§ 2. Виникнення та розвиток інституту конституційного контролю в Республіці Польща

Ідея конституційного контролю в Республіці Польща у своєму розвитку пройшла кілька етапів, які умовно можна поділити на чо­тири періоди, у зв'язку з існуючими в різний час обставинами по­літичного характеру, що відображали загальний розвиток Польської держави у XX ст.

Перший період - це міжвоєнний період, який розпочинається 1919 року, тобто з появою перших пропозицій створення спеціалізо­ваного органу конституційної юрисдикції, до 1939 року, коли ідея конституційного контролю перестає обговорюватись у зв'язку з по­чатком Другої світової війни.

Другий період - післявоєнний, а саме з 1945 року, тобто з часу закінчення Другої світової війни, по 1982 рік, коли в Польській дер­жаві вперше утвердився спеціалізований орган конституційної юрис­дикції.

Третій період - перехідний, з 1982 року, тобто з часу створення Конституційного Трибуналу, до 1997 року - часу прийняття чинної Конституції Республіки Польща.

Четвертий період розпочався 1997 року та існує до сьогодні.

Для більш чіткого розуміння такої періодизації необхідно здій­снити аналіз ідей, які існували в той чи інший період.

Так, військові дії Першої світової війни на території Польщі за­кінчились у 1920 році, однак остаточно, згідно з Версальським до­говором, географічні межі держави не були визначені, що в свою чергу не сприяло стабільності в ній. Після 120-річної роздробленос­ті польських територій підготовка та прийняття нової конституції стали головними завданнями у відродженій країні. Як зазначає 3. Чешейко-Сохацький, це було важким завданням для Польщі з огля­ду на те, що існувала необхідність подолання роздробленості, яка особливо вплинула на сферу права, де функціонували три різні пра­вові системи, три різні форми культурно-правової свідомості, а отже, різні умови, в яких відбувалась підготовка Конституції [63, с. 26].

Незважаючи на такі труднощі, які необхідно було подолати, у 1920-1930-х роках у Польській державі інтенсивно розвиваються ідеї необхідності створення органу конституційного контролю.

У 1919 році в ході дискусії щодо розроблення Конституції депу­татом священиком Казимежом Лютославським був запропонований проект створення органу, який би контролював конституційність актів. Згідно із внесеним ним проектом право досліджувати відповід­ність законів Конституції покладалось на загальні збори суддів Вер­ховного Суду, які могли анулювати дію нормативного акта, що проти- річить Конституції. Ідея К. Лютославського багато в чому повторю­вала американську модель конституційного контролю, однак, на жаль, не була розглянута Конституційною Комісією Сейму, тому що ініці­атор проекту за невідомих причин відкликав його [195, с. 256].

6 травня 1919 року уряд Польщі висунув проект (так звану «Кон­ституційну декларацію»), який передбачав створення спеціального, несудового державного органу - Охорони Прав (Бігах Рга\). Перед­бачалося, що цей орган здійснюватиме дослідження відповідності актів Конституції та складатиметься із ЗО осіб, які будуть признача­тись главою держави на чотири роки і в порядку, передбаченому спеціальним законом. Проектом було запропоновано, що Охорона Прав здійснюватиме попередній контроль законів, до їх прийняття Сеймом, на відповідність Основному Закону. Рішення Охорони Прав про невідповідність досліджуваного акта Конституції уповноважує главу держави застосувати право вето та повернути такий акт на по­вторний розгляд Сейму [63, с.

