Перспективы и дальнейшие возможности защиты консульским учреждением прав и интересов граждан и юридических лиц

В развитие предыдущего раздела настоящего исследования представляется даже возможным заключить, что в мире происходит серьезная перестройка международных отношений, в силу которой Западу весь остальной мир все больше отказывает в лидерстве.

Общее положение дел в мире в сферах политической, экономической, правовой, социальной, культурной становится все сложнее, а значит все сложнее становится консульская работа, поскольку происходит массовая миграция людей, создающая ситуации, когда консульское учреждение (или посольство) не может оказать необходимой помощи своим гражданам, которые в силу тяжких экономических и социальных проблем иммигрируют незаконными путями в другие, более благополучные государства. К тому же, мигрантов слишком много, охватить консульским вниманием их всех просто не представляется возможным физически. В этих условиях неизбежно меняется подход и метод работы консульских учреждений.

Да, гражданам представляемого государства, оказавшимся на территории государства пребывания, должна быть оказана помощь и содействие, но как, если их сотни и тысячи и их основная часть прибыла нелегально, а значит в нарушение закона. Объективно получается, что мигрантов приходится дифференцировать. Мигрантам, очевидно

нарушившим закон государства, в котором пребывает консульское учреждение, прямая помощь не может быть оказана в полной мере. Не может по элементарным юридическим соображениям. Да, консул выясняет обстоятельства, но (и это новое явление) ему бывает сложно идти правовым путем, приходится часто решать проблемы мигрантов путем вне законных договоренностей с властями государства пребывания, на гуманитарной основе.

Это явление, однако, не однозначно, ибо оно не касается всех консульских учреждений, а лишь учреждений тех государств, граждане которых вынуждены массово искать счастья за рубежом. А значит, если попытаться универсально модифицировать консульское право в этой части, то из этого ничего полезного не выйдет, поскольку нет здесь общего согласия.

С другой стороны, в сфере мореплавания, российские консульские должностные лица сталкиваются с непривычными и необычными ситуациями, с которыми раньше не встречались. Многие российские моряки сейчас работают по найму на иностранных судах. Иногда такие суда попадают в положение, которые заканчиваются их арестом в иностранных портах. В экипаже судов могут быть граждане России. Иногда они даже составляют большинство. Должен ли и может ли российский консул оказать им защиту и помощь? Ответ совсем непрост.

По международному морскому праву всю ответственность за экипаж и за судно несут власти государства, под флагом которой работает это судно. И соответственно представители этой власти должны заботится защитой членов экипажа. И они же должны оказать им помощь. Однако проблема в этом случае может быть и того сложнее, если фирма-судовладелец зарегистрирована в оффшорной зоне. А если это фирма - однодневка? Иначе говоря, сегодня она есть, а завтра ее нет, и спросить, вроде как не с кого.

Однако судно-то ходит под чьим-то национальным флагом. Реальных правовых средств воздействовать на ситуацию у консула нет. Приходится в этом случае искать обходные пути: как минимум, брать на прокорм членов экипажа до времени исчерпания ситуации на уровнях выше консульского. Речь в данном случае идет о российских и азербайджанских гражданах, но в таком положении оказываются граждане очень многих государств, а не только Российской Федерации.

В качестве характерной ситуации автор ссылается на следующий пример. Весной 2005 года нигерийские власти задержали в своих территориальных водах греческое судно, в экипаж которого входила большая группа российских граждан. Соответственно все они оказались в ужасных условиях нигерийской тюрьмы в Лагосе. Моряков запихнули в одиночные камеры по трое. Их кормили нерегулярно. Медицинской помощи практически не было. Некоторые моряки заболели малярией. Греческая

84

судоходная компания поступила просто: она отказалась от моряков .

С этого момента, с 12 сентября 2005 г., их защитой и оказанием помощи стало заниматься российское консульство. Впрочем, дело вышло на самый высокий - государственный уровень. Моряков, в конце концов, из тюрьмы переселили в здание посольства без права покидать Нигерию. В конечном итоге моряков удалось освободить через судебный процесс и выплату денежного штрафа. Вопрос мог бы решиться проще и быстрее, если бы с самого начала защита и помощь морякам со стороны консульства имела бы международно-правовую основу.

