<<
>>

Взаимодействие следователя с оперативно-разыскными подразделениями, контрольно-счетными органами на этапе доследственной проверки и решения вопроса о возбуждении уголовного дела

За последние пять лет Следственным комитетом Российской Федерации расследовано более 44 тыс. уголовных дел коррупционной направленности, из них свыше 27 тыс. - в отношении должностных лиц и почти 18 тыс.

- в отношении взяткодателей. Анализ официальной статистики за аналогичный период показал, что из 3067 лиц с особым правовым статусом, совершивших должностные преступления коррупционной направленности, значительная часть, 2077 лиц, главы муниципальных образований и депутаты органов местного самоуправления . Очевидно, что при таком значительном массиве должностных преступлений, совершаемых указанными лицами, их эффективное расследование возможно только при условии сосредоточения сил всех органов, задействованных в борьбе с ними. Именно поэтому приоритетными задачами, стоящими перед Следственным комитетом Российской Федерации, в числе прочего, являются повышение качества доследственных проверок и предварительного расследования, повышение уровня

79

межведомственного взаимодействия .

Как было отмечено И.Л. Петрухиным, доследственная проверка выступает

80

«ядром процессуальной стадии возбуждения уголовного дела» . Именно здесь [77] [78] [79]

устанавливается наличие признаков рассматриваемого должностного преступления.

Алгоритм доследственной проверки сведений о совершении преступлений зависит от источника информации и конкретной следственной ситуации. В зависимости от источника информации о факте преступной деятельности должностного лица органа местного самоуправления выделяют следующие ситуации:

1) информация о готовящемся или совершенном должностном преступлении получена от органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность;

2) информация о готовящемся или совершенном должностном преступлении получена от контрольно-счетных органов;

3) информация о готовящемся или совершенном должностном преступлении получена в результате обращения граждан в органы расследования.

Анализ уголовных дел рассматриваемой категории преступлений показал, что в 72 % случаях сведения о совершении должностного преступления поступали от органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность; в 18 % случаях - от контрольно-счетных органов, лишь в 10 % случаев поводом для проверки явились заявления граждан.

Небольшой процент случаев, когда поводом для проверки выступили заявления граждан, объясняется тем, что анализируемые преступления совершались, как правило, в небольших населенных пунктах, жители которых хорошо знают друг друга и не готовы обращаться в следственные органы с заявлениями об известных им преступных деяниях. Кроме того, для решения вопросов местного значения граждане, проживающие в небольшом муниципальном образовании, обращаются именно в органы местного самоуправления, а потому не желают осложнять взаимоотношения с представителями местной власти из-за боязни остаться без работы, иных проявлений мести с их стороны, а также недоверия к правоохранительным органам.

Таким образом, поскольку чаще всего сообщения о рассматриваемых преступлениях поступали от органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, контрольно-счетных органов, проанализируем вопросы взаимодействия с указанными органами, возникающие при этом проблемы, а также специфику проверки поступающей от них информации.

А.А. Сумин обращает внимание на то, что «основное количество уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности возбуждается по результатам оперативно-розыскной деятельности и в дальнейшем требует активного оперативного сопровождения предварительного следствия» . В этой связи полагаем целесообразным раскрыть основные направления взаимодействия следователя с органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность.

Как известно, ситуационные модели на момент выявления посягательства и алгоритм проведения проверочных и процессуальных действий бывают разными. В частности, следует остановиться на ситуации, при которой должностное преступление в сфере деятельности органов местного самоуправления уже совершено и выявлено в ходе проведенных оперативных проверок.

Характерными для данного случая являются злоупотребления или превышения должностными лицами органов местного самоуправления своих полномочий. В качестве материала по результатам проведенных оперативно-разыскных мероприятий следователю направляются:

- сопроводительное письмо;

- постановление о предоставлении результатов оперативно-разыскной деятельности;

- рапорт об обнаружении признаков преступления;

- постановление о рассекречивании проводимых оперативно-разыскных мероприятий (оперативное внедрение, наблюдение и т. д.);

- объяснения задействованных лиц;

- заключения по результатам проведенных документальных проверок; [80]

- распоряжение (приказ) о приеме на работу должностного лица органа местной власти, должностная инструкция, регламент, положение об органе местной власти и другие акты, регламентирующие деятельность органа местного самоуправления в целом и конкретного должностного лица в частности;

- акты изъятия, в частности постановлений, распоряжений исполнительного органа местной власти, решения представительного органа местной власти.

Отметим и наиболее типичные ошибки, допускаемые при проведении оперативно-разыскных мероприятий:

- оформление документов оперативно-разыскной деятельности ненадлежащим лицом;

- отсутствие оснований для проведения оперативно-разыскных мероприятий;

- неверное отражение в документах оперативно-разыскной деятельности статуса участвующих в ней лиц;

- неверное наименование проводимого оперативно-разыскного мероприятия;

- незаконный досмотр лица;

- провокация преступления;

- нарушение условий проведения оперативно-разыскных мероприятий;

- отсутствие постановления о предоставлении результатов оперативноразыскной деятельности;

- непредоставление всех необходимых документов, в которых зафиксированы результаты оперативно-разыскной деятельности;

- ненадлежащее оформление изъятых документов;

- отсутствие в постановлении о предоставлении результатов оперативноразыскной деятельности перечня предоставляемых документов .

