Международно-правовые акты, непосредственно относящиеся к консульской защите граждан и юридических лиц:
1. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года - подпункты «в» и «е» статьи 3;
2. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года, статья 5.
Обе указанные конвенции взаимосвязаны, поскольку у них практически
один объект регулирования.
В настоящее время содержание функций дипломатических представительств и консульских учреждений, в части оказания помощи и защиты интересов и прав физических и юридических лиц представляемого государства, по факту и частично текстуально совпадают. В Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года функции эти изложены более кратко. В статье 3 Конвенции в пункте «в» отмечается, что функции дипломатического представительства состоят, в частности: «в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом: а в пункте «е» продолжается: «... в поощрении дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и в развитии их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки». Сказано, казалось бы, немного, но следует обратить внимание, что приведенные функции это то, что предписано в частности. А многое другое отнесено к функциям консульского отдела дипломатического представительства, который в своей работе руководствуется как Конвенцией 1961 г., так и Конвенцией 1963 г., где описанию консульских функций в статье 5 отведено тринадцать пунктов, включая четыре, прямо относящиеся к защите физических и юридических лиц представляемого государства. Конкретно в Конвенции сказано следующее: «Консульскими функциями являются:«а) защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц) в пределах,
допускаемых международным правом;
в) содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания...;
c) выявление всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и представление сведений заинтересованным лицам;
e) оказание помощи и содействия гражданам (физическим и юридическим лицам) представляемого государства;
f) исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязанностей, а также выполнение некоторых функций административного характера при условии, что в этом случае ничто не противоречит законам и правилам государства пребывания;
d) охрана интересов граждан (физических и юридических лиц) представляемого государства в случае преемства «mortis cause» на территории государства пребывания в соответствии с законами и правилами государства пребывания;
h) охрана в рамках, установленных законами и правилами государства пребывания, интересов несовершенных и иных лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности, когда требуется установление над такими лицами какой-либо опеки или попечительства;
i) с соблюдением практики и порядка, принятых в государстве пребывания, представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных или иных учреждениях государства пребывания с целью получения в соответствии с законами и правилами государства пребывания, распоряжений о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если, в связи с отсутствием или по другим причинам, такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов;
j) передача судебных и несудебных документов или исполнения судебных поручений или же поручений по снятию показаний для судов представляемого государства в соответствии с действующими международными соглашениями или, при отсутствии таких соглашений, в любом ином порядке, не противоречащем законам и правам государства пребывания;
k) осуществление предусматриваемых законами и правилами представляемого государства прав надзора и инспекции в отношении судов, имеющих национальность представляемого государства, и самолетов, зарегистрированных в этом государстве, а также в отношении их экипажей;
е) оказание помощи судам и самолетам, упомянутым в пункте «к» настоящей статьи, и их экипажам, принятие заявлений относительно плавания судов, осмотр и оформление судовых документов и, без ущерба для прав властей государства пребывания, расследование любых происшествий, имеющих место в пути, и разрешение всякого рода споров между капитаном, командным составом и матросами, поскольку это предусматривается законами и правилами представляемого государства;
t) выполнение других функций, возложенных на консульское учреждение представляемым государством, которые не запрещаются законами и правилами государства пребывания или против выполнения которых государство пребывания не имеет возражений или же которые предусмотрены международными договорами, действующими между представляемым государством и государством пребывания»[51].
Функции консульского учреждения, как это изложено в приведенной статье 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, носят вполне исчерпывающий характер, что позволяло и позволяет консульским учреждениям успешно действовать за рубежом в интересах, как представляемого государства, так и граждан (физических и юридических лиц).
Имеется, однако, в виду, что международное право не ставит препятствий к тому, чтобы в своих двусторонних или многосторонних отношениях субъекты этих отношений могли по согласию дополнить или уточнить функции, предложенные общей Конвенцией. Соответственно государства в практических целях заключают между собой консульские конвенции, в которых они расширяют как сферу консульских функций, так и применяемые к консульским учреждениям и персоналу объем иммунитетов и привилегий. Число заключенных двусторонних консульских конвенций исчисляется сотнями.
