Утверждение конституционной монархии в Англии и ее дальнейшее развитие в 18-19 вв.

Главным направлением эволюции британской монархии в те­чение XVIII в., заложившим основы британской (вестминстер­ской) модели парламентаризма, было дальнейшее ограничение королевской власти и утверждение новых взаимоотношений ис­полнительной и законодательной власти, т.е.

Монарх, оставаясь главой государства, фактически постепен­но превращался в номинального главу исполнительной власти. Прецеденты, способствовавшие этому, возникли уже в пер­вые десятилетия XVIII в., особенно при королях Ганноверской династии.

Право короля отвергать законы, принятые парламентом, пе­рестало применяться с 1707 г. Король Георг I (1660 - 1727 гг., на троне с 1714 по 1727 г.), не знавший английского языка,

перестал являться на заседания кабинета, что повлекло за собой целый ряд важных политических последствий. Прежде всего такое «отчуждение» короля от кабинета способствовало сосредоточению функций руководства кабинетом в руках первого министра короля. Кабинет стал действовать от имени его вели­чества, но практически самостоятельно.

При Георге II (1683 - 1760 гг., на троне с 1727 по 1760 г.) даже формальное участие короля в работе правительства посте­пенно прекратилось. Этому в известной мере способствовали и личные качества королей. Королева Анна (1665 - 1714 гг., на троне с 1702 по 1714 г.), по выражению английского либераль­ного историка XIX в.

Положение монарха в дальнейшем было определено макси­мой, гласившей, что «король царствует, но не управляет». Прав­да, влияние монарха на политику кабинета нередко бывало зна­чительным, а фактически утраченные королем прерогативы юри­дически оставались в его распоряжении, и отдельные короли пытались их использовать не только в XVIII, но и XIX в. И все же это стало исключением, а не практикой, «резервом» на слу­чай чрезвычайной ситуации.

Параллельно с концентрацией прерогативы монарха в ру­ках кабинета решался вопрос об ответственности исполнитель­ной власти перед парламентом. Теперь эта ответственность мог­ла быть перенесена с короля на его министров.

Первым шагом к возникновению новой системы взаимоот­ношений кабинета и парламента были акты 1705 - 1707 гг. о должностях, которые, отменив соответствующие положения Акта 1701 г., открыли министрам возможности избираться в ниж­нюю палату парламента и тем самым представлять в ней каби­нет. В 1708 - 1715 гг. стал утверждаться принцип формирова­ния кабинета на однопартийной (тори или виги), а не смешан- основе. Все более типичной становится ситуация, когда кабинет мог долгое время находиться у власти без поддержки (доверия) большинства в палате общин. Победившая на выборах партия, имеющая такое большинство, формировала кабинет, другая создавала в парламенте организационную оппозицию.

В конце XVIII в. начинают устанавливаться еще два важ­ных правила. В случае утраты кабинетом доверия парламента пи либо уходил в отставку в полном составе (солидарная ответ­ственность), либо распускал палату общин и назначал новые выборы.

Первый случай коллективной отставки кабинета произошел it 1782 г. из-за проигрыша Британией войны с американскими колониями, а роспуск палаты общин - в 1784 г.

При Георге II политическое значение королевской власти еще более уменьшилось. Король потерял право вето в отноше­нии биллей, принятых парламентом. Он не мог присутствовать на заседаниях кабинета министров и получал лишь информа­цию о них. Влияние парламента так возросло, что даже появил­ся новый термин «самодержавие парламента»1.

В XVIII в. парламент по-прежнему состоял из двух палат: палаты лордов и палаты общин. Основными группировками были тори и виги. Наиболее видными лидерами этих партий явля­лись герцог Мальборо (виг) и виконт Болинброк (тори).

Еще со времен Георга I у власти прочно обосновались виги. В их руках сосредоточилось не только центральное, но и местное управление. Они превратили парламентские выборы в пустую формальность, обеспечивая себе большинство с помощью подку­па. Тори также мало чем отличались от вигов.

Уже к середине XVIII в. в Англии созрели предпосылки про­мышленного переворота, который начался в хлопчатобумажной промышленности. Вскоре машинное производство внедрилось и в другие важные области. Началась нещадная эксплуатация рабочих, включая женщин и детей; появилось движение луддистов (по имени Неда Лудда1, поломавшего вязальный станок, на котором работал) как форма сопротивления эксплуатации. Го­сударство объявило рабочим войну. Парламентским актом было запрещено ткачам объединяться в союзы. В 1769 г. вводится смертная казнь за разрушение машин и фабричных зданий.