[81]

Опрос следователей следственных отделов Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Республике Башкортостан показал, что часто встречаются следующие ошибки: непредоставление всех необходимых документов, в которых зафиксированы результаты оперативно-разыскной деятельности; ненадлежащее оформление изъятых документов; отсутствие в постановлении о предоставлении результатов оперативно-разыскной деятельности перечня предоставляемых документов; отсутствие постановления о предоставлении результатов оперативно-разыскной деятельности; неверное название проводимого оперативно-разыскного мероприятия. В связи с чем, следует проверить:

- имеется ли наряду с «пакетом» представленных документов сопроводительное письмо за подписью руководителя органа, осуществляющего оперативноразыскную деятельность, указана ли в нем дата и исходящий номер, верно ли указано наименование адресата;

- имеется ли в числе представленных материалов: постановление о предоставлении результатов оперативно-разыскной деятельности (за исключением случаев, когда направлен дополнительный материал к уже ранее отправленному, где данное постановление уже имелось); дата его составления (не позднее даты сопроводительного письма); указание на должностное лицо, вынесшее постановление (руководитель органа, осуществляющему оперативно-разыскную деятельность (начальник или заместитель); его мотивировка (должно быть указано конкретное основание для проведения оперативно-разыскного мероприятия, кем и когда оно санкционировалось, полученный по итогам его проведения результат).

Также проверяется:

- приобщены ли все документы, которые необходимы (к примеру, могут отсутствовать документы, где описываются ход и результаты оперативноразыскного мероприятия - справки, рапорты и т. д.);

- надлежаще ли оформлены изъятые предметы (это касается, к примеру, упаковки изъятых в рамках проводимого оперативно-разыскного мероприятия предметов, реквизитов и печати на ней);

- соответствует ли наименование проведенного оперативно-разыскного ст.

6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (в частности, нам встречались названия «разведывательный опрос», «проверочный эксперимент» и др.).

В практическом же аспекте, как утверждает А.В. Ханько, «следователь после передачи ему результатов оперативно-розыскной деятельности больше уделяет внимания проверке их достоверности и доброкачественности, обоснованности выводов оперативных органов о наличии признаков состава преступления, а в совокупности - достаточных данных для возбуждения уголовного дела» .

В случае необходимости, как пишет С.Ю. Журавлев, по совету (указанию) следователя материал дорабатывается, проводятся дополнительные оперативнорозыскные мероприятия, истребуются необходимые документы финансового или служебного характера[82] [83].

Еще одна характерная ситуация, когда совместная деятельность следователя с сотрудниками оперативно-разыскных подразделений особенно важна, обусловлена получением должностным лицом органа местного самоуправления взятки. В этой связи особое значение имеет содержательный аспект совместной работы названных органов. Например, индивидуальный предприниматель или представитель бизнес-структуры представил информацию о том, что должностное лицо органа местного самоуправления за решение вопроса, входящего в его компетенцию (например, выделение земельного участка), требует незаконное вознаграждение. Стоит отметить, что не всегда информация, изложенная заявителем, соответствует действительности, поэтому, если имеются обоснованные подозрения в ее правдивости (например, объяснения противоречивы, абстрактны, не детализированы, отсутствуют те обстоятельства, которые не могли быть не замечены и т. д.) проводится комплекс мер оперативно-разыскного характера по проверке указанной информации - скрытое наблюдение, установленное за должностным лицом органа местного самоуправления, требующим взятку, прослушивание телефонных переговоров и др. Сбор необходимой информации также возможен посредством оперативного внедрения, опроса свидетелей, оказавшихся в месте встречи заявителя и соответствующего должностного лица, и пр.

Отдельно укажем, что зачастую от заявителей поступает информация об уже совершенных должностных преступлениях. В этом случае необходимо прежде всего провести опрос этих лиц, который направлен на выяснение того, на чем соответствующая информация основывается (посредством личного наблюдения, в результате ознакомления с документами органа местного самоуправления, свидетельствующих о коррупционном характере совершенных действий, и т. д.). Представляется, что если заявитель сохранил втайне от участников преступления факт обращения с соответствующим заявлением, то крайне эффективным будет проведение оперативно-разыскных мероприятий (оперативное наблюдение, как визуальное, так и с использованием специальных средств, прослушивание телефонных переговоров, наведение справок и т. д.). Их цель - определить характер взаимоотношений между участниками должностного преступления. По уже совершенному должностному преступлению оперативно-разыскные мероприятия также должны быть направлены на поиск свидетелей-очевидцев (посетители, обслуживающий персонал органа местного самоуправления и т. д.); поиск документов, которые подтверждают факт обращения заявителя в данный орган местной власти (заявление, направленные по нему ответы). Также возможно изъятие записей с камер видеонаблюдения (при их наличии) в местах встречи заявителя и соответствующего представителя местной власти, получение информации о телефонных соединениях между указанными лицами и т. д.

После того как данные, изложенные заявителем, найдут подтверждение, в отношении соответствующего должностного лица органа местного самоуправления проводится оперативно-разыскная комбинация «Задержание с поличным», в рамках которой осуществляется оперативный эксперимент. Как отмечал Р.С. Белкин, «оперативно-розыскная комбинация может начинаться до возбуждения уголовного дела, а завершаться на стадии предварительного расследования и осуществляться путем взаимодействия между следователем и оперативными работниками, каждый из которых действует строго в пределах своей компетенции и

85

своими методами» .