В качестве примера автор кратко анализирует содержание Консульской конвенции между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой от 6 июня 1995 года.
В статье 2 регулируются вопросы открытия консульских учреждений, которые могут открываться только с согласие государства прибивания.
По согласию между двумя государствами (ст.3) определяется местонахождение консульского учреждения, его класс, консульский округ и численность консульских должностных лиц.
В этой связи следует отметить, что в Венской конвенции 1963 года ст.20 речь идет о численности консульского персонала, т.е. о консульских должностных лицах, консульских служащих и работников обслуживающего персонала. В этом заключается одно из важных отличий указанных Конвенции.
В статье 13 гарантируется неприкосновенность консульских помещений. Особо необходимо подчеркнуть, что в случае пожара или иного стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер, власти государства пребывания могут вступать в консульские помещения при условии, «если не будет
прямого отказа со стороны главы консульского учреждения или главы дипломатического представительства.
Таким образом, данное положение Конвенции является существенной новацией по обеспечению неприкосновенности помещений консульских учреждений представляемого государства по сравнению с положениями статьи 31 Венской конвенции 1963 года, в которой в случае пожара или иного стихийного бедствия вступление в консульские помещения представителей местных властей предполагается. Это дает возможность консульским учреждениям эффективно осуществлять функции по защите прав и интересов граждан и юридических лиц представляемого государства.Важным достижением в дальнейшем прогрессивном развитии консульского права служат положения ст.18 и 19, приравнивающих консульских должностных лиц в отношении их личной неприкосновенности и иммунитета от юрисдикции государства пребывания к дипломатическим агентам.
В статьях 37, 38, 39, 43, 44 - 49 Конвенции перечисляются консульские функции, включая функции по защите прав и интересов граждан и юридических лиц. В частности, автор считает необходимом перечислить консульские функции указанные в статье 37:
a) защита в государстве пребывания интересов представляемого государства, его граждан и юридических лиц в пределах, допускаемых международным правом,
b) содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений между ними иными путями в соответствии с положениями Конвенции,
c) выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них Правительству представляемого государства и представление сведений заинтересованным лицам,
d) выдача, аннулирование, исправление, изъятие или задержание паспортов и других проездных документов граждан представляемого государства и выдача, продление или аннулирование виз или соответствующих документов лиц, желающих поехать в представляемое государство,
e) оказание помощи и содействия гражданам и юридическим лицам представляемого государства,
f) получение помощи от компетентных органов государства пребывания для определения местонахождения граждан представляемого государства, когда речь идет об их благосостоянии или других гуманитарных соображениях,
g) защита права граждан представляемого государства на срочный отъезд из государства пребывания при условии:
1) выполнения при возникновении особых обстоятельств административных или судебных процедур, касающихся лица, намеренного уехать, и
2) выполнения лицом, намеренным уехать, обычных формальностей, связанных с отъездом, при условии, что выполнение этих требований не носит дискриминационного характера и не используется для того, чтобы воспрепятствовать срочному отъезду,
h) исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязанностей, а также выполнение некоторых функций административного характера при условии, что в этом случае ничто не противоречит законом и правилам государства пребывания,
i) охрана интересов граждан и юридических лиц представляемого государства в случае преемства “mortis causa” на территории государства пребывания в соответствии с законами и правилами государства пребывания,
j) охрана в рамках, установленных законами и правилами государства пребывания, интересов несовершеннолетних и иных лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности, когда требуется установление над такими лицами какой-либо опеки или попечительства,
k) с соблюдением практики и порядка, принятых в государстве пребывания, представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания с целью получения в соответствии с законами и правилами государства пребывания распоряжений о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если в связи с отсутствием или по другим причинам такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов,
l) передача судебных и несудебных документов или исполнение судебных поручений, или же поручений по снятию показаний для судов представляемого государства в соответствии с действующими международными соглашениями или при отсутствии таких соглашений в любом ином порядке, не противоречащем законам и правилам государстве пребывания,
m) осуществление предусматриваемых законом и правилами представляемого государства прав надзора и инспекции в отношении судов, имеющих национальность представляемого государства, и самолетов, зарегистрированных в этом государстве, а также в отношении их экипажа,
n) оказание помощи судам и самолетам, упомянутых в пункте “m” настоящей статьи, и их экипажам, принятие судовых документов и без ущерба для прав властей государства пребывания расследование любых происшествий, имевших место в пути, и разрешение всякого рода споров между капитаном, командным составом и матросами, поскольку это предусматривается законами и правилами представляемого государства.