В 1773 г. к власти пришли тори во главе с Питом Млад­шим2, которые, хотя и представляли интересы крупных земле­владельцев, связанных с финансистами и колониальной буржуа­зией, оказались более гибкими, чем первые, виги.

Таким образом, в течение XVIII в. в принципе сформирова­лись такие черты будущей системы парламентаризма, как партий­ное правление и регулярная смена кабинета в зависимости от одобрения его политики в палате общин.

Английский народ хорошо знал, что парламентские выборы не имеют ничего общего с действительным волеизъявлением не только народа, но и '/4 миллиона избирателей.

В сельских избирательных округах вопрос об избрании того или иного кандидата обычно решался крупным лендлордом, от которого зависели и которому не решались противоречить сосе­ди - средние фригольдеры, сквайры. Почти половина «депута­тов» вообще не избиралась, а приходила в парламент из так называемых «гнилых» местечек - маленьких населенных пунк­тов, находившихся в собственности лорда. Здесь лорд бесцере­монно назначал члена парламента, обычно продавая этот пост за 1,5 - 2 тыс. фунтов стерлингов. Но если кандидату приходи­лось бороться за место с конкурентом, он обращался к прямому подкупу избирателей - благо их было немного. Избиратели на­столько привыкли получать взятки, что считали их вполне за­конным источником дохода. Сюжет остроумной сатирической комедии Генри Филдинга, одного из крупнейших английских писателей XVIII в., «Дон Кихот в Англии» на том и построен, что избиратели пришли в ужас: на предстоящих выборах ожидается лишь один кандидат и при отсутствии конкурентов он не станет давать взятки. В Англии того времени недаром говорили о парламентариях: «У каждого из этих людей есть своя цена».

В 1832 г. была проведена избирательная реформа. В акте о реформе, принятом по инициативе вигов, 56 «гнилых» месте­чек с населением менее 2 тыс. жителей были лишены предста­вительства в парламенте, 30 небольшим городам с населением менее 4 тыс. жителей разрешалось посылать одного депутата вместо двух, а некоторым городам - двух депутатов вместо че­тырех. В итоге высвободилось 143 депутатских места, распреде­ленных между новыми городскими и сельскими округами. Были введены новые цензы для избирателей1. В графствах активным избирательным правом наделялись все категории владельцев земли с годовым доходом не менее 10 фунтов стерлингов, а арен­даторы - с годовой рентой не менее 50 фунтов стерлингов.

Наиболее радикальные требования были выдвинуты рабо­чими чартистского движения 30 - 40-х годов XIX в. В «Народ­ной хартии»2 чартистов предусматривалось:

1) равное представительство. Соединенное королевство должно быть разделено на 200 избирательных округов с возможно равным числом жителей в каждом: каждый округ посылает в парла­мент одного представителя;

2) всеобщее избирательное право. Каждое лицо, представившее клерку, в приходе которого прожито более шести месяцев, дока­зательство того, что ему 21 год от роду или больше, имело право на занесение его имени в списки избирателей. Время для реги­страции - с 1 января до 1 марта;

3) годовые парламенты. 24 июня каждого года должны происхо­дить общие выборы, а если место в палате общин оказывалось вакантным среди года, то оно должно быть занято не позже двух недель после освобождения. Время голосования — от шести ча­сов утра до шести часов вечера;

4) отмена имущественного ценза. Для кандидатов в палату общин не должно быть никаких имущественных цензов. Если 200 из­бирателей представят клерку своего прихода письменное заяв­ление в пользу какого-нибудь кандидата, то последний офици­ально признается в этом качестве. Список всех признанных кандидатов округа вывешивается на дверях церкви каждого при­хода, дабы избиратели имели возможность составить себе суж­дение о пригодности кандидатов;

5) подача голосов путем закрытой баллотировки. Каждый избира­тель должен подавать голос в том приходе, где он имеет посто­янную оседлость. Каждый приход должен иметь столько балло­тированных ящиков, сколько в приходе предложено кандидатов, и в приходской церкви должно быть устроено временное поме­щение для тайной подачи голосов;

6) сессии и вознаграждение депутатов.

Ведающие выборами должностные лица избираются путем всеобщего голосования.