Заметим, что ряд вопросов (например, связанных с предоставлением земельного участка) не может быть разрешен должностным лицом в одиночку. Это обусловлено многостадийной процедурой согласования в различных службах администрации (в частности, проведение аукционных процедур по предоставлению земельных участков предполагает совместную деятельность должностных лиц отдела земельно-имущественных отношений, отдела архитектуры и градостроительства и т. д.), следовательно, в коррупционную цепочку действий в органе местного самоуправления вовлекается значительное количество должностных лиц. Оперативный эксперимент позволяет выявить механизм функционирования коррупционной схемы и лиц, в ней задействованных. Данное оперативно- разыскное мероприятие предполагает аудио- и видеофиксацию его проведения, документирование с целью использования полученных данных в качестве повода к возбуждению уголовного дела. К примеру, в случае, связанном с предоставлением земельного участка, оперативный эксперимент маскируется под «сделку» между заявителем и соответствующим должностным лицом органа местного самоуправления.

Залогом успешного проведения оперативного эксперимента выступает комплекс подготовительных мероприятий, составной частью которых является инструктаж заявителя. Должен быть разработан перечень вопросов, которые необходимо задать должностному лицу органа местного самоуправления. Вопросы должны быть составлены таким образом, чтобы были подтверждены условия (незаконное вознаграждение), при наличии которых станет возможным положительное решение вопроса обратившегося. Если чиновник дает неоднозначно толкуе- [84] мые ответы, медлит с принятием решения, необходимо уточнить, достаточна ли собранная сумма и зависит ли исполнение решения от других должностных лиц местной власти. Разумеется, диалог должен строиться так, чтобы представитель местной власти не заподозрил о проведении оперативного эксперимента.

Немаловажным является обучение заявителя пользованием специальной техникой (средства аудио- и видеофиксации). Для этого проводится инструктаж по использованию технических средств, также необходимо, чтобы заявитель привык к закрепленным на его одежде устройствам. Кроме того, даются разъяснения по поводу того, какими будут условные сигналы, свидетельствующие о том, что взятка передана, и т. д.

Проведение оперативного эксперимента предполагает наблюдение оперативниками за ходом «сделки». Поскольку органы местного самоуправления имеют пропускной режим, визуальное наблюдение будет затруднено, поэтому следует использовать специальные технические средства (диктофон, специальная одежда с видеорегистратором и др.). Следует иметь в виду, что представители органов местной власти достаточно осторожны в своих действиях, стараются не говорить вслух о конкретной сумме взятки, письменно не фиксировать ее, а отдают предпочтение набору цифр на калькуляторе, компьютере и др. Соответственно, вместо средств аудиофиксации целесообразнее использовать средства видеофиксации. Кроме того, следует уделять внимание подготовке предмета взятки, поскольку необходимо зафиксировать факт его перемещения. Для этого предмет взятки обрабатывается люминесцирующим веществом.

Сердцевиной рассматриваемой тактической операции является задержание. При этом, как справедливо отмечено рядом авторов, после того как взятка была передана соответствующему лицу не следует мгновенно после этого проводить задержание взяткополучателя[85]. Тактически грамотным будет выждать, когда должностное лицо органа местного самоуправления совершит действия, направленные на завладение предметом взятки (например, вскроет упаковку, пересчитает банкноты и т. п.), после чего оперуполномоченные должны быстро проникнуть в помещение и воспрепятствовать попытке избавиться от предмета взятки, подавить возможное сопротивление.

После задержания должностного лица органа местного самоуправления, получившего незаконное вознаграждение, следует незамедлительно изъять у него переданные заявителем помеченные денежные средства. Прежде всего необходимо определить их внешний вид; способ упаковки, ее целостность, а после вскрытия упаковки установить количество банкнот, их номинал; провести идентификационные действия (сверить денежные банкноты со снятыми с них светокопиями на предмет соответствия их серий и номеров); зафиксировать следы совершенного должностного преступления (следы специальных осветителей - люминесциру- ющего вещества, фрагменты упаковки от денежных средств и т. д.). Действия по изъятию помеченных денежных банкнот, полагаем, наиболее оптимально осуществлять в рамках осмотра места происшествия. Данное обстоятельство обусловлено тем, что наряду с денежными купюрами необходимо осмотреть, а также изъять иные, взаимосвязанные с получением незаконного вознаграждения, объекты (это могут быть различные документы, вещества, предметы и т. д.), что находит свое отражение именно в протоколе осмотра места происшествия. Как результат, оперуполномоченные смогут должным образом проинформировать следователя об обстоятельствах должностного преступления. В данном случае имеется в виду, что оперативно-разыскная комбинация закончилась не только изъятием незаконного вознаграждения, но и изъятием всех имеющихся вещественных доказательств (записные книжки, расписки, финансовые документы и т. д.), которые указывают на обоюдные интересы заявителя и соответствующего должностного лица местной власти во взаимосвязи с получением незаконного вознаграждения.