А что делать консулу с проблемами, связанными с детьми от совместных браков граждан своего государства с иностранцами, а часто и с самими браками, которые, к сожалению, без проблем не обходятся. Законодательства государств разнообразны, часто они не совпадают, а иногда стороны в семейных отношениях ведут себя просто неадекватно. И бывает очень и очень сложно разобраться в законодательстве по семейным делам государства пребывания, которое, зачастую, тесно переплетено с национальными традициями, обычаями и даже с религией.

Теперь, вот, еще вырастает проблема браков сексуальных меньшинств, желающих связать себя брачными узами друг с другом. В данном случае законодательство России, Азербайджана и многих зарубежных государств, включая ведущих западных, совсем не совпадают. Как в этих условиях работать консульскому учреждению? ^[85]

Многие проблемы консульских учреждений связаны с туризмом. Эти проблемы широко известны, они переплетаются со всякого рода издержками, как в политике, так и в экономике. И опять -таки, консул вынужден вовлекаться и защищать права российских граждан. При этом часто проблемы эти носят массовый характер.

А с туризмом тесно соседствуют проблемы непосредственного поведения сограждан за рубежом. Речь идет не о прямом нарушении закона государства пребывания, а о недопустимом поведении этих сограждан с точки зрения морали и нравов в государстве пребывания, которые при объективной оценке не далеко ушли от преступной грани.

Этот вопрос далеко не столь прост, как это может показаться на первый взгляд. В этой связи следует сослаться на случай, имевший место в Камбодже. Некто (олигарх) С. Полонский в 2012 году, проживая в этой стране, вместе со своими друзьями избил нескольких камбоджийских моряков. Он был, естественно, схвачен местными властями и помещен в заключение. Что в этом случае должен делать российский консул: защищать хулигана или пустить дело «плыть по течению»?

В обиходе существует мнение, что консулы в любом случае должны защищать гражданина своего государства, вплоть до вмешательства в судебные процедуры. Но это, однако, есть то, что международное право консулу категорически запрещает, ибо это есть вмешательство во внутренние дела государства пребывания. Судя по оглашенным публично фактам, российский консул поступил должным образом: он выяснил факты происшествия, условия заключения хулигана, содействовал с адвокатской защитой и сделал все, чтобы инцидент не вызвал трений на межгосударственном уровне.

С. Полонский просидел в тюрьме 4 месяца. 3 марта 2013 г. он освободился под залог 50 тыс. долларов без права выезда из Камбоджи, однако он отбыл незаконно в Израиль и стал оттуда обвинять консула в бездействии. Поскольку Израиль отказал хулигану в гостеприимстве, а Россия настаивала на его выдачи в связи с его прошлыми деяниями на российской территории, Полонский в августе 2013 года снова возвратился в Камбоджу. Оттуда с помощью Интерпола он должен будет депортирован в Россию. Должен ли российский консул оказывать этой личности помощь и защиту или настаивать перед камбоджийскими властями о его выдаче?

В подобных случаях, на взгляд автора, консул никогда не должен помогать и защищать гражданина, который своими действиями наносит вред представляемому государству. Достаточно выяснить факты, сообщить о них в Центр и ждать указаний.

Однако бывает такие случаи, касающейся защиты граждан и юридических лиц за границей, решить которые консульские учреждения не в состоянии. Поскольку такая защита должна быть представлена на более высоком уровне чем дипломатическое представительство или консульское учреждение.

Известен ряд дел, в которые вмешивалось российское правительство непосредственно, в частности, таковым явилось известное дело, связанное с незаконным арестом в Таиланде властями этого государства российского гражданина В. Бута, передача его в США и последовавшее судебное преследование американским правосудием, приведшее к его длительному тюремному заключению. Российское правительство делало представления американским федеральным властям.

Список проблем, с которыми сталкиваются консульские учреждения в своей работе за рубежом - длинный и на это справедливо указывают многие ученые и практики. Вот, к примеру, что пишет молодой российский ученый: «В виду отсутствия необходимой нормативно-правовой базы количество подобных случаев увеличивается, а нахождение правового разрешения ситуации, а соответственно комплексной защиты соотечественников, не представляется возможным»^[86].