Однако требования чартистов в 1838 г. были отклонены парламентом.

В период избирательных реформ 30 - 60-х годов XIX в. произошла организационная перестройка двух главных партий. Виги окончательно стали партией промышленной буржуазии, отстаивающей принципы либерализма. Тори выражали интере­сы преимущественно земледельческой аристократии и финансо­вой верхушки. Партии теперь стали называться либеральной и консервативной. В связи с введением порядка регистрации из­бирателей возникли партийные организации вне парламента «для содействия регистрации». Была централизована предвыборная деятельность партий, упрочена процедура выдвижения кандида­тов, усилена партийная дисциплина голосования в парламенте. В 1867 — 1868 гг. был основан Национальный союз консервато­ров и образован Центральный офис партии. В 1877 г. возникла Национальная федерация либералов. Либералов возглавил Уиль­ям Гладстон (1809 - 1898 гг.), а консерваторов - Бенджамин Дизраэли (1804 - 1881 гг.). Поскольку организация выборов окончательно перешла от правительства к партиям, принцип партийного правления получил свое окончательное оформление. Выборы вели к смене кабинета.

Перерастание в последней четверти XIX в. промышленного капитализма в монополистический оказало большое влияние на положение Великобритании в мире и развитие ее политиче­ской системы. В этот период Великобритания, которая раньше была «мастерской мира», потеряла мировое первенство в про­мышленном производстве. В конце XIX - начале XX в. осно­вой английского капитализма стала не промышленная и торго­вая, а колониальная монополия.

В условиях, когда монополистический капитал постепенно стал играть решающую роль в экономике страны, претерпела значительные изменения и партийная система. Консервативная партия начала превращаться в партию крупных промышлен­ных и финансовых собственников. Либеральная партия, состоя­щая в основном из средних слоев, постепенно лишалась соци­альной базы и теряла политические позиции, что ускорило обра­зование в 1906 г. новой партии - лейбористов1. Лейбористская партия возникла как результат подъема рабочего движения и по­явления в Англии социалистических групп и организаций.

В 70 — 80-х годах была утверждена серия законов, в том числе о введении тайного голосования (1872 г.), наказании за подкуп избирателей (1886 г.). Особое значение имели законы 1884 и 1885 гг., которые явились третьей по счету в XIX в. избирательной реформой.

Реформа 1884 г.2 увеличивала избирательный корпус с 3 до 5,5 млн человек. В городах имущественный ценз был отменен, а в графстве право участвовать в выборах приобрели мелкие арен­даторы (причем на тех же условиях, которые предъявлялись к городским избирателям по реформе 1867 г.)3, а также все налогоплательщики, прожившие в округе шесть месяцев. Вмес­те с тем сохранялся «двойной вотум» - право голосовать не только по месту проживания, но и по месту нахождения не­движимой собственности.

По реформе 1885 г. было проведено очередное перераспреде­ление округов с таким расчетом, чтобы от 50 - 54 тыс. жителей избирался один депутат. Однако сохранение мажоритарной си­стемы выборов, при которой для победы в округе было достаточ­но получить относительное большинство голосов, существенно искажало волю избирателей в масштабе страны в целом.

В конце XIX — начале XX в. английский парламент превра­щается в орудие правительства, располагающее большинством голосов в палате общин. Организационная структура и партий­ная дисциплина, выработанные главными партиями примени­тельно к британской системе парламентаризма, предопределили подчинение депутата каждой партии своему лидеру. За поддер­жанием партийной дисциплины и обеспечением нужного пра­вительству исхода голосования следили так называемые парла­ментские кнуты.

Снижению роли парламента способствовало также ограни­чение свободы прений. В 1882 г., после того как ирландские депутаты использовали свободу прений для срыва чрезвычай­ных законов, палата общин приняла Билль о правах прекраще­ния прений. Это нововведение давало возможность правитель­ству в любое время поставить вопрос о прекращении прений, если они развертывались в неугодном для него направлении. Таким образом, правительство, располагавшее большинством в палате общин, используя право законодательной инициативы, систему «кнутов» и правила прекращения прений, определяло направление работы палаты общин и подчиняло своим интере­сам деятельность законодательного органа.