ЗО травня 1919 року депутатом Сейму С. Глонбінським, який представляв інтереси політичної партії «Національна Народна Асо­ціація» (7\щхек Гийотсо-Магойотсу) був запропонований ще один проект Конституції, який також пропонував створення Охорони Прав. Проектом було запропоновано таке:

1) Голова Сейму на вимогу 50 депутатів або за власною ініціати­вою може направляти прийняті Сеймом закони (до їх підписання та опублікування) Охороні Прав на дослідження їх конституційності;

2) за наслідками перевірки законів на відповідність їх Конститу­ції Охорона Прав могла винести одне із таких рішень: 1) повернути закон Голові Сейму без внесення до нього змін; 2) звернутись до Президента із пропозицією про застосування ним права вето на акт, який досліджувався; 3) звернутись до Сейму з пропозицією внести зміни до закону, які могли стосуватись як його форми, так і змісту;

3) Голова Сейму в першому випадку повинен був направити закон на підписання та опублікування, у другому випадку - направити главі держави пропозиції Охорони Прав для вирішення питання про застосування права вето, у третьому випадку - внести закон, який досліджувався Охороною Прав, разом з її пропозиціями до Сейму [133, с. 14-15].

Ми погоджуємося із думкою С. Пастернак, яка зазначає, що, гово­рячи про склад Охорони Прав за проектом С. Глонбінського, є під­стави стверджувати, що цей орган був залежним від парламенту, оскільки, по-перше половина членів Охорони Прав обиралась Сеймом із числа депутатів, а по-друге, очолював цей орган Голова Сейму, як наслідок, самостійність Охорони Прав обмежувалась [37, с. 55].

З листопада 1919 року до Конституційної Комісії Сейму С. Вой- цеховським був внесений урядовий проект - Конституційний Закон Польської Республіки [133, с. 21-35].

Польський вчений В. Комарницький, проаналізувавши вказаний проект, зазначає таке.

По-перше, пропонувалось, що у формуванні Охорони Прав будуть брати участь Сейм, Президент та наукова громадськість. Так, Сейм обирав зі свого складу ЗО осіб, які втрачали депутатський мандат на підставі принципу несумісності посад.

По-друге, на відміну від попереднього проекту Охорона Прав характеризувалась як більш самостійний орган, оскільки Голова цього органу повинен був обиратись із числа її членів.

По-третє, цим проектом пропонувалось, що Охорона Прав по­винна досліджувати кожен закон, прийнятий Сеймом, постанови парламенту, які стосуються бюджету держави, стану армії і призову новобранців, закінчення війни, та ратифіковані міжнародні договори. Крім цього, пропонувалось, що до компетенції Охорони Прав повин­на відноситись не лише перевірка законів на відповідність Консти­туції, а й оцінка їх змісту та контроль за процедурою прийняття.

По-четверте, пропонувалось, що коли протягом ЗО днів з момен­ту отримання закону для його дослідження Охорона Прав не заявила про його неконституційність чи не надала будь-яких зауважень щодо його змісту, то Президент повинен оприлюднити такий закон. Якщо ж Охорона Прав надавала зауваження, законопроект направлявся на доопрацювання в Сейм [93, с. 169].

С. Круковський зазначає, що створення Охорони Прав пропо­нувалось також проектом Мацея Ратая. Зокрема, у поправці Мацея Ратая пропонувалось, що члени Охорони Прав повинні бути пред­ставниками університетських кафедр права, колегій адвокатів і но­таріусів, Верховного Суду та апеляційних судів [96, с. 175].

У процесі підготовки тексту Конституції 1921 року жоден із за­значених проектів так і не був прийнятим за основу. У польській державно-правовій думці існують різні міркування щодо причин цього. Насамперед, на думку Я. Суровіца, серед спеціалістів, які працювали над створенням Конституції 1921 року, популярними були ідеї та традиції Третьої Французької Республіки, де був відсутнім інститут контролю за конституційністю законів. У французькій док­трині того часу домінувала точка зору, що закони, прийняті парла­ментом, не можуть контролюватись будь-яким державним органом, оскільки парламент обирається народом, що є єдиним джерелом влади в державі і виражає його суверенну волю (так званий принцип верховенства парламенту) [154, с.

£ 2. Виникнення та розвиток інституту конституційного контролю в Республіці Польща виражає волю народу. Саме тому Конституційна Комісія Сейму не взяла до уваги проекти, які передбачали створення органу, наділено­го правом контролювати рішення парламенту [85, с. 112].