Ниже этот же автор (Котбашян Т.С.) вносит предложение: «Для более эффективного комплекса мер по защите российских соотечественников, предпринимаемых консульскими учреждениями, следует построить соответствующую международную нормативную базу, которая бы действенно защищала российских соотечественников». Но, во-первых, международные нормы не могут защищать только российских или азербайджанских граждан, а во-вторых, как это сделать? Фактическая ситуация очень даже ясна, но где же те стороны, которые выступят инициаторами процесса создания соответствующих норм международного права?

По здоровой логике, в качестве инициатора могла бы выступить ООН в лице ее Комиссии международного права. В следующем разделе автор остановится на этом подробнее. К сожалению, это проблема осложнена политическими мотивами и влиянием.

К примеру, можно сослаться на хорошо известный казус Сноудена. Фабула его дела хорошо понятна. Покинувший США, сотрудник разведслужбы Сноуден прекратил свое участие в преступном и очевидно противоправном вмешательстве своей службы во внутренние дела практически всех государств мира. Следует подчеркнуть, что США, занимаясь электронной прослушкой всего мира, заведомо нарушают многие нормы международного права. Сноуден всего лишь разоблачил преступление, покинул США и, волей случая и судьбы, оказался в транзитной зоне аэропорта Шереметьево и застрял там по причине того, что правительство США аннулировало его паспорт. Вылететь из России он, в силу этого, уже не смог. Иначе говоря, ситуацию со Сноуденом создали США, и они же требовали от России, чтобы последняя, вопреки конкретным нормам международного права о праве убежища, выдала Сноудена американцам. В дело вмешался даже Президент США Б. Обама, требуя того же.

В казусе Сноудена необходимо обратить внимание на отношения США к международному праву. Да, американцы никогда с международным правом не считались, но сейчас они требуют, чтобы и другие (в данном случае Россия) государства тоже не считались с международным правом. А что будет в мировом сообществе, если под натиском США его субъекты станут на международно-противоправный путь? Сообщество станет просто бесправным! Подобное положение, кстати, вряд ли облегчит положение консульского учреждения.

Неприемлемым представляется то, что США делают вид будто не понимают и, посему, не признают стержневой, объединяющей роли международного права. И можно себе представить, в какую сторону американцы хотели бы трансформировать это право, в которое естественным образом включено и консульское право. Проблема еще в том, что за США послушно следуют и другие западные государства, в частности, Великобритания, Франция, активно вмешивающиеся в дела развивающихся государств. Нет, по мнению автора, сейчас не время пытаться каким-либо образом ревизовать пока еще как-то действующее международное право: позиции его субъектов даже теоретически никак не совмещаются.

Понимая текущую мировую ситуацию, государства все больше уповают на реальное сотрудничество или на двусторонние договоры, связанные с решением актуальных задач. Для консульской службы России и Азербайджана весьма актуальной является задача оказания помощи не только своим гражданам, оказавшимся в сложной ситуации за рубежом, но и лицам - соотечественникам, не имеющим российского или азербайджанского гражданства, оказавшимся за рубежом не по своей воле, а в связи с распадом Советского Союза.

При разных подсчетах, таких соотечественников за рубежом порядка 25 млн., многие из них подвергаются разного рода преследованиям и претензиям в государствах своего проживания. Возможно ли содействие или помощь таким лицам со стороны российских и азербайджанских консульских учреждений? Формально - да. Например, в России Положение о консульском учреждении от 5 ноября 1998 г. № 1330. В нем в отношении

соотечественников предусмотрены полномочия по содействию в

установлении и развитии связей с соотечественниками, проживающими в

86

пределах консульского округа .

МИД и России, и Азербайджана стремятся расширить взаимодействие с соотечественниками, находящимися за пределами своих государств, а в принципе все сводится к проведению каких-то совместных, в основном культурных, мероприятий. С другой стороны, консульские должностные лица помогают переселению в Россию или Азербайджан гражданам, проявившим желание переместиться в Россию или в Азербайджан. И здесь тоже слаба правовая основа. Есть, вроде бы, правовые акты, касающиеся подобного рода переселенцев, но, как это часто бывает, это носит слишком общий характер.