Между тем, когда задача направлена на выявление всех задействованных соучастников преступной деятельности, коррупционных связей должностного лица органа местного самоуправления, целесообразно проводить «длящийся» оперативный эксперимент, по результатам которого в следственные органы вместе с сопроводительным письмом должны быть направлены следующие материалы:

- постановление о рассекречивании материалов оперативно-разыскной деятельности;

- постановление о представлении результатов оперативно-разыскной деятельности в следственные подразделения Следственного комитета Российской Федерации;

- постановление о передаче сообщения о должностном преступлении по подследственности;

- заявление обратившегося лица о совершении представителем органа местного самоуправления должностного преступления;

- согласие заявителя на участие в рассматриваемом оперативно-разыскном мероприятии в письменной форме, акт инструктажа;

- постановление о проведении оперативного эксперимента;

- акт метки и вручения денежных средств;

- акт обследования вещей, найденных у представителя органа местного самоуправления, в отношении которого проводился оперативный эксперимент;

- акт названного оперативно-разыскного мероприятия;

- в случае добровольной выдачи предмета взятки - соответствующий акт выдачи, в том случае, если не выдан добровольно - протокол личного досмотра;

- акт выдачи технических средств;

- объяснительные понятых, заявителя, соответствующего должностного лица органа местного самоуправления; очевидцев, оперативных сотрудников, участвующих в данном оперативно-разыскном мероприятии;

- рапорт об обнаружении признаков преступления.

Также в виде приложения направляются: материальный носитель фиксации оперативно-разыскного мероприятия - аудио- или видеозапись (например, оптические диски CD-R, DVD+R и др.); марлевый тампон, на который были сделаны смывы с рук взяткополучателя; его вещи со следами специальных осветителей - люминесцирующего вещества. Названные предметы должны быть обязательно упакованы и опечатаны.

При этом крайне важно, чтобы оперативные сотрудники тесно взаимодействовали со следователем, который бы консультировал их в вопросе надлежащего оформления проведенных оперативно-разыскных мероприятий, задержания должностного лица органа местного самоуправления, передачи материалов, собранных в результате оперативно-разыскных действий, руководителю следственного органа. Такое консультирование и встречи оперативных работников и следователя до официального представления материала закладывают основы деловых отношений, взаимного доверия и неформального сотрудничества .

Соответственно, вопрос, касающийся обеспечения эффективного взаимодействия следователя с органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, в особенности по рассматриваемой категории дел, на сегодняшний день чрезвычайно актуален.

Под взаимодействием понимается «совместная, согласованная по целям, месту и времени, основанная на законе и подзаконных нормативных актах деятельность следователя и оперативного работника в пределах их компетенции,

направленная на полное и быстрое раскрытие преступлений, всестороннее и объ-

88

ективное расследование уголовных дел» .

По мнению Н.П. Фролкина и В.Ф. Козлова, взаимодействию следственных и оперативно-разыскных подразделений присущи следующие признаки: [86] [87]

«1) согласованность деятельности следственных и оперативно-розыскных подразделений по цели - решения задач уголовного судопроизводства (выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступления);

2) подчиненность деятельности следственных и оперативно-розыскных подразделений единому замыслу;

3) деятельность следственных и оперативно-розыскных подразделений должна быть основана на нормах права;

4) оптимальность использования средств и методов, присущих каждому из субъектов взаимодействия» .

Однако в настоящее время имеется ряд проблем, препятствующих осуществлению такого взаимодействия на должном уровне. Об этом свидетельствуют и результаты опроса следователей: только 17 % опрошенных смогли охарактеризовать сложившийся в настоящее время уровень взаимодействия с оперативноразыскными подразделениями как хороший.

На практике чаще всего работа органов, осуществляющих оперативноразыскную деятельность, завершается с момента установления факта совершения преступления. После чего следователь вынужден прорабатывать эту информацию самостоятельно. Но иногда из этой информации сложно определить обстоятельства совершения преступления. Письменные поручения следователя оперативно- разыскными подразделениями выполняются формально. В результате следователь не в полном объеме обладает информацией, позволяющей ему получить достоверные доказательства, подтверждающие события преступления и виновность должностного лица. Зачастую причиной такой ситуации является формальное отношение со стороны следователя к составлению поручения, адресованного органу, осуществляющему оперативно-разыскную деятельность. К примеру, это выражается в использовании неконкретных, многозначительных формулировок («просьба принять исчерпывающие меры», «просьба продолжать проведение опе- [88] ративно-разыскного мероприятия» и др.). В данной ситуации следователь, не давая, по сути, никаких дополнительных данных, не ставя конкретных задач, пытается перенести ответственность в вопросе определения оперативно-разыскного мероприятия, а также перечня задач на соответствующие органы, которые, пользуясь расплывчатостью и абстрактностью формулировок, стараются пойти по пути наименьшего сопротивления, формально подходят к исполнению такого поручения. Хотя, как известно, «поручение - это установленная законом форма эффективного и целенаправленного взаимодействия»[89] [90]. В этой связи отметим, что по анализируемым преступлениям следователями давались поручения органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, достаточно часто (84 %), однако только 48 % выполнены в полном объеме.

Также немало проблем возникает с передачей информации следователю, собранной оперативно-разыскными подразделениями. С учетом специфики субъекта должностных преступлений, совершаемых в сфере деятельности органов местного самоуправления, информация должна быть передана своевременно, поскольку соответствующее должностное лицо может предпринять меры противодействия для недопущения возбуждения уголовного дела.