Підтримуючи вказані погляди, слід все ж таки зазначити, що 1919, 1920 і навіть 1921 роки в усіх повоєнних країнах характеризуються певною нестабільністю як в економіці, так і в політиці. У цей час для багатьох держав світу першочерговими стають питання миру та кордонів (територіальних змін), підтвердженням чого є укладений у 1919 році Версальський мирний договір, створення у 1919 році Ліги Націй та проведення низки міжурядових конференцій (Паризь­ка мирна конференція 1919 р., Вашингтонська конференція 1921 р. таін). Досвід Польської держави, яка зуміла у зазначений непростий історичний період приділити значну увагу дослідженню питань необ­хідності створення інституту конституційного контролю, є неоцінен­ним. Велике значення має і сама ідея, яка продемонструвала необ­хідність створення спеціального органу конституційної юрисдикції за взірцем європейської, а не американської правової моделі.

У 1921 році в Польській державі була прийнята Конституція, яка запозичила з австрійського законодавства інститут конституційної відповідальності, а також інститут Державного Трибуналу, однак не передбачила судового конституційного контролю. Так, ст. 38 закрі­пила положення про заборону невідповідності законів Конституції («Жоден закон не може ані суперечити нинішній Конституції, ані порушувати її положення») та в той же час - за французьким взір­цем - ст.

У 1924 році ідею створення Конституційного Трибуналу обґрун­товує видатний вчений того часу професор Владислав Леопольд Яворський. Звертаючись до австрійської практики та поглядів Г. Кельзена, В. Л. Яворський вказував: «Ми звертаємо увагу тільки

на доцільність утворення Конституційного Трибуналу в Польщі, а нам необхідно звернути увагу на недоліки його правової природи. Функції Конституційного Трибуналу необхідно розглядати на тлі де­мократії, на якій побудовані практично всі сучасні Конституції. Ав­стрійська Республіка відшукала дорогу, яка не забезпечує ще змісту законів, однак дає гарантії того, що право буде шануватись. Необхід­ність Конституційного Трибуналу зрозуміла кожному, хто розуміє, що держава є правом, а право державою». В. Л. Яворський вказував, що для побудови правової системи, в якій були б збалансовані всі її еле­менти, необхідно дві умови - контроль та рівновага. Конституційний Трибунал є саме тим інструментом, який може забезпечити ці умови [91, с. 58]. З урахуванням цих тез В. Л. Яворський опрацював проект Конституції, який було опубліковано в 1928 році і в якому четвертий розділ передбачав положення про Конституційний Трибунал.

Цю ідею підтримав також А. Перетьяткович, вказуючи: «Вирі­шення конституційно-правових спорів судами стає нормальним явищем у сучасних правових республіках» [155, с. 23].

У 1920-х роках погляди щодо впровадження судового конститу­ційного контролю динамічно розвиваються. За створення Конститу­ційного Трибуналу активно висловлюються такі вчені, як Станіслав Гламбінський, Людвік Ехрліх, Вацлав Комарніцький та Едвард Ду- банович [153, с. 247]. Більш того, у 1926 році, після державного пере­вороту, здійсненого Ю. Пілсудським, ідея створення Конституційно­го Трибуналу знову починає обговорюватись у політичних колах держави і, як наслідок, їх погляди стають підґрунтям для формуван­ня законодавчих ініціатив^[IX].

А. Гвідж вбачає у цих законодавчих ініціативах політичний ха­рактер, оскільки вказані партії були правим крилом політичних сил та перебували в опозиції до уряду Ю. Пілсудського, прихильники якого займали в парламенті більшість місць. Як наслідок, Конститу­ційний Трибунал повинен був стати для правих засобом політичної боротьби, механізмом блокування ініціатив лівих фракцій та систе­мою контролю за органами виконавчої влади, особливо за розпоря­дженнями президента Ю. Пілсудського, що мали силу закону. Про­позиції правих фракцій звичайно піддавались критиці з боку лівого крила парламенту, підтвердженням чого є, наприклад, висловлюван­ня депутата І. Дашинського, який зазначав, що Конституційний Трибунал є «гальмом, яке хочуть надіти на динамічну законодавчу діяльність парламенту» [86, с. 72].

