Консульское право и консульская защита граждан и юридических лиц в Новое и Новейшее время и их правовая основа
К концу XVIII века консульский институт укрепился. В законодательстве большинства европейских государств принимаются нормы, посвященные полностью консульской службе, а между ними (государствами) - заключаться консульские конвенции.
Началась работа по кодификации консульских привилегий и иммунитетов. В частности, эта работа была очень заметна в контексте франко-испанской консульской конвенции 1769 г. и во- франко-американской консульской конвенции 1788 года. Появились упоминания о консульских классах и должностях - генеральный консул, вице-консул и консульский агент. Закреплялось деление консульских должностных лиц на две категории: штатные и нештатные.Заслуживает внимания тот факт, что государства с конца XVIII века стали отходить от практики привлечения к государственной (консульской) службе лиц, постоянно проживающих в иностранных государствах, что было типичным для раннего периода.
В то время еще не фиксировалась граница консульских округов, эта практика появилась позднее, когда в пределах иностранного государства возникла потребность иметь консулов в разных городах и, соответственно, следовало разграничить сферы их компетенции и деятельности.
Соответственно стала развиваться и закрепляться современная консульская служба, которая, естественно, опиралась на правовые основы и практику предшествующего периода. Комплектация ее происходила на наиболее важных участках за счет штатных должностных лиц, а в более отдаленных и менее значимых использовались нештатные (почетные) консулы. Все это определялось политическими, экономическими и финансовыми соображениями, а также интересами защиты собственных граждан и юридических лиц за границей. Что касается консульских функций, то они с течением времени претерпели ряд изменений в плане их усложнения и количества.
Все это потребовало более широкого участия консулов в том, что было связано с обеспечением интересов государства, его граждан и юридических лиц.
Характер и содержание консульских задач были уточнены и даже в определенной мере кодифицированы. Это явилось результатом того, что государства заключили целый ряд консульских конвенций, в которых позиции сторон достаточно полно совпадали.Помимо участия в торговых и мореходных делах, в защите прав и интересов сограждан консульствам добавились задачи по политической и экономической информации своего государства, стали участвовать в развитии культурных и научно-технических связей. Их функции в сфере административной и нотариальной значительно усложнились. Соответственно вырос и авторитет консульской службы, а это, в свою очередь, позволило поставить вопрос о правовом статусе консула.
Статус этот, как отмечалось выше, возник во многом из сложившейся практики, согласно которой консулы получали ряд преимуществ и льгот в сношениях с властями государства пребывания. При этом значительную роль, как уже отмечалось выше, сыграли договоры - капитуляции, которые европейские государства заключали с государями восточных государств.
В конечном итоге стало очевидным, что нужна какая-то международная унификация консульского статуса.
Стало это особенно заметным во второй половине XIX века. Прошли по дипломатическим каналам межгосударственные обсуждения проблем консульского статуса, а затем, поскольку эти проблемы приняли научный характер, их вынесли на сессии Института международного права, который, кстати, был тогда (в 1873 г.) создан в г. Генте (Бельгия) в целях содействия изучению международного права и его кодификации. Штаб-квартира Института была учреждена в Брюсселе.
В результате дипломатических инициатив на изучение Института были представлены проблемы консульского права и, в частности, вопросы консульского иммунитета и привилегий. Вопросы эти рассматривались на сессиях Института в Лозанне в 1888 г., в Гамбурге в 1891 г., в Женеве в 1892 г. и в Венеции в 1896 году. На последней сессии был принят Венецианский Регламент о консульских привилегиях и иммунитете[25].
Можно сказать, что это была первая попытка кодификации консульского права. Правда, с точки зрения автора, назвать эту попытку успешной вряд ли можно. Прежде всего, потому, что сами участники сессии Регламент считали проектом Конвенции, а до самой Конвенции (рассмотрении ее по факту) дело тогда так и не дошло. По сути в Регламенте было обозначено то, что и так имело место в консульском институте, а о каких-либо принципиальных новациях речь тогда так и не пошла. Нельзя, к примеру, считать новацией определение консулов в ст. 1 как «агентов внешней службы, которые, будучи гражданами государства, которое они представляют, не несут на себе другие функции, кроме функций консула». А что могла дополнить фраза, никем, как ни странно, не оспариваемая, что консулы подчиняются «территориальным законам и юрисдикции» государства пребывания. Здесь вообще все странно, ибо и тогда, и потом, и сейчас консульство подчиняется юрисдикции своего государства, но уважает и соблюдает правопорядок государства, в котором работает. На подобные несуразности можно указывать и далее, но получается, что четыре сессии Института прошли вхолостую. И потом еще более полувека консульская служба и право исходили в основном из норм международного обычая. Хотя на уровне региональном в начале XIX века были разработаны и приняты консульские конвенции - Каракасская 1911 г. и Гаванская 1928 года.