Несоблюдение своевременности информирования, по мнению А.И. Кривенко, может привести к тому, что ценные данные, полученные одним из субъектов взаимодействия и переданные другому субъекту, не смогут быть использованы

91

последним именно потому, что поступили несвоевременно, с опозданием .

Еще одним проблемным моментом взаимодействия следователя с органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, является отсутствие общности интересов. Это выражается в том, что цель органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, - установить факт преступного деяния, в то время как деятельность следователя направлена на выяснение всех обстоятельств по уголовному делу.

Кроме того, результаты оперативно-разыскной деятельности зачастую не всегда бывают объективными, что, в свою очередь, сказывается на ходе дальнейшего расследования. Как справедливо отмечает Н.А. Подольный, «тот факт, что далеко не всегда результаты оперативно-розыскной деятельности бывают достоверными, отображается на неверном воссоздании картины преступления, что влечет за собой неправильное определение стратегических задач расследования и как следствие этого - неправильную квалификацию содеянного» . Соответственно, в адрес следователя должна направляться только та оперативная информация, достоверность которой подкреплена определенными документами, в надежности которых уверен сам оперативный сотрудник.

Полагаем, что важным аспектом обозначенных нами проблем является необходимость планирования совместной деятельности, обеспечение согласованного характера работы следователя и оперативных подразделений. По нашему мнению, взаимодействие должно строиться в рамках заранее согласованного, единого для следователя и оперативных подразделений плана, что будет ключом в решении обозначенных проблем.

Во-первых, такое взаимодействие должно включать в себя обоюдное оперативное информирование о проделанной работе (соблюдены ли намеченные сроки ее выполнения, текущее состояние и т. д.). Во-вторых, корректировка по мере необходимости совместной работы (места, времени, количества сил и средств, формы их использования и т. д.). В этой связи ключевая роль отводится руководителям следственных органов и оперативных подразделений. Полагаем, что они должны как можно более активно содействовать решению возникших в процессе указанного взаимодействия проблем. В частности, не реже чем раз в две недели (при необходимости чаще) проводить совещания с заслушиванием информации о возникающих в процессе совместной деятельности проблемах, отчета о проделанной работе, по результатам анализа полученной информации: [91]

- оперативно принимать меры, направленные на устранение имеющихся в работе недостатков. В отдельных случаях - лично участвовать в разрешении ситуаций, негативно влияющих на процесс эффективного взаимодействия (например, когда имеет место формальное исполнение поручений следователя и т. д.);

- в случае целесообразности инициировать вопрос о проведении совместных совещаний;

- при необходимости производить изменения в составе своих подчиненных;

- осуществлять текущий контроль.

Также многое зависит от авторитета, деловых и организаторских качеств руководителей следственных органов и оперативных подразделений, сложившихся межличностных отношений. Психологи отмечают, что личностные взаимоотношения работников коллектива или взаимодействующих коллективов в значительной степени определяют выполнение ими своих служебных обязанностей . В этой связи от того, насколько соответствующие руководители способны создать рабочую атмосферу сотрудничества, основанную на доверии, балансе целей и интересов, будет зависеть эффективность взаимодействия. В противном случае «любой деловой конфликт, а тем более непрерывная цепь таких конфликтов, имеет тенденцию переходить в конфликт эмоциональный, когда может быть утрачен объект конфликта и целью взаимоотношений оказывается не польза делу, а стремление доказать превосходство одного участника взаимодействия над дру-

94

гим» .

Следовательно, на рассматриваемом этапе надлежащий уровень взаимодействия следователя с оперативно-разыскными органами крайне важен, поскольку указанные органы обладают значительным объемом сведений оперативного характера, относящихся к должностным преступлениям анализируемой категории: о системе сложившихся взаимоотношений между должностными лицами органов местного самоуправления, о том, какие именно служебные злоупотребления ими [92] [93] совершаются, круге общения, иными данными, которые могут быть полезны для следствия, особенно принимая во внимание занимаемое должностное положение представителя местной власти, его коррупционные возможности и связи. Как было замечено М.А. Шматовым и В.М. Шматовым, «своевременное и эффективное сопоставление огромного количества информации предоставляет в распоряжение следователя данные о сложных связях между организованными преступными группами, а также о личностных связях между участниками этих групп, позволяет выявить их коррумпированных покровителей, а затем вывести общие тенденции»[94].

Вместе с тем, как уже было отмечено, источником информации о должностных преступлениях, совершаемых в сфере деятельности органов местного самоуправления, являются данные, полученные от контрольно-счетных органов. В связи с чем, на наш взгляд, следует отдельно обратить внимание на работу указанных органов и порядок их взаимодействия со следственными органами.

В настоящее время должностные преступления становятся все более трудно раскрываемыми, значительно увеличивается размер причиненного материального ущерба. Данная ситуация осложняется тем, что следователи, занимающиеся расследованием указанных преступлений, зачастую не имеют достаточных знаний в области бюджетных, а также земельно-имущественных отношений. Поэтому сегодня ключевое значение приобретает деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусматривается создание контрольно-счетных органов, которые осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов, готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, а также осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности органов государственной власти и органов местно-

96

го самоуправления .

Согласно п. 4 ст. 3 вышеуказанного закона контрольно-счетные органы наделяются организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Поскольку наделение контрольно-счетного органа муниципального образования правами юридического лица не является обязательным, на практике сложно обеспечить его полную самостоятельность и функциональную независимость. Также следует отметить, что сегодня такие органы созданы не во всех муниципальных образованиях и воспринимаются в основном как ревизионные.

