной комиссии) устанавливает принципы образования и организации работы данной комиссии. Кроме Избирательного кодекса Закон о Центральной комиссии является единственным самостоятельным избирательным законом, регулирующим образование высшего органа, возглавляющего систему действующих в период подготовки и проведения выборов и республиканских референдумов избирательных комиссий и комиссий по референдумам. Отметим, что в Избирательный кодекс (ст. 33) полностью перенесены положения статьи 4 этого Закона, устанавливающие полномочия Центральной комиссии. Его отдельное существование на фоне повсеместной кодификации белорусского законодательства является нелогичным. Представляется, что перенесение оставшихся положений закона в Избирательный кодекс явилось бы важным этапом более полной кодификации избирательного законодательства Республики Беларусь.

Акты законодательства смежных отраслей права. Законами, предметом регулирования которых не являются избирательные правоотношения, регулируются некоторые положения избирательного процесса и статус его участников, а также ответственность за нарушения избирательной процедуры и норм избирательного права. Так, Закон «О политических партиях» регламентирует правовой статус этих важных субъектов избирательного процесса. Закон «О печати и других средствах массовой информации» устанавливает правовой статус журналиста. Закон «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» регулирует правовые возможности проведения встреч кандидатов в депутаты и их доверенных лиц с избирателями. Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» устанавливает категорию граждан, лишенных пассивного избирательного права в связи с наличием судимости. Гражданско-процессуальный кодекс устанавливает особенности рассмотрения жалоб на действия избирательных комиссий. Принципы административной ответственности за избирательные правонарушения установлены в Кодексе

Республики Беларусь об административных правонарушениях и в Процессуально-исполнительном кодексе об административных правонарушениях. Уголовная ответственность за преступления в сфере избирательного права установлена Уголовным кодексом Республики Беларусь.

Иные акты законодательства Республики Беларусь. Кроме вышеуказанного к действующему избирательному законодательству следует отнести некоторые указы и декреты Президента (указы о назначении выборов, декреты о назначении членов Центральной комиссии с правом совещательного голоса и т.д.), решения Конституционного Суда, решения местных исполнительных и распорядительных органов власти и президиумов местных Советов депутатов по созданию избирательных комиссий, решения местных исполнительных и распорядительных органов по установлению мест для проведения встреч с избирателями и т.д.

Постановления Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. Вопрос о постановлениях Центральной комиссии как источниках избирательного права является дискуссионным. С одной стороны, как отмечено выше, статьей 2 Избирательного кодекса установлено, что постановления Центральной комиссии составляют правовую основу избирательной системы Республики Беларусь, а в статье 6 Закона о Центральной комиссии указано, что решения Центральной комиссии, принятые в пределах ее полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями. В то же время в статье 33 Избирательного кодекса (ст. 4 Закона о Центральной комиссии) содержится положение о том, что Центральная комиссия, только дает разъяснения в целях единообразного применения законодательства о выборах, а в случае необходимости обращается к субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, c предложениями о толковании законов.

Таким образом, в отличие от всех рассмотренных выше источников избирательного права решения Центральной комиссии имеют иное значение - они не создают новых избирательных правовых норм и должны быть направлены только на обеспечение единообразного применения законодательства о выборах.

В соответствии с положениями Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь постановления Центральной комиссии не являются таковыми. Тем не менее, можно утверждать, что некоторые постановления Центральной комиссии являются подзаконными источниками избирательного права. На протяжении ряда лет Центральная комиссия принимала постановления, содержание которых являлось более широким по сравнению со статьями Избирательного кодекса. Так, в своих постановлениях по проведению агитации кандидатами в депутаты Центральная комиссия, начиная с 2000 г., регламентировала порядок встреч кандидатов в депутаты с избирателями в соответствии с нормами Закона «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»[2]. Отметим, что Избирательный кодекс в это время относил к ведению закона о массовых мероприятиях только проведение встреч при агитационной кампании по референдуму. В 2006 г. данная практика правообразования Центральной комиссии была перенесена в Избирательный кодекс. Нормы, посвященные проведению массовых мероприятий во время избирательной кампании, также были внесены в Закон о массовых мероприятиях. Очевидно, что такое нормотворчество Центральной комиссии находится в противоречии с законом. Тем не менее, в течение шести лет ни прокуратура ни Конституционный Суд не предпринимали никаких шагов по предотвращению нарушений закона этим органом.