Как видно, принятые акты относились к региону Латинской Америки и они, кстати, сыграли весьма полезную роль в последующем при разработке основной - Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года. Причем,
судя по протоколам Венской конференции, юристы Латинской Америки, как, кстати, и скандинавских государств, сыграли очень положительную роль в сближении крайностей позиций, которые определились в самом начале Конференции, когда, с одной стороны, представители западных государств выступали за усиление коммерческой составляющей в работе консулов, а, с другой стороны, СССР и государства социалистического лагеря настаивали на преимущественно государственном и политическом характере консульской работы.
С этим самым естественным образом связывался объем иммунитета и привилегий, предоставляемых консульству и его работникам в государстве пребывания. В конечном итоге, компромисс между крайними точками зрения был найден, и Венская конференция по консульским-27
сношениям оказалась в целом успешной .
Нельзя не отметить в этой связи, что Конференция, образно говоря, дала вторую жизнь нештатным (почетным) консулам. На последних много веков опирались внешние экономические дела государств. Почетные консулы занимались всем: от религиозных пилигримов, торговцев, мореплавателей до исполнения некоторых дипломатических функций, трансформируясь от проксенов до полноценных консульских представителей. И это, длилось от V века до н.э. до XIX века н.э., т.е. примерно двадцать три века.
С начала XIX века ситуация заметно меняется, поскольку объективно стали сокращаться частные предпринимательские функции консулов и возрастать государственные. Возникла необходимость коренных реформ консульского института, и произошло это, в том числе, путем организации во внешней службе государств все большего числа штатных консулов.
Государства, приступая к модификации своих консульских служб, делали это в силу объективных обстоятельств и с учетом исторического опыта. Прежде всего, это заметно по тому, что, делая большой акцент на штатную консульскую службу, не было случаев огульного отказа государств от службы нештатной. В условиях господства частной собственности [26]
отказаться от почетных консулов было просто нельзя, ибо они были очень нужны частным предпринимателям, фирмам и корпорациям. Почетные консулы содействовали коммерческой активности.
Но в их работе был всегда и остается по сей день один крупный недостаток, связанный, опять-таки, с частным предпринимательством. Почетному консулу было лично выгодно участвовать в разном виде и форме в этом предпринимательстве. Там был его основной интерес, а интересы государства, которое его наняло, были для консула делом второстепенным.
Это было терпимо, пока государственные интересы в международных делах были не столь велики, да решались они привычно (обычно) в рамках монархического сообщества.Но приход к власти буржуазии ситуацию во многом изменил. Началось массовое движение капиталов и людей по всему миру. Консульские функции и консульская защита стали сложнее. Возникла та сфера
межгосударственных отношений, обеспечить интересы которой почетный консул в силу своего статуса уже не мог. Впрочем, дело не в статусе, а в предназначении почетного консула. В том, что интересы частного предпринимательства иногда не только не совпадают с интересами государства, но могут им противоречить. Например, доступ в страну иностранных лиц - физических и юридических. До определенного момента он может быть свободным, но наступает время, когда доступ необходимо ограничить или прекратить вовсе. Появляется система виз, а также таможенные или иные ограничения. Какая зарубежная служба должна этим заниматься, коммерческая или государственная? Ответ мог быть только один: государственная. И эта же государственная служба должна иметь приоритет в таком серьезном вопросе как наблюдение за правильностью исполнения заключенных международных договоров, которых становилось все больше, а тематика их - все сложнее.
Почетный консул таким образом оказывался в противоречивой ситуации. С одной стороны, он постоянно живет в одном государстве, но работает на другое, иностранное государство, с которым у него связи только формальные, а с государством пребывания он связан фактически и подчинен его правопорядку. С другой стороны, он материально связан с деловыми кругами обоих государств. Может ли в этих условиях государство представляемое уповать на то, что «свой» почетный консул к нему полностью лоялен? Определенно нет. Для него важны не государственные интересы, которые он должен в какой - то мере блюсти, а консульские сборы за оказываемые услуги, которые в условиях увеличивающейся миграции людей и быстрого расширения коммерческо-производственных связей между фирмами и корпорациями позволяли консулу неизбежно и быстро обогащаться.
В начале XIX века факты, когда почетный консул зарабатывал намного больше главы государства, от имени которого он работал вызывали общественные скандалы. К тому же, в рамках почетной консульской службы процветали взятки, коррупция и небрежение государственными интересами[27]. Жизнь объективно поставила вопрос об организации сугубо профессиональной консульской службы.В новых условиях, буржуазной общественно-политической формации, когда сложились благоприятные условия для деловых отношений, три службы - посольская, консульская штатная и консульская нештатная - не имели четкой регламентации своих функций, и прежде всего в сфере защиты прав и интересов физических и юридических лиц.
