§ 2. Структура административного процесса и характеристика производств по отдельным административным делам
Одной из важнейших особенностей административного процесса является более широкий по сравнению с уголовным и гражданским процессами спектр охватываемых им общественных отношений.
Это обстоятельство в значительной мере предопределяет структуру административного процесса.
В целом административный процесс представляет собой систему производств, которые соотносятся с ним как категории общего и особого.
Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего любое производство характеризуется своими, присущими ему целью и кругом задач, которые решаются для достижения этой цели. Действительно, цель производства по делам об административных правонарушениях одна, а производства по заявлению гражданина — совсем другая. В соответствии с этим следует различать и задачи названных производств.
Реальное разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отображает объективную необходимость общественного разделения труда и профессиональной специализации деятельности разных уполномоченных субъектов. При этом выделение конкретных производств в рамках административного процесса связано и с необходимостью урегулирования
>>> 212 >>>
определенных, качественно однородных общественных отношений, которые складываются в административнопроцессуальной сфере, приобретая характер процессуальных правоотношений.
По функциональным признакам в структуре административного процесса могут быть выделены: а) производства, которые носят учредительный характер (производства по образованию государственных органов, субъектов предпринимательской деятельности); б) производства, которые имеют правотворческий характер (производства по отработке и принятию нормативных актов); в) правоохранительные производства (производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам граждан); г) правонаделяющие производства (производства по реализации контрольнонадзорных полномочий).
Выделяют обычное и ускоренное производства. При этом ускоренное производство (например, производство по делу об административном правонарушении) характеризуется упрощенной процессуальной регламентацией, минимальным количеством процессуальных актов, определенной «спрессованностью» стадий.
В общем виде при классификации по индивидуальноконкретным делам система административных производств, которые составляют структуру административного процесса, может быть представлена таким образом: 1) производство по отработке и принятию нормативных актов; 2) производство по принятию индивидуальных актов управления; 3) производство по обжалованию решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц, которые нарушают права граждан; 4) производство по обращениям граждан; 5) производство по применению административнопредупредительных мер и мер административного пресечения; 6) производство по делам об административных правонарушениях; 7) дисциплинарное производство; 8) производство по реализации контрольнонадзорных полномочий; 9) регистрационноразрешительное производство; 10) производство по приватизации государственного имущества; 1 ^делопроизводство.
В отличие от других видов юридического процесса (гражданского и уголовного) административный процесс не может быть сведен лишь к правоприменительным функциям. Это обстоятельство обусловливает наличие в его структуре таких производств, как производство по отработке и принятию нормативных актов и производство по принятию индивидуальных актов управления. По сути указанные производства регламентируют порядок подготовки и принятия
>>> 213 >>>
подзаконных нормативноправовых актов разного уровня. Упорядочение такого рода процедур, введение их в четкие процессуальные рамки служат важной гарантией целесообразности и законности подзаконных актов, которые создаются в сфере исполнительнораспорядительной деятельности.
Другой важной гарантией законности принятых решений является возможность обжалования решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц, которые нарушают права граждан.
Поэтому в структуру административного процесса входит производство по обжалованию таких решений, действий или бездеятельности, которое содержит в себе детальную регламентацию административного и судебного порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан.
Такой вид административного производства, как регистрационноразрешительное производство, направлен на упорядочение отношений, связанных с объектами, обращение которых имеет определенные ограничения и на использование которых необходимо специальное разрешение, выдаваемое компетентными органами. В частности, это касается приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, разнообразных взрывных веществ. Вместе с тем такого рода производство может быть примером реализации контрольнонадзорных полномочий, одним из аспектов которых являются, например, регистрация транспортных средств в ГАИ, проверка их технического состояния.
В последнее время на практике широко реализуется такой вид административного производства, как учредительное производство. Оно представляет собой процессуальную регламентацию специфической деятельности, связанной с формированием, ликвидацией, реорганизацией или преобразованием органов государственного управления и других субъектов. Примером такого производства может быть образование разнообразных субъектов предпринимательской деятельности.
Любое из приведенных производств в зависимости от характера индивидуальноконкретных дел может быть более детализировано. Так, в регистрационноразрешительном производстве выделяются производство по регистрации транспортного средства в ГАИ, производство по регистрации субъектов предпринимательской деятельности, производство по лицензированию и квотированию, производство по выдаче гражданам разрешений на приобретение гладкоствольного охотничьего оружия и др.
В свою очередь, производство по принятию индивидуальных актов управления может включать в себя такие конкретные виды
>>> 214 >>>
производств, как производство по поощрению граждан, производство по комплектованию личного состава (например, по приему в вуз) и др.
Возможны и ситуации, когда отдельные административные производства охватывают своим содержанием часть других производств. Так, ход учредительного производства по созданию новой государственной организации включает в себя как отдельный этап ее регистрацию (внесение в государственный реестр).
Важными органичными элементами, которые характеризуют структуру любого из административных производств и соответственно административного процесса в целом, являются процессуальные стадии, этапы, отдельные процессуальные действия.
Процессуальная стадия — эта относительно обособленная, ограниченная во времени и логически связанная совокупность процессуальных действии, направленных на достижение определенной цели и решение соответствующих задач конкретного административного производства, которая характеризуется кругом определенных субъектов и закрепляется в процессуальных актах.
Выделяются следующие стадии административнопроцессуальной деятельности.
Стадия анализа ситуации, в ходе которой собираются и фиксируются информация о фактическом состоянии дел, реальные факты, оценивается перспектива дальнейшего движения дела, принимается решение о необходимости такого движения. Фактически эта стадия представляет собой возбуждение административного дела.
Стадия принятия решения по делу, в ходе которой дается юридическая оценка собранной информации, полностью и всесторонне исследуются материалы дела с целью установления объективной истины, принимается конкретное решение.
Стадия обжалования или опротестования решения по делу, которая носит факультативный характер.
Стадия исполнения принятого решения, в ходе которой логически завершается деятельность по административному делу. Важность этой стадии обусловлена тем, что без нее все производство по делу фактически теряет смысл, приобретая чисто формальный характер.
В свою очередь, в стадиях административнопроцессуальной деятельности есть еще более низкоуровневые элементы — про
>>> 215 >>>
цессуальные этапы и процессуальные действия. Каждая стадия административнопроцессуальной деятельности состоит из определенных промежуточных фрагментов. Так, в стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении можно выделить этап пресечения правонарушения и применения соответствующих мер, которые обеспечивают производство по делу, например, административного задержания.
Для процессуальных этапов характерным является наличие своих непосредственных целей и задач, а также круга субъектов их осуществляющих (например, при составлении протокола о правонарушении).
Административнопроцессуальные действия представляют собой основу конструкции всей системы административного процесса.