В результате оценка результативности работы контрольно-счетного органа осуществляется исходя из количества проверок, сумм выявленных нарушений и возвращенных в бюджет средств, а зачастую даже из количества дисциплинарных взысканий, налагаемых руководителями органов исполнительной власти, административных и уголовных дел, возбуждаемых правоохранительными органами по

97

итогам проведенных проверок .

Обращает на себя внимание и тот факт, что контроль за расходованием государственных и муниципальных средств осуществляют многие государственные органы - контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, прокуратура, органы внутренних дел, федеральная служба безопасности.

По утверждению Председателя Следственного комитета Российской Федерации А.И. Бастрыкина, в борьбе с коррупционной преступностью существенную роль мог бы сыграть новый государственный орган - финансовая полиция. В компетенцию данного органа входили бы функции по выявлению, пресечению и [95] [96]

раскрытию криминальных посягательств в одной из самых коррупциогенных

98

«зон» - сфере расходования средств муниципальных бюджетов .

Однако представляется необходимым не только создание новых органов по расследованию данной категории дел (хотя и это, безусловно, важно), но и обеспечить высокий уровень взаимодействия уже имеющихся органов, ведь именно так можно обеспечить эффективный финансовый контроль, противодействовать рассматриваемым должностным преступлениям.

Так, например, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольносчетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, а также с органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами. Указанные органы могут осуществлять планирование совместных контрольных и экспертноаналитических мероприятий и организовывать их проведение, заключать соглашения о сотрудничестве и взаимодействии.

Между тем, следует признать, что до сих пор отсутствует надлежащий внешний финансовый контроль и слаженная работа следственных и контрольно- счетных органов, что негативно сказывается при решении вопроса, связанного с возбуждением уголовного дела по должностным преступлениям анализируемой категории.

Кроме того, в силу ч. 8 ст. 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6- ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местно- [97] го бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно- счетный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. В связи со сказанным полагаем целесообразным остановиться на оформительских и содержательных аспектах сведений, поступающих от проверяющих органов.

Так, в части оформления должно быть проверено, каким составом комиссии проводилась проверка, время, место ее проведения, полное наименование органа местного самоуправления, основания проверки, ее пределы, какие конкретно документы органов местного самоуправления анализировались. По результатам выявленных нарушений должно быть составлено мотивированное заключение с указанием проверяющих лиц, их подписей, заверенное печатью проверяющей организации.

Содержательный аспект заключается в определении логичности и обоснованности доводов, приведенных в акте проверки, наличия или отсутствия противоречий в выводах, изложенных проверяющими лицами, и т. д. В этой связи следователю необходимо детально проанализировать не только составленное по результатам проверки заключение, но и комплект приложенных к нему документов (оригиналы или копии документов, обосновывающих выводы проверяющих лиц о выявленных ими фактах злоупотреблений; объяснения ответственных должностных лиц органов местного самоуправления и т. д.). При необходимости уточнения интересующей следователя информации он вправе опросить проверяющих лиц, в частности, для выяснения того, какие именно направления деятельности органов местного самоуправления проверялись, в полном ли объеме были изучены все необходимые материалы и документы, если нет, что явилось причиной, какие дополнительные доводы (не нашедшие отражение в объяснении) приводились должностными лицами в обоснование тех действий, которые проверялась и др.

При этом стоит упомянуть, что следователю далеко не всегда удается самостоятельно понять смысл доводов, приводимых проверяющими лицами в пользу того, что в действиях должностных лиц органов местного самоуправления усматриваются признаки преступления. Поэтому рекомендуется совместно с проверяющими лицами изучить отдельные положения документов по результатам проверки, смысл которых неясен, задать им вопросы. Полученные ответы позволят составить целостное представление о результатах проверки, разрешить имеющиеся сомнения.

После того как интересующие следователя сведения уточнены, основной задачей будет проверка поступившей информации посредством изучения необходимых документов. Во-первых, это документы, определяющие полномочия органа местного самоуправления в целом, а во-вторых, конкретного должностного лица. К числу первых следует отнести: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; устав муниципального образования; положения о структурных подразделениях администрации муниципального образования (управления, отделы, секторы администрации); административные регламенты, а также положения (порядки) по вопросам местного значения (по распоряжению имуществом, землей, вопросам архитектуры и градостроительства и т. д.), которые содержат определенный порядок действий должностных лиц. К числу вторых - контракт (трудовой договор), распоряжение о назначении на должность конкретного должностного лица (для выборных лиц - решения представительного органа власти), должностные инструкции.

Изучение этих документов необходимо для того, чтобы определить наделено ли было должностное лицо органа местного самоуправления административнохозяйственными либо организационно-распорядительными полномочиями в момент совершения должностного преступления.

В то же время нельзя не отметить ряд проблем, возникающих при поступлении сообщений из контролирующих органов. Во-первых, представленные материалы не всегда содержат состав преступления. Это объясняется тем, что указанные органы чаще всего не компетентны в вопросах уголовного преследования и уголовно-процессуального доказывания. Как результат, решения о направлении информации в следственные органы являются ошибочными. Соответственно, контролерам необходимы знания в области уголовного, уголовнопроцессуального, административного законодательства для определения признаков преступления или коррупционного правонарушения. К проведению проверок контролирующими органами предлагается привлекать оперативно-разыскные органы в целях подготовки необходимых данных для возбуждения уголовных дел.

