Становление и развитие консульского института и консульского права в России, Азербайджане и их правовая основа
Что касается России, то становление и развитие консульского института и консульского права шло по пути, схожим с Западом, но и имели место определенные отличия.
Прежде всего, это выразилось в том, что Россия поздно вступила в консульские отношения с другими государствами.
В результате получилось так, что первый большой торговый договор на западном, в общем-то главном, направлении был заключен Россией после очередной войны со Швецией в 1554 году. Договор был не только торговый, но и мирный. Шведы получили возможность транзита на пути в Индию и Китай, а русские купцы во Фландрию, в Западную Европу, но не прямо, а через Швецию. Как писал по этому поводу известный французский историк Альфред Рамбо (1842-1905): «Между Москвой и Западом все еще находился ревнивый соперник»[40] [41]. Упоминания о консулах в этом договоре не было. В экономическом, и соответственно, в политическом смысле определенно оформленных по международному договору российских поселений за рубежом не было. Конечно, на Руси были купеческие гильдии, которые вели определенную торговлю со своими партнерами за государственными границами. И крепкие торговые обычаи сложились, но при этом не было должного государственного интереса. В общем, дела консульские в России не сдвигались с мертвой точки до конца XVII века, когда царь Петр I приступил к реформированию всех общественных, коммерческих и военных отношений в России. Относительно консульской службы это выглядело так: стали учреждаться российские консульства в государствах, с которыми Россия имела на то время развитые экономического отношения. Соответственно в Амстердаме, городе, с которым у Петра I сложились особые отношения, консульство было учреждено в 1707 году. Затем последовали: в Венеции - в 1711, в Париже - в 1715, в Пекине - в 1719, в Тегеране - в 1720, в Бордо - в 1723 и в Кадиксе - в 1723 годах, а затем ... С приходом во власть Елизаветы Петровны в 1740 году положение консульского института России осталось практически неизменным, хотя в посольства, находившиеся во всех главных европейских государствах, российский канцлер Бестужев направил инструкции, в которых предложил дипломатам обратить внимание на консульские функции . Связано это было с тем, что в пост - петровские времена, когда «окно в Европу было прорублено», а флот, включая торговый, был построен в нужном количестве судов, экономические отношения России с Европой решительно возросли. И тогда обнаружилось, что дипломаты, по инерции, содействуют представителям «высокого» уровня, не обращая внимания ни на купечество, ни на соотечественников. Г оворя о развитии консульского института, важно иметь в виду не столько количественные показатели, сколько внутреннее содержание и организацию консульской службы. Представляется вполне естественным, что в силу специфики исторических условий Россия, вступая в консульские отношения с другими государствами, смогла предложить ряд теоритических новаций. Научные исследования по консульскому праву появились в России в середине XIX века. Одним из первых научных изысканий, затрагивающих правовое положение консула, явилась научная работа И. Ивановского, в который он подчеркивал, что консулы европейских государствах и в США дипломатическим статусам не обладают и не пользуются их 43 преимуществами . Большинство российских ученых того периода, как, например, И. Ивановский, не признавали за консулам представительного характера его статуса, но он считался наделенным публичными полномочиями и [42] [43] действовал на функциональной основе, о чем утверждается в диссертации Б. Алексеевой «Тенденции развития института консульских привилегий и 44 иммунитетов» . Одним из немногих российских ученых, кто высказал научной прогноз в отношении дальнейшего развития консульского института в России был В. 45 институтов» . Четко определил характер дипломатической и консульской деятельности Ф. Мартенс. Он относил дипломатов и консулов к органам международного управления. По его мнению, консулы представляют социально-культурные интересы государств и их подданных на иностранной территории. Они - специальные агенты «в сфере социального международного управления». К началу XX века большинство российских ученых пришло к выводу о том, что консульская служба носит государственной характер, задачами которой является защита торгово-экономических, культурных и иных интересов представляемого государства, его граждан и юридических лиц. Их работы оказали значительное влияние на развитие советской и российской доктрины . В центре внимания тогда находились два основных вопроса: 1) функции и отношение консулов к экономическим проблемам; 2) соотношение и взаимная связь штатных и нештатных (почетных) консулов. Они здесь разделены, но на практике они соединяются по понятной жизненной логике. В свое время Ю.