24 квітня 1928 року депутатами Народно-Національного Союзу був представлений проект Конституції, в якому передбачалось, що Конституційний Трибунал повинен вирішувати питання про відпо­відність Конституції законів та розпоряджень, наділених силою за­кону, а рішення Конституційного Трибуналу повинні «відміняти» неконституційні положення. Однак вказаний проект також не став предметом парламентської дискусії.

У 1929 році був оголошений проект «Перегляд Конституції - ко­лективна думка серед юристів» (Пе\ іа копзіу їис ] і - оріпіа /Ьіогоиа grona рга\піко\). в якому знайшли своє відображення такі положен­ня: «1. Повноваження по вирішенню питання відповідності консти­туції законів та розпоряджень, що мають силу закону, належить Конституційному Трибуналу, який за зверненням Ради Міністрів, Верховного Суду, Верховного Адміністративного Трибуналу або Компетенційного Трибуналу (ТгуЬипаІ Кошреіепсущу) визначає не­відповідність закону в цілому або в певній частині. (...) 3. Закон або розпорядження, наділене силою закону, визнане Конституцій­ним Трибуналом як таке, що суперечить Конституції, втрачає за­гальнообов'язкову силу в цілому або в частині з дня оголошення рішення Конституційного Трибуналу або в інший, встановлений Конституційним Трибуналом строк, однак не пізніше одного року з дня його оголошення» [63, с. ЗО]. На думку А. Перетьятковича, цим проектом відкидались ідеї французької доктрини та передбачалось створення такого Конституційного Трибуналу, який би становив за­грозу для влади Сейму. Так, А. Перетьяткович вказував: «Противни­ки створення Конституційного Трибуналу стверджували, що вказаний проект передбачає створення такого інституту, який стоїть над за­конодавцем. Це не є правильним. Законодавець повинен завжди мати можливість аутентичної інтерпретації або ж зміни законодавчих положень, як конституційних, так і звичайних» [63, с. ЗО].

Один із авторів концепції створення Конституційного Трибуналу А. Лебескінд, з урахуванням аналізу австрійської правової літерату­ри, запропонував у польській доктрині розглядати Конституційний Трибунал «як контрольний орган, що гарантує дотримання Консти­туції та недопущення впровадження в життя законів, які їй супере­чать. Конституційний Трибунал за своїм складом та функціями по­винен був бути вільним від політичних впливів, тому що не можна уявити собі справжнього верховенства права в Польщі без Консти­туційного Трибуналу, наділеного повною суддівською незалежністю» [98, с. 398].

Новим кроком у становленні інституту конституційного контро­лю в Польській державі стало прийняття 23 квітня 1935 року нової Конституції (так звана Квітнева Конституція) [168], однак, незважа­ючи на всі зусилля жоден із запропонованих проектів не зумів запро­вадити інститут конституційного контролю. Голова Конституційної Комісії Сейму В. Маковський пояснив це тим, що з огляду на Сенат як орган, який здійснює контроль законів в усіх відношеннях, а отже, і відповідність їх конституції, та з огляду на те, що Президент воло­діє правом відкладального вето, створення Конституційного Трибу­налу, який би служив тим самим цілям, а отже, дублював вказані органи, - не було сенсу [63, с. 31].

З другої половини 1930-х років і до закінчення Другої світової війни в Польській державі питання щодо створення Конституційно­го Трибуналу практично не піднімались.