В качестве первостепенной определилась задача изменить должным образом статус и функции штатных консулов, укрепить нормативно - правовой базой консульский институт. Любопытно, что первым государством, сделавшим решительный шаг в этом направлении, стала Австрия, государство, которое меньше других использовала до того этот институт. Тринадцатого июня 1825 года был издан указ императора, согласно которому на консульские посты в важные политико-торговые центры назначались исключительно государственные служащие. Тогда же были приняты инструкции консульским карьерным должностным лицам. В них четко определялись функции штатных консулов, которые включали многое из того, что раньше входило в компетенцию почетных консулов. Затем и в других европейских государствах последовала полоса подобных актов: 23 февраля 1857 года-в Бельгии; 31 мая и 24 июля 1879 года-в Испании (два закона), а затем в ряде других государств. В США Конгресс издал соответствующий закон в 1856 году .
Несколько отличался порядок организации консульской службы в Великобритании. Там не было королевского акта, а была в 1893 и 1907 годах произведена модификация имеющихся функций консульских должностных лиц, которые, соответственно, были отнесены к штатным или почетным консулам в зависимости от вмененных им функций и порядком оплаты их услуг (государством или за счет сборов).
Для всех государств, реформировавших консульскую службу в XIX веке характерным являлось повышение квалификации консулов, поскольку характер межгосударственных отношений усложнился во всех сферах и, участвуя в осуществлении этих отношений, консул должен был знать очень многое.
Характерно в этой связи высказывание бывшего министра иностранных дел Франции Талейрана в 1837 году в беседе с графом Рейнгардтом: «Будучи ловким посланником, сколько еще вещей надо знать, чтобы быть хорошим консулом. Потому, что обязанности консула бесконечно разнообразны, они совершенно отличны от обязанностей других чиновников министерства иностранных дел. Они требуют массы практических знаний, для которых необходимо специальное образование»[28] [29]. Мнение Талейрана справедливо и для нашего времени, но с определенной поправкой: консулу действительно нужно знать очень много, но его знание носит оперативно-правовой характер, а знание дипломата в основном аналитическое. В середине XIX - начале XX века перед основными государствами Европы и США в качестве очень важной стояла задача общего и специального образования лиц, приставленных к консульским делам. О важности этого дела можно судить по тому, что оно рассматривалось и решалось на очень высоком уровне. Известна, например, позиция президента США Теодора Рузвельта, изложенная в его первом послании к Конгрессу 3 декабря 1901 года. Он предложил реорганизовать консульскую службу, а частью этого должно было стать назначение на эту службу лиц после соответствующего обучения или сдачи экзаменов (устных или письменных) по международному праву, дипломатическому обычаю и иностранным языкам. Такое внимание президента к, казалось бы, частной для него проблеме вызывалось тем, что в США еще раньше, 20 сентября 1895 года, был принят закон о консульских работниках, в том числе и о необходимых для них испытаний. Но закон этот на практике игнорировался . Особенно это имело место в части изучения иностранных языков. Для американцев и сейчас лингвистический вопрос остается «Ахиллесовой пятой», поскольку они, как правило, считают, что это все другие должны знать английский язык, а им учить чужие языки незачем. В других государствах консульская служба тоже не была обойдена вниманием правящих кругов, поскольку эффективность этой службы была очень востребована в деловых кругах, особенно в тот период, конец XIX - начало XX века. В этот же период получила дальнейшее развитие правовая основа консульской деятельности. Как уже отмечалось выше в 1911 году в Латинской Америке была разработана и одобрена пятью государствами Каракасская конвенция «О консульских функциях». Затем в 1928 году была принята 12 государствами Латинской Америки, Гаванская конвенция о консульских чиновниках. Их содержание будет рассмотрено ниже. [30] 28 31 Не удивительно, что именно в рамках ООН заместитель министра иностранных дел Мексики по международным отношениям и правам человека Хуан Мануэль Г омес Робледо, касаясь проблем консульского права, подчеркнул: «Благодаря ряду ранних попыток официальной кодификации международного консульского права был принят ряд региональных соглашений, предшествующих новаторской работе Лиги Наций в этой сфере» . Далее он продолжает: «Несмотря на выводы Лиги Наций, согласно которым регламентация консульских сношений посредством международных документов не только является желательной, но и имеет первостепенное значение, этот вопрос оставался неурегулированным в течение приблизительно 20 лет»[31] [32]. Да, времени прошло много. Потребовалось создать ООН, в ее рамках организовать Комиссию международного права (КМП), прежде чем стало возможным приступить к конкретной работе по кодификации консульского права. КМП