Административная структура территории

Административная структура территории предполагает, что территория государства разделена, как правило, на усредненные составные элементы, наделенные административной самостоятельностью, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и самоуправления.

Административная структура территории свойственна «национальному» государству, при этом следует помнить, что понятие нации родилось в горниле Великой Французской революции XVIII в., когда «третье сословие» на полях сражений переплавило подданных в граждан, отделяя себя от государства-монарха. Народные массы исповедовали принцип - «моя нация создает мое государство». Слово «национальность» впервые употребила мадам де Сталь в своей книге «О Германии», затем его подхватил и развил Фихте в «Речах к германской нации». В «национальных» государствах единство территории основывается на этнически однородном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В. И. Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе^[244].

Административная структура территории присуща и «территориальным» государствам, в которых само единство многонационального (полиэтнического) населения основывается на единстве территории. У такого государства возникают социально-политические проблемы, когда «здоровье» народа как целостности увязано напрямую с вопросом о способности каждого этноса реализовать свои цели.

Административно-территориальное деление - достаточно подвижная часть в системе государственного устройства.

Конституция Испании провозглашает нерушимое единство испанской нации, единое и неделимое отечество всех испанцев. Она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними (ст. 2 Конституции).

Подход Испании к территориальному устройству государства, закрепленный в разд. 8 Конституции, особо характерен регламентацией автономий. Территориальное устройство Испании включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества. Все эти образования пользуются автономией при ведении своих дел (ст. 137 Конституции). Различия в статутах различных автономных сообществ ни в коем случае не дают им экономических и социальных преимуществ.

Испанские муниципии обладают всей полнотой прав юридического лица. Провинция, также пользующаяся правами юридического лица, представляет собой объединение определенного количества муниципий на основании территориального принципа для осуществления государственной деятельности.

Похожие нормы существуют в законодательстве Португалии, структуру территории которой составляют исторически сложившаяся территория на Европейском континенте, а также архипелаги Азорский и Мадейра (ст. 5 Конституции). Конституция подчеркивает, что португальское государство является унитарным и уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления (ст. 6). Особый политико-административный режим Азорских островов и Мадейры основывается на географических, экономических и социальных характеристиках и на историческом стремлении островного населения к автономии (ст. 227). Структура территории континентальной части Португалии включает местные самоуправляющиеся единицы в лице приходов, муниципий и административных областей; автономных областей Азорских островов и Мадейры - приходы и муниципии (ст. 238).

При конституционном закреплении единства и неотчуждаемости территории Белоруссии территория этого государства делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством (ч. 2 и 3 ст. 9 Конституции Республики Беларусь).

Исторически территориальное деление зарождалось как административное. Так, территория Римского государства периода древней республики делилась на провинции, а периода заката, после смещения самого государства на восток, территория Римской империи (европейцы с XIV в. стали ее называть Византийской империей, но для тех, кто ее населял, она оставалась Романией, т. е. Римской империей вплоть до ее гибели в середине XV в.) делилась на префектуры. В IV в. префектур было четыре (Восток, Иллирик, Италия и Галлия), каждая из которых делилась на диоцезы.

Российская административно-территориальная система накануне 1917 г. подразумевала разделение территории государства на губернии, уезды и волости, т. е. территориальные массивы, представлявшие собой относительно самостоятельные районы, в рамках которых выделялись сложившиеся поселения (деревни, села, станицы, города и др.).

Особое место занимала Финляндия. Декларацией от 16 марта 1808 г., обращенной к европейским державам, император Александр I объявил о завоевании Финляндии и присоединении ее на вечные времена к Российской империи. Прибавлялась еще одна провинция. Но позднее, в своем рескрипте финляндскому генерал-губернатору от 14 сентября 1810 г., Александр I напишет: «Намерение мое при устройстве Финляндии состояло в том, чтобы дать народу сему бытие политическое, чтобы он считался не порабощенным России, но привязанным к ней собственными его очевидными пользами, для сего сохранены ему не только гражданские, но политические его законы»^[247]. С этими помыслами император и записал в Грамоте от 15 марта 1809 г., что, вступая в обладание Финляндии, он считает за благо «вновь утвердить и удостоверить Религию, коренные Законы, права и преимущества, коими каждое состояние сего Княжества в особенности и все подданные, оное населяющие, от мала до велика, по Конституциям их доселе пользовались»^[248].

В свое время на основании обстоятельного анализа документов П. Гусев уверенно делал вывод о том, что Финляндия не есть русская провинция, она даже не инкорпорирована в русское государство, она лишь управляется общим с Россией монархом^[249]. Аналогичную позицию занимал Б. Чичерин, именно из-за Финляндии (Польша, по его мнению, была полностью инкорпорирована в состав России после восстания 1863 г.) относя Россию к сложным государствам^[250].

Однако Финляндия не могла по формальным основаниям относиться к государствам, находящимся в личной унии с Россией, поскольку ее территория была завоевана и присоединена к России, что закрепил русско-шведский мирный договор.

Совершенно отличную от П. Гусева точку зрения высказывал русский правовед Сергиевский в книге «К вопросу о финляндской автономии и основных законах»: «Финляндия не может быть государством... а должна быть нераздельной частью Российской империи, связанной с остальными частями всеми теми установлениями, существование которых необходимо для русского государства. Затем, второе - если бы, тем не менее, Финляндия оказалась государством не в теории только, а на практике, т. е. тем или иным путем присвоила бы себе государственную отдельность и самостоятельность, подкрепленную не словами, а какими-либо реальными моментами, - то немедленно должны были бы быть приняты самые решительные меры к уничтожению такого положения вещей и к полному объединению Финляндии с прочими частями Империи».