Д. Ильин в своем исследовании консульских проблем писал, что «сам по себе факт учреждения штатного консульства на территории более слабого государства в эпоху [44] [45] [46] экспансионистских устремлений буржуазии передовых государств и острой борьбы за рынки сбыта был равноценен созданию форпоста для дальнейшей экономический и политический экспании»[47]. Иными словами, если стороны намерены вести политико-экономическую конкурентную борьбу, они назначают штатных консулов, а если, с другой стороны, конкурент место занял прочно, вести с ним борьбу бессмысленно, назначают почетных консулов. Получается, что государство, направляя консулов за рубеж, должно было отыскать оптимальный вариант: использовать в чужом регионе (государствах) штатного или нештатного консула. Хотелось бы отметить еще один интересный момент. Россия, став советской, восприняла позицию царской империи по вопросу штатных консулов. Иначе и быть не могло, поскольку вся экономика страны оказалась национализированной, а значит, ее интересы никак не могли защищать почетные консулы. К тому же, Советская Россия для защиты экономических интересов за рубежом учредила государственный институт торговых представителей. Соответственно интерес к почетным консулам был утрачен окончательно. Что и было заметно в протоколах Венской конференции по консульскому праву в 1963 году. В данном исследовании автор несколько забежал вперед, оставив тему в том моменте, когда перед Россией стал вопрос о необходимости реформировать консульский институт с учетом реальностей, сложившихся в мире к началу XX века. Суть предложений, которые находились на рассмотрении официальных и научных кругов состояла в следующем, предлагалось: 1) ограничить использование почетных консулов, сделав основную ставку на консулов штатных; 2) объединить консульскую и дипломатические службы; 3) установить необходимый уровень общей и специальной подготовки консульских работников; 4) предусмотреть, чтобы все дипломатические работники начинали работу за рубежом с консульских учреждений; 5) организовать в посольствах консульские отделы; 6) расширить консульские функции, сделав особый акцент на необходимости оказывать всевозможное содействие и помощь российским физическим и юридическим лицам, находящимся за рубежом; 7) повысить теоретическую и практическую подготовку сотрудников заграничной службы. Как видно, рекомендации были вполне полезными, но реализация их произошла уже в другое - советское время. Правда, реализовалось не все. Содействие торговле, промышленности и финансам не входили в круг обязанностей советских консулов. И вопросы об этом в советское время особенно не обсуждались, поскольку, как говорится, «роли были распределены». Что касается дореволюционной России, то там дела обстояли следующим образом. Первый консульский Устав появился в Российской империи в 1820 году, в 1858 году он был пересмотрен, а в 1893 году заменен на новый. В нем, в статье 2 была закреплена формулировка о том, что «консул ... есть посредник в тяжбах и спорах, возникающих в его округе по делам торговым между собою, если спорящие, по взаимному согласию, прибегнут к его 48 суду» . Отметим здесь, что речь идет о делах, в общем -то, внутрироссийских, а в коммерческие дела россиян с гражданами государства пребывания российский консул не вмешивался. Консул, конечно же, подчинялся МИД России и послу России в государства пребывания, но он должен был в своей работе принимать во внимание и, по возможности, исполнять предписания, исходящие от министерств иностранных дел, финансов, морского и главного управления торгового мореплавания и портов. [48] По статье 59 Консульского устава консул должен был засвидетельствовать купчую, если российские подданные покупали суда за рубежом. Если на российский груз или судно местные власти накладывали арест, консул был обязан вмешаться, уточнить правомерность действия властей и ходатайствовать о снятии ареста при его неправомерности. Естественно, что об этом он должен был сообщить посольству и МИД. Столь же естественно консул был обязан следить за налогами, пошлинами и сборами в государстве пребывания, особенно по вопросам мореплавания и торговли, и сообщать о новациях должным образом в Центр (ст. 82 Консульского устава). Кроме того, консул, как и сейчас, должен был решать