Следует добавить функции в отношении ареста и судебного разбирательство:
1. Если какой-либо гражданин представляемого государства арестован на территории консульского округа, компетентные органы государства пребывания безотлагательно в срок до четырех суток уведомляют об этом консульское учреждение представляемого государства.
2. Любое сообщение, адресуемое этому консульскому учреждению гражданином представляемого государства, находящимся под арестом, безотлагательно передается органами государства пребывания этому консульскому учреждению.
3. Консульское должностное лицо имеет право посещать находящегося под арестом гражданина представляемого государства для беседы ним, а также для принятия мер к обеспечению для него юридического представительства. Разрешение на первое из этих посещений дается в срок до трех суток
4. Консульские должностные лица воздерживаются от принятия любых мер от имени находящегося под арестом гражданина представляемого государства, если данный гражданин в присутствии консульского должностного лица прямо возражает против таких действий.
5. Государство пребывания информирует граждан представляемого государства, находящихся под стражей или подлежащих суду или иному разбирательству, о положениях настоящей статьи, о чем делается соответствующая запись в материалах уголовного дела.
6. В настоящей статье ссылка на лицо, находящееся под арестом, включает ссылку на лицо, находящееся под стражей, арестованное или подвергнутое какой-либо иной форме ограничения свободы личности, включая лицо, находящееся в предварительном заключении в ожидании судебного разбирательства или отбывающее в тюрьме наказание на территории государства пребывания.
7. Права, изложенные в настоящей статье, осуществляются в соответствии с законами и правилами государства пребывания.
Выполнение любых других функций, возложенных на консульское учреждение представляемым государством, которые не запрещаются законами и правилами государстве пребывания или против выполнения которых государство пребывания не имеет возражений, или же которые предусмотрены международными договорами, действующими между представляемым государством и государством пребывания.
Эти функции дополняют положения ст.5 Венской конвенции 1963 года.С учетом всестороннего анализа положений Российско-Азербайджанской консульской конвенции необходимо сделать однозначный вывод о том, что в ней содержатся нормы, направленные на усиление защиты прав и интересов граждан и юридических лиц, а сама Конвенция способствует дальнейшему прогрессивному развитию консульского права.
3. Каракасская конвенция о консульских функциях.
Принята она была в 1911 году пятью латиноамериканскими государствами: Боливия, Венесуэла, Колумбия, Перу и Эквадор. В целом, в части функций она особых новаций не содержит, но в ней имеется нюанс, который смог заинтересовать мировое правовое сообщество. В частности, в статье VI Конвенции содержится положение о том, что должностные лица консульств договаривающихся государств получают возможность защищать в своем округе интересы граждан тех договаривающихся государств, которые не имеют в этом округе своих представителей. Указанный нюанс, кстати, получил развитие в заключаемых в последствии между государствами двусторонних консульских конвенциях.
4. Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 года.