Во-вторых, в настоящее время ситуация складывается таким образом, что процесс взаимодействия начинает выстраиваться только после того как проведена проверка контрольно-счетными органами, поскольку представители этих органов не уполномочены давать правовую оценку выявленных нарушений с позиции - преступление это или нет. Как известно, это прерогатива следователя. При этом загвоздка видится в том, что следователю, не имеющему достаточных знаний в области экономики и финансов, трудно перевести полученные результаты из финансово-экономической плоскости в юридическую и правильно их процессуально оформить. В этом аспекте также прослеживается необходимость налаживания процесса взаимодействия, а именно не только в части получения качественной информации о признаках преступления, но и в связи с разъяснением соответствующей информации. Поэтому полагаем, что процесс взаимодействия следователя с контрольно-счетными органами надлежит строить на самых ранних стадиях, чтобы полученная по результатам проверки информация была ему понятна и надлежащим образом использована при расследовании.

Наряду с этим считаем, что разрешение обозначенных нами проблем возможно также посредством заключения соглашений о взаимодействии следственных органов с относительно недавно сформировавшимися контрольно-счетными органами муниципальных образований, которые в настоящее время особенно остро нуждаются в квалифицированной помощи. Подобное сотрудничество должно предполагать возможности:

- двустороннего обмена актуальной информацией в части, касающейся выявления рассматриваемых должностных преступлений в финансово-бюджетной сфере;

- отслеживания и обобщения типичных проблем, возникающих у взаимодействующих сторон;

- обсуждения на совещаниях с участием представителей следственного органа и контрольно-счетного органа муниципального образования имеющихся проблем и возникающих вопросов, внесения предложений по их решению, а также усовершенствованию процесса взаимодействия;

- разработки разъяснений с конкретным алгоритмом действий, а также подготовки необходимой справочно-аналитической информации в рамках своей компетенции.

Следовательно, налаженное сотрудничество указанных органов играет существенную роль при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, поскольку обеспечит следователя необходимой по объему и качеству информацией о совершенном должностном преступлении (нехватка которой является чуть ли не отличительной особенностью первоначального этапа расследования рассматриваемых преступлений), а также выступает существенным фактором результативной работы контрольно-счетных органов (пока только 14 % опрошенных нами следователей дали положительную оценку нынешнему уровню взаимодействию, который сложился с контрольно-счетными органами).

Кроме того, ощутимого результата можно будет достигнуть, если активизировать работу по созданию контрольно-счетных органов муниципальных образований как самостоятельных экспертных органов, что, безусловно, позволит существенно повысить эффективность борьбы с указанными должностными преступлениями, окажет сдерживающее воздействие на лиц, намеренных нажиться преступным путем.

Вместе с тем особенностью, характерной для анализируемых должностных преступлений на рассматриваемом этапе, является то, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 447 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу органа местного самоуправления применяется особый порядок производства по уголовным делам, поскольку в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 448 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации они обладают особым процессуальным статусом. В качестве примера укажем, что только за 9 месяцев 2015 г. (согласно данным, размещенным на официальном сайте Следственного комитета Российской Федерации) ведомством расследованы уголовные дела о коррупционных преступлениях, совершенных лицами, обладающими так называемым особым правовым статусом, из числа которых к ответственности привлечены 25 следователей органов внутренних дел, 2 следователя наркоконтроля, 7 прокуроров, 36 адвокатов, 43 члена избирательных комиссий, 150 депутатов органов местного самоуправления, 131 глава муниципальных образований органов местного самоуправления, 11 депутатов органов законодательной власти и 8 судей[98]. Из приведенных статистических данных несложно сделать вывод о том, что больше половины «специальных» субъектов по коррупционным преступлениям составляют депутаты и главы муниципальных образований органов местного самоуправления.

Между тем указанное обстоятельство весьма важно в ходе дальнейшего расследования преступления, поскольку запоздалая идентификация соответствующих должностных лиц в качестве «специальных» субъектов приводит к тому, что собранные по делу доказательства, свидетельствующие об их виновности, будут признаны недопустимыми в связи с несоблюдением установленных ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации требований. При этом указанные нами должностные лица (зачастую предварительно проконсультировавшись) не спешат об этом заявлять на стадии возбуждения уголовного дела, а сообщают об этом значительно позже, что приводит к названным выше последствиям. В свете сказанного возникает непростая в криминалистическом плане задача, требующая от следователя своевременного решения: необходимо не только определить причастность должностного лица органа местного самоуправления к совершенному преступлению, но и установить, что он является «специальным» субъектом. В связи с этим предлагаем ст. 447 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дополнить ч. 3 следующего содержания: «Особый порядок производства по уголовным делам применяется при наличии заявления, поступившего от лиц, указанных в части первой настоящей статьи».

Отдельно заметим, что в отличие от достаточно известных (в пределах региона) депутатов законодательного (представительного) органа субъектов Российской Федерации депутаты сельских поселений таковыми не являются. Кроме того, еще более затрудняющим ситуацию отличием является то, что в сельских поселениях, как правило, нет официального сайта, на котором была бы размещена информация о депутатах.