Хотелось бы особо отметить, что проблема с российскими гражданами, проживающими вне пределов России не по своей воле, в плане демографической значимости для России очень актуальна. Со временем, при не оправдавшей себя ставке на временную миграцию в Россию инородцев, проблема перемещения российских соотечественников из-за рубежа в Россию должна неизбежно решиться на высоком государственном уровне (решение правовое и финансовое), что, конечно же, прибавит работы

87

консульским учреждениям . ^{[87] [88]}

Нельзя не отметить в этой сфере весьма полезный нормативный акт, принятый Правительством Российской Федерации 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средства к существованию».

В этом контексте следует обратить внимание на факт существования в России единственного пока адвокатского бюро по защите прав соотечественников в странах СНГ. Оттуда (из бюро) следует предложение о дополнении уже существующих между странами СНГ соглашений об оказании адвокатской помощи на всей территории Содружества нормами о возможности любому гражданину, в том числе и соотечественникам, обратиться к тому адвокату в любой стране СНГ, которому он доверяет. Наверное, это могло бы рассматриваться как помощь консульским службам.

Схема адвокатской защиты предлагается в таком виде: человек обращается в консульство государства своего выбора, а последнее связывает его с представителем отечественной адвокатуры . Актуальность здесь видна в том, что возникает много конфликтов в связи с дискриминацией русскоговорящих в странах СНГ, особенно на Украине и в государствах Прибалтики. Профессиональный и опытный адвокат, не связанный, как консул, политическими ограничениями и статусом, мог бы оказаться фигурой весьма полезной.

Миграция российских граждан за рубеж породила такую проблему как создание в иностранных государствах русских школ (или классов) для граждан, обладающих двойным гражданством, с возможностью обучения на русском языке. Вместе с распространение за рубежом российской культуры это позволило бы детям и взрослым оставаться в сфере российского влияния, что, безусловно, полезно в контексте этнических отношений. Характерными примером может служить история создания русской школы в Анталье, в ^[89] которой проживает временно или постоянно большое число, как граждан России, так и тех, у кого двойное гражданство. Большую роль в этом сыграло

89

и продолжает играть российское консульство .

Вообще проблеме соотечественников в России внешне уделяется большое внимание. И Президент России В.В. Путин в своем вступительном слове на Всемирном конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом, в Санкт-Петербурге 24 октября 2006 г. подчеркнул, что в решении всех сложных проблем, касающихся соотечественников «крайне важно деятельное и конструктивное участие органов государственной власти Российской Федерации»^{[90] [91].}

Естественно, что российские государственные чиновники активно пропагандируют государственную политику в области поддержки и защиты соотечественников за рубежом. Но фактически большая часть необходимых мероприятий перекладывается на дипломатические представительства и консульские учреждения.

Во всех случаях нарушения прав и интересов граждан представляемого государства консул должен сноситься с официальными властями своего округа не только по желанию и претензиям граждан, но и по своей инициативе, запрашивать информацию относительно дел, затрагивающих интересы физических и юридических лиц.

При необходимости консул предоставляет содействие в поиске адвокатской защиты и переводчика. По статье 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года консульское учреждение осуществляет «представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания с целью получения, в соответствии с законами и правилами государства пребывания, распоряжений о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если, в связи с отсутствием или по другим причинам, такие граждане не могут своевременно осуществлять защиту своих права и интересов». При всем при этом, несомненно, консульское должностное лицо должно руководствоваться и здравым смыслом, помня, что он не только должностное лицо, но и представитель государства.

Все о чем речь шла выше, относится в полной мере к консульскому праву и консульским службам иностранных государств. Там тоже под влиянием мировых событий, имеющих глобальный характер, задачи консульской службы усложняются. Хотя бы даже потому, что приходится реагировать на усиливающуюся активность иностранных консульских учреждений.

Что касается юридических лиц, то они, как правило, исчерпываются сферой торговли, финансов и услуг. Каких-либо новаций или предложений о новациях заметно не было, если, конечно, не иметь в виду коммерческие отношения и торговлю в контексте более глубокого привлечения в эту сферу представителей дипломатической и консульской службы. В целом, основная часть настоящего исследования была посвящена именно этой сфере мировых общественных отношений, поскольку любые новации там в правовых нормах, могут содержать серьезные опасности для дипломатического или консульского права.

3.3.