18 августа 1911 г. был принят Акт о парламенте, ограни­чивший полномочия палаты лордов. Поводом для его приня­тия послужила обструкционистская политика верхней палаты в отношении правительственного законопроекта о бюджете. Со­гласно Акту 1911 г. финансовый законопроект, принятый пала­той общин, но не утвержденный в течение месяца палатой лор­дов, представлялся королю и становился законом. В отношении нефинансовых биллей был установлен следующий порядок: если такой билль принимался палатой общин в трех последующих сессиях и каждый раз отвергался палатой нордов, то он представлялся королю на утверждение. Но между чтениями билля на первой и третьей сессиях должно было пройти не менее двух лет, что сохраняло за палатой лордов возмож­ность в течение длительного времени саботировать принятие нефинансовых биллей. Одновременно Акт о парламенте сокра­тил срок полномочий палаты общин с семи до пяти лет1.

Реформа местного самоуправления, проведенная в Англии и 1835 г., изменила управление только в городах, не затронув графств. Эту задачу выполнила реформа 1888 г., заложив основу той системы местного управления, которая сохранялась в Анг­лии в течение последующего столетия. Были созданы однотип­ные представительные органы - советы для городов и графств. Советам графств были переданы административные полномо­чия мировых судей. Управление на-уровне приходов реформа не изменила, но в 1894 г. был издан закон, который лишал церковноприходские советы права рассматривать нецерковные дела. Для их решения в приходах создавались собрания, кото­рые могли избирать в крупных населенных пунктах приходские советы. Созданная система органов самоуправления отличалась значительной самостоятельностью и отсутствием «администра­тивной опеки» со стороны центральной власти.

В конце XIX в. была проведена важная реформа судебной системы. Серией актов 1873 - 1876 гг. о Верховном суде и апел­ляционной юрисдикции было упразднено сложившееся в фео­дальную эпоху разделение высших судов Англии на суды «об­щего права» и суды «справедливости». Новая структура выс­ших судов предусматривала использование процессуальных норм и той и другой из английских «ветвей» прецедентного права. Созданный Верховный суд состоял из двух подразделений: Вы­сокого суда, который, в свою очередь, подразделялся на отделе­ния, и Апелляционного суда по гражданским делам.

Крупнейшей колониальной империей в середине XIX в. стала британская, включавшая колониальные владения во всех частях света: Ирландию, Гибралтар и Мальту - в Европе; Индию Цейлон, Малайзию - в Азии; Канаду - в Америке; Австралию Новую Зеландию, Южную Америку и т.д. Английская буржуазия создавала довольно гибкую систему управления, позволяющую действовать по принципу «разделяй и властвуй» и во многих случаях поддерживать колониальный режим без громозд­кого аппарата, опираясь на местную верхушку (система косвен­ного управления).

Высшая законодательная власть в Британской империи принадлежала британскому парламенту, а также правительству, которое могло издавать нормативные акты для колоний путем «приказов короля и Совета». Система центрального управления колониями до середины XIX в. не была упорядочена. Специаль­ная должность государственного секретаря по делам колонии появилась в 1768 г., но лишь в 1854 г. было создано министерство колоний. Высшей апелляционной инстанцией для судов колоний являлся Судебный комитет Тайного совета Великобр* тании.

Начиная с XVIII в. сложилось общее деление всех колоний на «завоеванные» и «переселенческие», применительно к кото­рым постепенно выработались два вида британского колониаль­ного управления. «Завоеванные» колонии, как правило с «цвет­ным» населением, не обладали политической автономией и уп­равлялись от имени короны через органы метрополии британ­ским правительством. Законодательные и исполнительные фун­кции в таких колониях сосредоточивались непосредственно в ру­ках высшего правительственного чиновника - губернатора (ге­нерал-губернатора). Создаваемые «представительные органы» в этих колониях реально представляли лишь незначительную прослойку местных жителей, но и в этом случае они играли роль совещательного органа при губернаторах. Как правило, в «завое­ванных» колониях устанавливался режим социального и наци­онального угнетения, расовой дискриминации. Об этом свиде­тельствует, в частности, пример Индии - «завоеванной» колонии, занимавшей особое место в колониальной политике метрополии. Захват и подчинение Индии осуществлялись с XVII в. Ост-Индской торговой компанией, получившей от британской короля.] многочисленные привилегии. Торговый аппарат компании фактически превратился в аппарат управления захваченными индийскими территориями — Бенгалией, Бомбеем, Мадрасом. В 1773 г. был издан первый парламентский акт об управлении Индией, по которому все дела компании переходили в ведение Совета директоров. Часть из них должна была периодически сменяться. Губернатор Бенгалии получил должность генерал-губернатора всех владений в Индии. Кроме того, актом 1773 г. Ныло предусмотрено создание в Индии Высшего суда, формально отделенного от исполнительной власти в колонии. По акту 1784 г. деятельность компании была подчинена специальному конт­рольному совету во главе с председателем, который впоследствии стал министром по делам Индии. Тем не менее до конца 50 -начала 60-х годов XIX в. в Индии сохранялась двойная система управления и судопроизводства - через органы британской ко­роны и Ост-Индской компании.