Н. М. Коркунов обоснованно указывал на то, что в ст. 4 Фридрихсгамского мирного трактата говорится об уступке Швецией России не Финляндии как единого целого, а отдельных шведских провинций. Как инкорпорированная провинция, Финляндия пользовалась очень широкой автономией, русское законодательство определяло компетенцию финляндских учреждений, причем суверенитет и в Финляндии принадлежал Российскому императору не лично, а только как правителю суверенного русского государства. «Осуществляя права суверенитета по управлению Финляндией, - писал Н. М. Коркунов, - Император осуществляет их в качестве носителя русской государственной власти»^[251].

Царская политика в отношении Финляндии вообще была противоречивой. До начала 80-х гг. XIX в. по инерции действовали установки предшествующего периода, рассчитанные на развитие начал автономии. Были созданы финские воинские части, в 1886 г. Сейм получил право возбуждения законодательных вопросов, созыв сеймских чинов производился каждые 3 года. В конце 80-х - начале 90-х гг. происходит перелом в национальной политике, что, естественно, было отрицательно воспринято финской общественностью.

Значительно больше, чем Финляндия или Царство Польское, определила лицо России Сибирь - «страна без границ», территории и народы восточнее Урала. Территориальный объем имени «Сибирь» исторически рос с движением русских на восток. Начавшись в конце XVI в. с присоединения к Русскому государству Сибирского ханства, он достиг своего предела в середине XIX в. с вхождением в состав Российской империи Степного края, Приамурья и Приморья^[253].

В начале XX в. Россия (Русское государство) разделялось на следующие области:

1) Московская промышленная, или Верхне-Волжская (Московская, Калужская, Тверская, Ярославская, Владимирская, Костромская и Нижегородская губ.);

2) Центральная земледельческая (Курская, Орловская, Тульская, Рязанская, Тамбовская и Воронежская губ.);

3) Озерная (Псковская, Новгородская, Петербургская и Олонецкая губ.);

4) Северная (Архангельская и Вологодская губ.);

5) Приуралье (Пермская, Вятская, Уфимская, Оренбургская губ.);

6) Среднее Поволжье (Казанская, Пензенская, Симбирская, Саратовская и Самарская губ.);

7) Малороссия (Черниговская, Полтавская, Харьковская, Киевская, Волынская и Подольская губ.);

8) Белая Русь - Белоруссия (Минская, Могилевская, Смоленская и Витебская губ.);

9) Литва (Виленская, Ковенская, Гродненская и Сувалкская губ.);

10) Привислинский край (Варшавская, Ломжинская, Седлецкая, Люблинская, Полоцкая, Радомская, Келецкая, Петроковская и Калишская губ.);

11) Прибалтийский край (Эстляндская, Лифляндская и Курляндская губ.);

12) Финляндия;

13) Новороссия (Бессарабская, Херсонская, Таврическая, Екатеринославская губ.);

14) Донская;

15) Кавказский край;

16) Прикаспийская (Ставропольская, Астраханская, Уральская и Закаспийская губ.);

17) Киргизская степная (Тургайская, Акмолинская и Семипалатинская губ.);

18) Туркестанская (Амударьинская, Сырдарьинская, Самаркандская, Ферганская губ., Хива, Бухара и Памир);

19) Западная Сибирь (Тобольская и Томская губ.);

20) Средне-Сибирская (Енисейская и Иркутская губ.);

21) Восточно-Сибирская (Якутская, Камчатка, Анадырский, Гижигинский и Охотский округа);

22) Приамурский край (Забайкальская, Амурская губ., Удский, Хабаровский округа, Уссурийский край, Сахалин);

23) Квантунская^[254].

В русских протекторатах Хиве и Бухаре, территории которых формально не должны включаться в государственную территорию России, правовой режим определялся, исходя из договоров этих государств с Россией 1873 г. Так, на территории Хивы Россия имела исключительное право судоходства по Амударье, право устраивать на этой реке свои пристани и фактории. Русские купцы получили доступ во все города и селения ханства, были освобождены от таможенных и транзитных пошлин, всех иных торговых повинностей. Русским подданным гарантировалось право приобретать на территории ханства недвижимое имущество. Хан обязался прекратить на территории своих владений существование рабства. И в Бухаре русские подданные получили право беспошлинного транзита, судоходства, торговли, владения недвижимостью наравне с бухарцами.

Съезд земских и городских деятелей (12-15 сентября 1905 г.) записал в своем постановлении «О правах национальностей и децентрализации»: «Российская империя, представляя собой единое политическое целое (за исключением обособленной в политическом отношении Финляндии), является далеко не однородным телом с точки зрения физических условий территорий, этнографического состава населения и его экономической и духовной жизни. Некоторые из частей ее в недалекое сравнительно время составляли самостоятельные государственные единицы или входили в состав соседних государств. Централизаторская и обрусительная политика, поставившая себе задачей слить это разнообразие воедино при помощи принудительных мер, не только не достигла своей цели, но, напротив, способствовала усилению национальной розни и центробежных стремлений... насильственное подчинение какой-либо части населения государства политическому порядку, не сообразованному с его нуждами и стремлениями, не только несправедливо, но и невыгодно».

Советская власть сохраняла (за вычетом отделившихся территорий) дореволюционное административно-территориальное деление до 1929 г., уже затем началось национально-государственное экспериментирование.

При рассмотрении особенностей Российской империи, как и на более простых примерах, можно убедиться, что административно-территориальные единицы (элементы административной структуры территории) исключают наличие суверенитета и независимости. Наличие в царской России двух вассальных территорий, Бухары и Хивы, лишь подтверждает это правило, поскольку эти территории не включались в официальную территорию Империи.

5.3.