административные, нотариальные и иные вопросы, связанные с интересами российских юридических и физических лиц. Очень полезное, что хотелось бы отметить в этом разделе, это положение статьи 90: «Консул обязан блюсти, чтобы честь русского имени была всегда поддерживаема. Для сего он должен обращать особенное внимание на то, чтобы ни один российский подданный торгового сословия или корабельщик или шкипер Российского судна не изменял принятым на себя обязательствам, не обманывал своих корреспондентов или не позволял себе какого-либо иного поступка, наносящего бесчестия». Консулу предписывалось собирать информацию о деятельности иностранных предпринимателей в различных сферах экономической жизни государства пребывания, а также внимательно следить за исполнением международных договоров, в которых затрагивались интересы российской стороны. В 1903 году Консульский Устав 1893 года был заменен. Параллельно быстрому расширению международных экономических отношений росли зарубежные интересы России, что вело к росту численности консульских учреждений. Если в начале XIX века число таковых составляло 52, то к 1903 году их стало 300, а к 1914 году - 450 консульских учреждений. Консульская служба России за рубежом в своей работе опиралась на достаточно широкую сеть различных договоров, каким-либо образом касающихся служебной деятельности консульских должностных лиц. Прежде всего это были трактаты России о торговле и мореплавании с Японией, Китаем, США, Нидерландами, Грецией, Бельгией, Великобританией, Австрией, Швейцарским Союзом и Данией, заключенные в период от 1832 года до 1895 года. Кроме того, были заключены консульские конвенции с Германией (1874 г.), Францией (1874 г.), Италией (1876 г.) Испанией (1876 г.) и другими государствами. Они содержали общее условие наибольшего благоприятствования. Большое внимание указанные международно - правовые документы уделяли вопросам консульских привилегий и иммунитетам. Формулировки, приводимые в них, несколько отличались, из документа в документ, но в целом содержание их со временем перешло в Венскую конвенцию о консульских сношениях 1963 года. Был там один интересный пункт, который в указанную конвенцию, естественно, не вошел, ибо время его истекло. В пункте 2 статьи 2 устанавливалось, что если консулы занимаются торговлей, то они могут быть подвержены «личному задержанию только по делам торговым, но не по гражданским, никем» . Речь при этом шла о штатных консулах, которые, выходит, могли тогда, в конце XIX века, заниматься частным бизнесом. С 1909 года в России работала специальная Комиссия, в задачи которой входила подготовка рекомендаций по реорганизации русской заграничной службы. Она подготовила рекомендации касательно консульской службы, они соответствовали тому, что излагалось выше, но не были представлены на высочайшее рассмотрение, поскольку началась первая мировая война. После революции 1917 года и образования РСФСР, а затем в 1922 году - СССР остро возник вопрос о необходимости создания консульской службы и консульских учреждений за границей и их деятельности. [49] [50] В 1926 году был принят первый Консульский устав СССР, который был заменен Консульским уставом 1976 года. Ныне действует Консульский устав Российской Федерации от 5 июля 2010 года. Консульская служба России после распада СССР в конце 1991 года является весьма развитой. На начало XXI века функционирует около двухсот консульских учреждений Российской Федерации за границей. В последние время Российской Федерацией заключено большое количество двухсторонних консульских конвенций, в которых подробно регулируются вопросы консульских отношений России с другими государствами, зафиксированы и нормы по вопросы консульских привилегий и иммунитетов, которые способствуют прогрессивному развитию консульского права. Становление и развитие консульского института и права в Азербайджане. В этой связи автор отмечает, что 200 лет назад, в 1813 году Азербайджан (северный) вошел в состав Российской империи в качестве Бакинской и Елизаветпольской губернией и после выхода из СССР в 1991 году приобрел государственный суверенитет. Был создан МИД Республики, в составе которого образована консульская служба, деятельность которой опирается на Консульский устав, принятый Национальным Собранием Азербайджанской Республики в редакции 2013 года. В настоящее время Азербайджан имеет дипломатические представительства и консульские учреждение в ряде иностранных государств, включая Россию. Между Азербайджаном и Россией заключена Консульская конвенция в 1996 году. Основные положения этой Конвенции будут рассмотрены ниже.