занялась консульским вопросом уже на своей 1 -й сессии в 1949 году. О нем даже вели речь как о вопросе приоритетном, но, в конце-концов, в список приоритетных он так и не попал. И лишь на 7-й сессии в 1955 году до этого вопроса дошли руки: его решили изучить и назначили специального докладчика Ярослава Зурека. И затем КМП рассматривала проблемы консульских сношений на следующей сессии в 1956 году и далее ежегодно с 1958 по 1961 годы, имея в качестве основы для дискуссий доклады Зурека[33] и информацию, которую представляли правительства государств - членов ООН[34]. В 1960 году КМП подготовила проект Конвенции о консульских сношениях и направила его на отзыв правительствам государств - будущих участников Конференции. Проект изначально содержал 65 статей, а по получении комментарий правительств и рассмотрения их в КМП число статей увеличилось до 71[35]. Комиссия рекомендовала созвать Конференцию полномочных представителей для изучения проекта и заключения «одной или более конвенций»[36]. В 1962 году проект статей о консульских сношениях обсуждался на XVII сессии Генеральной Ассамблеи ООН в VI Комитете и в результате 18 декабря 1962 года ГА ООН приняла резолюцию 1813, содержащую просьбу к Генеральному секретарю о направлении принятых в ГА документов по консульским делам правительствам государств - членов ООН и предложение им направить в ООН свои комментарии, а также сообщить о намерении участвовать в предстоящей Конференции. Соответственно девяносто пять представителей государств прибыли на Конференцию, которая состоялась в Вене с 4 марта по 22 апреля 1963 года. Как это обычно бывает на универсальных конференциях подобного рода, основная работа проходила в специально созданных комитетах и в рабочих группах, большое значение имели и неофициальные контакты между делегациями и особенно между главами делегаций, позиции которых существенно расходились. Прежде всего, имеем в виду позиции западного и советского блоков. 24 апреля 1963 году Конференция приняла и открыла для подписания Венскую конвенцию о консульских сношениях, Факультативный протокол о приобретении гражданства[37] [38] и Факультативный протокол об обязательном разрешении споров . Конвенция и оба протокола вступили в силу 19 марта 1967 года. Содержание статей Конвенции будет проанализировано ниже. Ныне участниками Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года является свыше 150 государств. Это - универсальный международно- правовой документ, создающий правовую основу консульской деятельности государств. Существенным образом правовая основа консульских отношений и консульского права расширилась не только за счет норм Венской конвенции 1963 года и новых двухсторонних консульских конвенции, а также других соглашений в консульской области по защите прав и интересов граждан и юридических лиц. Все эти явления в консульском праве привели к образованию в международном праве новой отрасли - консульского права. Подводя итог сказанному выше, представляется полезным снова сослаться на мнение заместителя министра иностранных дел Мексики Хуана Мануэля Гомеса Робледо, опубликованное в документе ООН в 2008 году: «История консульских функций в значительной степени связана с развитием торговли и экономическими интересами государств. Хотя консульские учреждения ведут свое начало со времен Древней Греции, только в XII веке было назначено первое консульское должностное лицо, функции которого претерпели эволюцию и приобрели в настоящее время довольно сложный характер. Кроме того, в течение всего этого периода развивались первые кодексы, посвященные консульским обязанностям, в основном, в форме компиляции норм морского права... Впоследствии головокружительные преобразования в социальной, политической и экономической сферах, а также усиливающиеся глобальные тенденции, затрагивающие повседневную жизнь, поставили новые задачи перед консульскими учреждениями: защита 40 граждан и отстаивание их интересов» . К мнению заместителя министра нам остается добавить, что те головокружительные преобразования, о которых он пишет, имели место после второй мировой войны, когда исстрадавшееся в войне человечество созрело до понимания важности в мировой истории личности и поставила в [39] международную программу действий проблему защиты прав человека, отведя при этом значительную роль консульскому праву. К настоящему моменту сложным вопросом, как и раньше, остается роль консулов в защите интересов государства, его физических и юридических лиц. Проще говоря, необходимо решить, должны ли консулы в этом случае прямо содействовать коммерческим фирмам, как это требуют многие представители Запада или, все-таки, речь должна идти об обычном правовом содействии, не допуская вмешательства консульского учреждения в дела бизнеса. Общая тенденция состоит в том, что в относительно недалеком времени мировому сообществу придется решать вопрос о месте и роли консулов в прямом содействии коммерческим частным фирмам, осуществляющим свои операции за рубежом. Более подробно этот вопрос будет освещен в настоящем исследовании ниже. 1.4.