Состав участников этой конвенции возрос до 12, опять-таки, государств американского региона. С самого начала, в статье первой о консульских
функциях, отмечается, что к числу основных функций консульства относится «представление своего государства в государстве пребывания, защита его торговых и экономических интересов и оказания своим гражданам содействия и защиты, в которой они нуждаются».
Особый интерес представляют ст. 12-13, в которых говорится о том, что если в государстве пребывания нет дипломатического представителя, консул, находящийся там, может, с согласия этого государства, исполнять дипломатические функции.
Таким образом в Конвенции нашла закрепление тенденция к более глубокому функциональному слиянию дипломатической и консульской служб.
Обращает на себя внимание статья 22 Конвенции, особенно в общем контексте данного исследования.
Вот ее содержание: «Консулы, которые занимаются торговлей или осуществляют функции, отличие от тех, которые соответствуют их консульским обязанностям, подчиняются местной юрисдикции по всем действиям, которые не относятся к консульской службе». В данном случае речь идет, прежде всего, о почетных консулах.Кроме того следует упоминать Европейскую конвенцию о консульских функциях 1967 года, дополняющую консульские функции по защите прав и интересов граждан и юридических лиц, содержащихся в Венской конвенции 1963 года.
За истекшие с момента принятия Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, было написано много работ, посвященных этому универсальному международному акту. Написано во многих государствах и число их исчисляется сотнями. В целом они весьма положительны. Автор, как и большинство научной общественности за рубежом и по линии ООН, выделил бы несколько наиболее важных работ. Сюда могут быть отнесены такие работы на английском языке:
1. W.J. Aceves. «The Vienna Convention on Consular Relations: a Study of Rights, Wrongs and Remedies», Vanderbilt Journal of Transnational Law, March,
1998. (Венская конвенция о консульских сношениях: исследование достоинств, недостатков и путей их устранения);
2. C. Sims, J. and L.E. Carter, «Emerging Importance of the Vienna Convention on Consular Relations as a Defense Tool», Champion 28, September / October, 1998
(Возрастающая значимость Венской конвенции о консульском праве в качестве инструмента защиты);
3. С. Schulte, «Jurisprudence of the International Court of Justice in the Сase
^ncerning the Vienna Convention on Consular Relations», European Journal of International Law, vol. 9, 1998, P.P. 761-762 (Юриспруденция
Международного Суда в делах, относящихся к Венской конвенции о консульских сношениях);
j
4. L.T. Lee, and J. Quigley, Consular Law and Practice», 3 edition, Oxford University Press, USA, 2008 (Консульское право и практика).
Эти работы были выбраны с учетом основной тематики настоящего исследования - консульской защиты граждан (физических и юридических лиц) с особым акцентом на лиц, занятых в предпринимательской деятельности.
В то же время основной массив публикаций относится, как правило, к общей защите прав и свобод граждан - права личные, гражданские, политические и социальные. И в этой связи не могла не вызвать многих комментарий статья 36 Конвенции «Сношения и контакт с гражданами представляемого государства». Вызывается это тем, что для обеспечения эффективной защиты со стороны консульских должностных лиц, последние должны иметь своевременный и гарантированный (Конвенцией) доступ к гражданам, которые нуждаются в такой защите. На практике в этом вопросе возникают многие проблемы, связанные с позицией властей государства пребывания, зачастую склонных к тому, чтобы по своему толковать вполне ясные и конкретные положения статьи 36. Содержание этой статьи таковое:
«1. В целях облегчения выполнения консульских функций в отношении граждан представляемого государства:
а) консульские должностные лица могут свободно сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. Граждане представляемого государства имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскими должностными лицами представляемого государства и доступа к ним;
б) компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства или же задержан в каком-либо ином порядке, если этот гражданин этого потребует. Все сообщения, адресуемые этому консульскому учреждению лицом, находящимся под арестом, в тюрьме, под стражей или задержанным, также безотлагательно передаются этими органами консульскому учреждению. Указанные органы должны безотлагательно сообщать этому лицу о правах, которые оно имеет согласно настоящему подпункту;
в) консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, для беседы с ним, а также имеют право переписываться с ним и принимать меры к обеспечению ему юридического представительства. Они также имеют право посещать любого гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан в их округе во исполнение судебного решения. Тем не менее, консульские должностные лица должны воздерживаться выступать от имени гражданина, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, если он определенно возражает против этого».
Статья, как видно, действительно основополагающая. Она крайне важна для того, чтобы консульские должностные лица могли исправно
выполнять свои многочисленные функции, оказывать необходимое содействие, защиту и помощь своим гражданам. Но эта же статья серьезно обязует, а значит и обременяет власти государства пребывания. Посему эти власти не спешат исполнять положения данной статьи и даже могут создавать для консульских должностных лиц существенные помехи. Соответственно зарубежные авторы адвокатируют правовое нормативное укрепление статьи 36 Конвенции. Такая позиция представляется верной. А для укрепления ее можно, по мнению автора, несколько скорректировать пункт «б» статьи 36 Конвенции. В нем говорится о том, что информация о задержании, аресте и прочее гражданина, представляемого государства должна безотлагательно доводиться консульскому учреждению, но ... «если гражданин этого потребует». Для этого гражданин должен, по крайней мере, знать свои права и обязанности в отношении местной власти государства пребывания и готовность консульской службы оказать ему необходимое содействие.
С учетом положений ст. 36 Конвенции 1963 года, большинство государств, включая Россию и Азербайджан, заключают дополнительные протоколы к двусторонним консульским конвенциям, в которых стороны фиксируют конкретные сроки оповещения консульских должностных лиц другой стороной о задержании их граждан, а также сроки, в течение которых они могут посещать указанных граждан.
В силу слабой правовой культуры граждан и юридических лиц России и Азербайджана (впрочем, это характерно для очень многих государств, особенно развивающихся) представляется целесообразным, чтобы в памятку, которую дают отъезжающему за рубеж лицу, включался пункт, соответствующий статье 36 Венской конвенции о консульских сношениях, а также ссылку на дополнительные протоколы к двусторонним консульским конвенциям.
Как и всякая сфера деятельности государства, консульская служба развивается с учетом тех явлений, которые объективно происходят в
мировой общественной жизни и, в частности, в торгово-экономических отношениях. Мир глобализуется, связи между государствами, корпорациями и, конечно же, людьми упрощаются. Это увеличивает потребности в услугах консульской службы как в сфере гуманитарной - обслуживание контактов людей, - так и в более глубоком участии консульских лиц в оказании содействия бизнесу.
Все это так, но как отмечает в одной из своих статей Ю.Д. Ильин: «Консула от обычного торгового агента отличает политический характер его деятельности, т.е. необходимость совершения действий в интересах не какой- то одной частной фирмы, а в интересах развития государственной внешней торговли. Этой точки зрения придерживалась русская правовая доктрина. Она была характерной и для других стран»[52].
Иными словами было общепринято, что существует определенная грань, отделяющая консула от участника в коммерческих мероприятиях, и эту грань он не имел права переступать. И именно поэтому, как представитель государства, незапятнанный бизнесом, консул (и его учреждение) мог претендовать на существенные привилегии, иммунитет и уважение общества.
Кроме того, что консульские отношения, в части выполняемых функций, достаточно гибки, практикой проверены и, на взгляд автора, нет сейчас необходимости в том, чтобы их каким-либо образом реформировать. Оно так бы и должно было быть, но выше уже указывалось на настойчивые попытки западных правоведов и официальных лиц продвинуть и закрепить документально идею о более глубоком и конкретном вовлечении дипломатических представительств и консульских учреждений в сферу коммерческой деятельности частных юридических лиц, что несомненно, грозить подорвать государственный статус указанных представительств и учреждений с последствиями негативными, которые пока трудно представить и предсказать.
2.2.