Новый этап в развитии британского управления Индией на­ступил в 1858 г., после восстания индийских солдат (сипаев), находившихся на британской службе. Индия была передана в не­посредственное подчинение английской короне и провозглашена империей. Английская королева стала императрицей Индии, а центральный аппарат управления возглавил государственный секретарь по делам Индии, пост которого учреждался в составе британского правительства.

В конце XIX - начале XX в. в результате подъема освободи­тельного движения британский парламент принял ряд законов об индийских советах (1861 г., 1892 г.), которые, однако, лишь несколько расширили представительство коренных жителей в со­вещательных органах при колониальной администрации.

Другой тип управления сложился в так называемых «пере­селенческих» колониях, где большинство или значительную часть населения составляли белые переселенцы из Британии и других европейских государств - Австралии, Новой Зеландии, Капской земли. Долгое время эти территории по форме управления мало отличались от любых других колоний, однако постепенно при­обрели политическую автономию. Создание представительных органов самоуправления мичя лось в «переселенческих» колониях в середине XVIII в. Одними колониальные парламенты не имели реальной политической власти, ибо высшая законодательная, исполнительная и судебная власть оставалась в руках британских генерал-губернаторов.

В середине XIX в. в ряде провинций на территории Канады был учрежден институт «ответственного правительства». В результате вотума недоверия, вынесенного местной ассамблеей, назначаемый совет при губернаторе, игравший роль колониально го правительства, мог быть распущен. Важнейшие уступки переселенческим колониям были сделаны во второй половине XIX - начале XX в., когда они одна за другой добились дальнейшего расширения самоуправления, в результате чего получили особый статус доминиона. В 1865 г. был принят Акт о действи­тельности колониальных законов, по которому акты колони­альных законодательных органов признавались недействитель­ными, если они:

1) в каком-либо отношении противоречили актам британского пар­ламента, распространенным на эту колонию;

2) противоречили каким-либо приказам и положениям, изданным на основании такого акта или имеющим в колонии силу такого рода акта.

В то же время законы колониальных легислатур не могли признаваться действительными, если они не соответствовали нормам английского «общего права». Законодательные органы колоний получили право учреждать суды и издавать акты, рег­ламентирующие их деятельность.

В 1867 г. британский парламент принял Акт о Британской Северной Америке - конституцию Канады, послужившую образцом для последующих конституций британских доминионов. Этот акт оформил объединение ряда провинций и территорий -Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик - в единый федеральный доминион под названием «Канада». В 1901 г. подобным образом был создан Австралийский Союз — федеративное государство, объединившее несколько самоуправляющихся колоний на территории Австралии. Двухпалатный федеральный парламент здесь, как и в Канаде, состоял из сената и палаты представителей, избираемых населением каждого штата. При том избирательных прав лишались австралийские аборигены п лица афро-азиатского происхождения. В 1907 и 1909гг. до­минионами стали также Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз (ЮАС).

В конце XIX - начале XX в. одновременно с захватом тер­риторий в Африке (Нигерия, Гана, Кения, Сомали и др.) усили­лась английская экспансия в Азии и на Арабском Востоке. Существовавшие здесь суверенные государства были фактиче­ски превращены в полуколонии - протектораты (Афганистан, Кувейт, Иран и др.)- Их суверенитет был ограничен навязанны­ми Англией договорами в присутствии британских войск.

Колониальное право в британских владениях складывалось из актов британского парламента (статутное право), «общего права», «права справедливости», а также постановлений и рас­поряжений Министерства колоний и нормативных актов, при­нятых в самой колонии.

Широкое внедрение норм английского права в колонии на­чалось со второй половины XIX в., когда колонии стали торго­выми «партнерами» метрополии и потребовалось обеспечить ус­тойчивость товарообмена, безопасность личности и собственно­сти британских подданных.