Исходя из изложенного, разрешить возникающую проблему можно, например, посредством получения объяснения от заподозренного должностного лица органа местного самоуправления. Практика показывает, что фактически по каждому третьему материалу (34,5 %) предварительной проверки сообщения о преступлении следователи получали объяснения у заподозренного лица[99], а согласно проведенному нами исследованию - в 93 % случаев. По сути, это проверочное действие предполагает беседу с физическим лицом субъекта проверки, данные о которой вносятся в соответствующий бланк. При кажущейся легкости и ясности процедуры указанного проверочного действия на законодательном уровне порядок его производства до настоящего времени не определен (например, остаются неясными его форма - устная или письменная, какие права и обязанности должны быть разъяснены и т. д.). В этой связи высказываются предложения оформлять объяснение в виде письменного документа, по форме аналогичного протоколу допроса свидетеля (потерпевшего), а в случае допроса лица, в отношении которого проводится проверка сообщения о преступлении в порядке, предусмотренном ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, - протоколу допроса подозреваемого[100] [101] [102]. В целом разделяя данную точку зрения, полагаем, что всех проблем это все равно не решит, поскольку «при доследственной проверке объяснения кладутся в основу принятия решения о возбуждении уголовного дела, что предопределяет необходимость получения действительно правдивых сведений. Однако ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривает ни одного условия, способствующего получению достоверных объяснений» . Между тем, как мы уже отмечали, должностные лица органов местного самоуправления, являющиеся депутатами, не стремятся подтверждать свой особый процессуальный статус (в 52 % случаев), чтобы впоследствии сослаться на то, что уголовное дело было возбуждено неправомочным субъектом. Соответственно, велик риск того, что при производстве рассматриваемого проверочного действия они не сообщат указанную информацию, так как «опрашиваемый, не будучи еще участником уголовного процесса, не может нести ответственность за отказ от дачи показаний и за дачу ложных показаний, а также быть подвергнут приводу» . В этой связи укажем, что при получении объяснения только 13 % заподозренных должностных лиц органов местного самоуправления давали правдивые показания.

Представляется, что более эффективным будет направление запросов в представительный орган местной власти, территориальную избирательную комиссию муниципального образования о том, является ли подозреваемое должностное лицо депутатом, членом выборного органа местного самоуправления и сроке их полномочий. В этой связи справедливо утверждение О.В. Добровляни- ной и А.Д. Прошлякова о том, что применительно к спецсубъектам в первоочередном порядке в рамках предварительной проверки надлежит обязательно установить, не прекратило ли данное лицо свои полномочия. Это обусловлено тем, что в настоящее время законодательство не предусматривает необходимость использовать особую процедуру привлечения к уголовной ответственности лиц, которые уже утратили свой особый правовой статус[103].

Следует сказать, что при решении вопроса о возбуждении уголовного дела по должностному преступлению, совершенному депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом органа местного самоуправления, следователю надлежит обязательно обращать внимание на порядок формирования органа местного самоуправления и назначения должностного лица. Особый порядок производства по уголовному делу гарантирован только членам органа местного самоуправления, сформированного в результате выборов, а также должностным лицам, назначенным на должность по итогам выборов.

Весьма важно, что временное исполнение обязанностей выборного должностного лица местного самоуправления лицом, назначенным на должность не в результате выборов, не требует применения в отношении него особого порядка производства по уголовному делу.

Таким образом, значительный массив должностных преступлений с участием глав муниципальных образований и депутатов органов местного самоуправления, возникающие проблемы выявления, раскрытия и расследования указанных преступлений свидетельствуют о необходимости обеспечения надлежащего уровня взаимодействия следователя с оперативно-разыскными и контрольносчетными органами. Не случайно одним из основных тезисов, прозвучавших на расширенном заседании Следственного комитета Российской Федерации по итогам работы в первом полугодии 2015 г., стало то, что улучшение результатов в

работе следователя возможно лишь при условии тщательной организации планирования, хорошо налаженного взаимодействия с правоохранительными, контролирующими и надзорными органами, а также жесткого процессуального контроля. В совокупности это не позволит следователю упустить ни одну деталь преступления[104].

Подводя итог, укажем, что основополагающим фактором при проведении доследственных проверок с перспективой возбуждения уголовного дела по рассматриваемым должностным преступлениям (учитывая скрытость информации о преступлении по причине недостаточной прозрачности в работе органов местного самоуправления, властный характер полномочий органов местного самоуправления, необходимость предупреждения уничтожения документальных источников криминалистической информации и своевременного ее получения, целесообразность получения информации не из одного, а из нескольких источников в целях обеспечения ее достоверности) является надлежащий уровень взаимодействия следователя с оперативно-разыскными и контрольно-счетными органами.

2.2.

<< | >>
Источник: СЕРГЕЕВ АРТЁМ ЛЕОНИДОВИЧ. КРИМИНАЛИСТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПЕРВОНАЧАЛЬНОГО ЭТАПА РАССЛЕДОВАНИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 2016

Еще по теме Взаимодействие следователя с оперативно-разыскными подразделениями, контрольно-счетными органами на этапе доследственной проверки и решения вопроса о возбуждении уголовного дела:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. Взаимодействие следователя с оперативно-разыскными подразделениями, контрольно-счетными органами на этапе доследственной проверки и решения вопроса о возбуждении уголовного дела
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -