Консульский институт в Средние века и его правовая основа

К Средним векам (конец V - середина VII века) окончательно прекратил свое существование Рим, а его институты содействия международным отношениям, торговле и мореплаванию отходили в прошлое, поскольку их отвергали власти новых государств, создаваемых на территориях, освобождающихся от римского господства.

17

новые общественно-политические и политико-экономические институты .

К числу наиболее заметных следует отнести созданные государствами в XI веке коммерческие трибуналы и примерно в это же время торговые суды, вскоре переименованные в консульские суды. Соответственно судьи стали называться консулами. Их компетенция включала рассмотрение споров и вынесение решений по спорам, как между иностранными купцами, так и между иностранцами и местными гражданами. Естественно, что использовалось собственное национальное законодательство. Объектом деятельности консульских судов в этот период являлись защита торговли, мореплавания и прав иностранцев на чужих территориях.

Тогда же начались правовые попытки закрепить консульский институт.

После изгнания крестоносцев - христиан с Ближнего Востока в XIII веке одной из важных становиться функция консулов по надзору за международными договорами, заключенными европейскими государствами с мусульманскими государствами для защиты своих интересов и граждан. Иностранные торговцы были изъяты из-под юрисдикции государства пребывания, так как нельзя было оставить судопроизводство в руках мусульман, враждебно относящихся ко всем христианам»^{[17] [18]}.

Эти договоры впоследствии стали называться «капитуляциями», и в них прямо определялся статус и функции консулов.

Из капитуляций наиболее известны договоры с Турцией Генуи (1453 г.), Венеции (1454 г.) и Франции (1535 г.). В силу этих договоров консулы получили широкую компетенцию в отношении своих сограждан по гражданской и уголовной юрисдикции. Существенным здесь было также то, что на сограждан, находящихся за рубежом, распространялась юрисдикция христианских государств. Это было для иностранных инвесторов очень важно, поскольку они опасались за свою безопасность в далеких мусульманских краях. Иными словами, и тогда актуальным был вопрос о благоприятных условиях для иностранных инвестиций.

Развитие консульского института в Средние века проходило очень активно. Так, к примеру, Венеция к концу XIII века имела консульства более чем в тридцати городах, включая христианские и мусульманские, такие как Александрия, Тунис, Каир, Дамаск и другие.

Здесь необходимо отметить один, на взгляд автора, весьма существенный фактор, важный в плане понимания становления статуса консула, особенно объема его прав и привилегий в пределах иностранного государства для защиты собственных граждан (поданных).

В этой связи появились консульские нормы, относящиеся к консульской защите физических лиц и юридических лиц. В частности, Сицилийский король Роже I в начале XII века обобщил существовавшие нормы морского обычая и предписал консулам руководствоваться этим документом. А в 1427 году, опять-таки, сицилийский король Рене утвердил консульский регламент, в котором были прописаны функции консулов. Регламент оказался настолько удачным, что он был признан в европейских государствах, включая таких, как Испания, Италия и Франция.

В целом мусульманской стороне это было понятно и, желая устранить препятствия развитию экономических взаимоотношений, она пошла на принятие «капитуляций», как своего рода гарантий для христианских

деловых людей. Пошла на это, однако, без желания, поскольку наличие в стране иностранных резидентов создавало серьезные проблемы.

Проблемы были, прежде всего, связаны с тем, что, по сути, речь шла о неизбежных столкновениях людей совершенно разных цивилизаций - христианской и исламской - с присущими им, к тому же, разными национальными особенностями.

Известный русский ученый Ф.Ф. Мартенс в этой связи писал, что Восток уклонялся от принятия европейских резидентов, а объяснялось это тем, что правители «не только не сознавали необходимости в постоянных резидентах, но часто, не безосновательно, опасались внутренних беспорядков от их постоянного присутствия»^[19].

Это и понятно, поскольку последние фактически исключались из местной гражданской и уголовной юрисдикции по делам своей производственной деятельности при условии, что в повседневной жизни они не будут нарушать местные законы, обычаи, порядки и правила.

Наблюдать за установленным порядком в христианской общине и его регулировать должен был христианский консул. Причем что интересно, консул занимался не только гражданскими, но и уголовными делами, иногда выступая даже в качестве судьи. Естественно, что в своей работе он был также изъят из под действия местных правовых или религиозных норм, правил поведения и обычаев. Но и он также не должен был нарушать местный правопорядок. Это объективно вело к тому, что со временем консульский статус стал включать в себя указанные изъятия, а в соответствующих договорах начал обозначаться как консульские иммунитеты и привилегии. Случилось это, как видно, в процессе развития торговых отношений христиан и мусульман. Это было замечено и отмечено в европейских государствах, признано полезным и целесообразным в плане закрепления особого консульского статуса.

Другая тенденция, зародившаяся и окрепшая в XVI веке, состояла в том, что консульства, как таковые, стали переходить под власть государства, а их компетенция стала включать в себя и исполнение дипломатических функций. Так для государств было удобнее, а для консульств и того более, поскольку их деятельность могла опираться на авторитет своего государства, то есть иметь в результате большую эффективность. По достижении определенного числового уровня консульств стало возможным говорить о консульской государственной службе, а при наличии относительно широкой правовой основы и, конечно же, о консульском институте.

Естественно, что новый консульский статус был напрямую связан с консульскими функциями. В них, в частности, входили: защита и содействие интересам граждан своего государства и его юридическим лицам; контроль за соблюдением положений договоров, заключенных между представляемым государством и государством пребывания; охрана денежных вкладов; оказание помощи своим гражданам при кораблекрушениях или в стихийных бедствиях; разрешение споров между согражданами (скорее - соподданными); помощь в решении наследственных вопросов при отсутствии завещания; защита религиозных интересов; отправление некоторых действий дипломатического характера. Обычно в научной литературе того времени это не подчеркивалось, но все консулы тогда, как и сейчас, широко использовались для сбора разного рода полезной информации по вопросам политики, экономики, социальной жизни и тому подобного.

В рассматриваемом автором времени (XII - XVI веках) появляются первые морские кодексы, в которых большое внимание уделялось консульской службе, ее компетенции и методам работы в сфере обслуживания торгового мореплавания. Некоторые западные историки, как и юристы, кстати, даже считают, что морские кодексы явились первоосновой консульских конвенций. Наиболее известен был Морской кодекс,

опубликованный в Барселоне в 1494 году . В разных источниках этот Кодекс тогда широко комментировался.

Следует сослаться на один комментарий священника Папы римского Александра III, который писал о наличии в Барселоне законов, согласно которым «решения выносятся на принципах равенства сторон двумя государственными чиновниками, которые называются консулами и, следовательно, законы названы консульскими законами; эти законы используются ... почти в каждом морском городе, а споры моряков и торговцев улаживаются в соответствии с этими законами»^[20]. Здесь хотелось бы обратить внимание на то, что говорится о принципе равенства сторон как обобщепризнанном. А это очень важно, поскольку без юридического равенства сторон не приходится говорить о праве как международном, так и внутреннем.

Необходимо также отметить, что в то время объем консульских функций в разных государствах был различным. Например, в Лондоне консул имел право разрешать все споры и проблемы в колонии своих сограждан, даже по торговым делам; тоже было и во Флоренции. А в соседней с ней Венеции дела подобного рода были исключены из консульской юрисдикции.

После Вестфальского мирного договора 1648 года, который не только ввел в международную жизнь ряд основополагающих правовых принципов (межконфессиональное равенство, нерушимость государственных границ, невмешательство государств в дела друг друга), но и закрепил дипломатический институт в межгосударственных отношениях, а также определил место консульского института. Внутренние государственные регламентные инструкции консулам конкретно указывали, что их основной функцией является защита торговых и частных интересов граждан и юридических лиц. В них также были относительно подробно расписаны не только функции консулов, но и их статус, в том числе права и обязанности, а

20

также привилегии. Объем тех привилегий был еще сравнительно скромным, поскольку государственный характер консулов, хотя и признавался, но не полно, к тому же, «мешал» более привилегированный статус дипломатических представителей.

Особенно это стало проявляться в XVII веке, когда набирала силу дипломатическая служба, которая, в ряде случаев, вступала в конфликт со службой консульской. У служб этих просто в то время не были четко разграничены сферы их компетенции. Вначале дипломатическая служба пыталась подменить консульства в их «извечной» функции - защиты интересов граждан и юридических лиц.

Появление дипломатических миссий несколько спутало общую картину. Они стали решительно отодвигать консулов в сторону. В силу конфликтов между службами дело доходило даже до того, что консулов стали отзывать. Но оказалось, однако, так, что бурное развитие торгово-промышленных отношений привело к тому, что дипломаты, занятые общеполитическими и представительскими делами, не смогли должным образом обеспечить решение многочисленных консульских дел и вопросов, прежде всего в сфере обеспечения торгово-промышленных интересов.

К началу XVIII века консульский институт был восстановлен.

Подверглось определенной ревизии и консульское право. Такие известные американские государственные деятели, как Дж. Адамс и Б. Франклин настаивали на том, чтобы консулы использовались как можно шире. Они подчеркивали, в то же время, что использование во Франции местных купцов в качестве американских торговых агентов с отправлением консульских функций не только дорого, но и неэффективно . Поскольку в США дипломатическая и консульская служба создавались практически одновременно, то на первом этапе они оказались слиты в одно целое. ^[21]

Получалось в реальности так, что дипломатический представитель выступал одновременно как посол и как генеральный консул, направляющий всю консульскую работу. В последующем службы эти разделили как в США, так и в других государствах, ибо весьма разнился характер их труда. И стала нарастать тенденция использования на штатной службе исключительно своих граждан.

По этому поводу 16 марта 1784 г. Конгресс США принял резолюцию, в которой заявлялось «... несовместимо с интересами США назначать лиц, не являющихся их гражданами, на посты представителя, временного поверенного, консула, вице-консула или на любой другой гражданский пост в иностранном государстве» . Здесь интерес привлекает позиция США относительно того, что в службе за рубежом полагаться следует исключительно на американских граждан. И в последующем американцы всегда из этого исходили, хотя в Европе иностранцы на государственной зарубежной службе использовались очень широко.

Г оворя о консульской практике США, автор отмечает одну характерную особенность. В этой стране много штатов и там идет своего рода постоянная борьба за компетенцию: должна она быть шире на уровне штатном или федеральном? Соответственно, когда был поставлен вопрос о принятии иностранных консулов на территории США, штаты потребовали ограничить их компетенцию и возможности, но . федеральное правительство хотело расширенной компетенции своих, американских, консулов за рубежом. А это можно было получить только на основе взаимности. Эта коллизия не разрешалась долгое время, ее рецидивы остались, впрочем, и сейчас. Отсюда следует острая необходимость, имея дело с США (и не только в консульских вопросах), досконально обращать внимание на правопорядок и практику штатов, ибо они имеют как межштатные различия, так и различия с федеральным центром. Кроме того власти США вообще приоритет отдают не ^[22] международному праву, как это принято в «цивилизованных» государствах, а праву внутреннему.

Определенный интерес представляет вопрос о заработной плате консульского персонала. Практически все, опять - таки, «цивилизованные» государства предпочитали на консульской службе с самого ее начала использовать своих богатых граждан, проживающих постоянно за границей, занимающихся коммерческой деятельностью и живущих за счет этой деятельности. Консульский статус им нужен был в основном для престижа. Исключения, правда, делались для «варварских» государств северной Африки (Алжир, Ливия, Марокко, Тунис). В этот опасный регион, где свободно орудовали пираты, и возникало много связанных с этим проблем, желающих ехать туда консулами за бесплатно не находилось. Пришлось людей нанимать.

Что касается общего правила, то получалось так, что в христианских государствах действовали консулы, которые по настоящим критериям относились скорее к классу нештатных (почетных) консулов. С течением времени это подверглось изменениям, поскольку проблемы консульской службы стали приобретать все более сложный и во многом закрытый характер, а значит необходимым стало полагаться на консулов штатных, которые и гражданство имеют представляемого государства и за рубеж выезжают на временную работу и получали государственное денежное содержание.

Соответственно стала развиваться и закрепляться современная консульская служба, которая, естественно, опиралась на правовые основы и практику предшествующего периода. Комплектация ее происходила на наиболее важных участках за счет штатных должностных лиц, а в более отдаленных и менее значимых использовались нештатные (почетные) консулы. Все это определялось политическими, экономическими и финансовыми соображениями, а также интересами защиты собственных граждан и юридических лиц за границей. Что касается консульских функций, то они с течением времени претерпели ряд изменений в плане их усложнения и общего количества.

В этот период именно консульская служба играет основную роль в защите интересов граждан и юридических лиц, ибо создаваемые посольства были заняты обслуживанием монархов. В общем, представительными делами занимались посольства, а текущую повседневную работу исполняли консульства.

Все это, в общем-то, предусматривалось во внутренних государственных документах - в консульских регламентах и инструкциях. В них были относительно подробно расписаны не только функции консулов, но и их статус, в том числе права и обязанности, а также привилегии. Объем тех привилегий был еще сравнительно скромным, поскольку государственный характер консулов, хоть и признавался, но неполно, к тому же, «мешал» более привилегированный статус дипломатических представителей.

Привилегии последних были связаны с тем, что они обслуживали интересы монархов, оставляя «простую» публику вниманию консулов. Соответственно статус консулов стал возрастать по мере того, как в общественных процессах все больше стала преобладать именно эта публика, так называемое третье сословие. Естественно, что значимый толчок и перспективу этим процессам дала Французская буржуазная революция 1789 года. Публикой решающей стало это третье сословие и, в частности, буржуазия, которая объективно имела большую нужду в консулах, а обслуга монархов стала приобретать все больше церемониальный характер.

И, кстати, с того момента субъектом международного права перестает быть монарх. Его заменил народ, суверенитет которого и стал опорой государственного суверенитета. И хотя политика, со всей ее гибкостью, продолжала служить в основном правящему классу, право начинает уделять все больше внимание правам человека, тем, кто всегда был третьим (после духовенства и дворян) сословием. Иностранцы тоже делились по сословному признаку. Причем они в Европе (впрочем, и не только) были особенно бесправны. Как писал известный советский юрист - международник Левин Д.Б.: «В условиях господства «кулачного права» иностранец мог стать жертвой почти неограниченного произвола феодальных сеньоров. Кроме того, существовал ряд обычаев, грубо нарушающих личную и имущественную неприкосновенность иностранцев. Таков был, прежде всего, обычай, закрепощающий всех иностранцев, прибывших в страну без специального разрешения или пробывших в ней более одного года»^[23]. Кстати, в том же обычае было правило, согласно которому в случае кораблекрушения имущество, находящееся на судне, присваивалось феодалом, а люди закрепощались. Заметим, что от подобных обычаев Россия отказалась раньше: 23 июля 1783 года Екатерина II издала Манифест «О дозволении всем иностранцам въезжать в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их правах и льготах»^[24].

В рассматриваемый период завершилось окончательное становление и оформление консульской службы. Происходило это путем заключения консульских конвенций. Тогда же окончательно закрепились консульские классы и утвердились штатные и нештатные (почетные) консулы. Определились в целом консульские функции, примерно в том виде, в котором мы их видим сейчас.

Во франко-американской консульской конвенции 1788 года было конкретно записано, что консульство защищает интересы государства и его граждан. Тогда же возникло понятие «консульский округ», хотя фактически консул мог действовать в пределах всего государства своего пребывания.

А функции консула распространились на такие сферы как экономическое и социальное содействие, административная помощь и нотариальная, все вдобавок к тому, что консулу предписывалось ранее - содействие торговле, мореплаванию и оказание необходимой помощи согражданам (подданным).

С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что критерии, объем, возможность консульской защиты оказались напрямую связаны с соответствующими нормами международного права: были ли нарушены «виновной» стороной и в какой мере нормы этого права, нормы, касающиеся прав физического или юридического лица? От этого, и сейчас, зависит и степень консульской защиты. Совершенно логично, что более серьезное нарушение норм международного права, влекло за собой более тяжкие последствия. Кстати, вопрос о последствиях долгое время оставался одним из наиболее сложных, ибо к нему примыкал вопрос о суверенных правах субъектов международного права: кто и в каких конкретно пределах может эти права ограничивать.

В заключение следует отметить, что развитие консульского института в эпоху феодализма отличалось от его становления в Древнем мире. Отличие обусловлено более высокой ступенью общественного строя в Средние века по сравнению с рабовладельческой эпохой, что способствовало появлению новых норм, регламентирующих консульские отношения по защите прав и интересов иностранцев.

1.3.