Не можемо не погодитись із думкою С. Пастернак, яка довоєнний період умовно поділяє на два етапи. Перший етап пов'язаний із роз­робкою Конституції 1921 року. Для проектів, які вносились у Кон­ституційну Комісію Сейму характерні такі риси, як відсутність чіт­кого визначення моделі конституційного контролю (вносяться про­екти з пропозицією створення органу конституційного контролю як за європейським, так і за американським взірцем); відсутність чітко визначеної природи органу конституційного контролю (у проектах містяться пропозиції про створення самостійного органу конститу­ційного контролю, створення органу допоміжного відносно Сейму та створення органу з функціями схожими на функції верхньої пала­ти парламенту); об'єктом дослідження на відповідність Конституції в перших проектах є тільки закони, прийняті парламентом; рішення органу конституційного контролю не мають остаточної сили та по суті є рекомендаційними; чітко не визначене коло осіб, наділених правом звернення до органу конституційного контролю. Для друго­го періоду характерним є те, що провідними спеціалістами в галузі права обґрунтовується необхідність органу конституційного конт­ролю, формулюються постулати про його незалежність, верховенство над парламентом, остаточність його рішень, про два етапи контро­лю - попередній та наступний, розширення кола об'єктів конститу­ційного контролю, якому повинні підлягати не лише законодавчі акти, ай акти органів виконавчої влади [37, с. 67].

Із викладеного можна зробити висновок, що орієнтування поль­ської державно-правової думки на теорію та практику Третьої Фран­цузької Республіки, де інститут контролю за конституційністю за­конів був відсутнім, а також існування в розглянутий період сильної ідеї верховної влади народу, яка у свою чергу посилювала позиції парламенту, стало головною причиною того, що інституціоналізація конституційного контролю так і не відбулась. Водночас, незважаючи на те, що інститут конституційного контролю не знайшов свого кон­ституційного закріплення, міжвоєнний час можна розглядати як важливий період у розвитку ідеї конституційного контролю в Поль­щі. Польські дослідники одностайні у визначенні значення власного досвіду обговорення у міжвоєнний період питань конституційного контролю для становлення органу конституційного контролю Респу­бліки Польща у середині 80-х років XX століття.

Не виходячи за межі дослідження, слід зазначити, що в Україні, яка також є постсоціалістичною державою, інститут правової охоро­ни Конституції також має свою історію, але набагато скромнішу. У міжвоєнний період Українська Народна Республіка проіснувала неповних три роки (1917-1920 рр.), тому в цей період питанню пра­вової охорони Основного Закону приділялось мало уваги. У Консти­туції УНР від 29 квітня 1918 року взагалі не містилось положень, які б стосувались правової охорони Конституції.

Із встановленням у 1919 році радянської влади в Україні утверди­лась державно-правова доктрина з її принципом народного представ­ницького органу. У теорії державознавства запанувала концепція, що не може існувати інституція, яка була б наділена повноваженням пере­віряти конституційність актів Верховної Ради, оскільки це призводить до обмеження волі вищого представницького органу, обраного наро­дом, і порушує його повновладдя. Тому Конституціями УРСР 1919, 1929 років взагалі не регламентувались питання контролю за дотри­манням Основного Закону, йшлося лише про державний контроль за діяльністю органів радянської влади. Отже, будь-які досліджен­ня з теорії конституційного контролю поступово було припинено. Це питання отримало видимість конституційного врегулювання в 1937 році, коли Основний Закон УРСР вперше у конституційній правотворчості ввів формулу «контроль за виконанням Конституції». Однак єдиним суб'єктом, правомочним здійснювати вказане повно­важення, конституційно визнавалася лише Верховна Рада УРСР. Але в умовах тоталітарної влади і це повноваження було скоріше фіктив­ним. Адже подальший розвиток конституційного законодавства УРСР в умовах тоталітарного існування цілком підтверджує цей висновок.

Після Другої світової війни, тобто з початком другого етапу роз­витку ідеї конституційного контролю в Польській державі, усвідом­лення важливості інституту конституційного контролю стає харак­терним майже для всіх країн Західної Європи. Підтвердженням цього стали практичні кроки, а саме створення Конституційного Суду в Австрії у 1945 році, Конституційного Суду в Італії у 1947 році, у Федеративній Республіці Німеччина у 1949 році, у Туреччині в 1961 році, в Югославії у 1963 році, у Чехословаччині у 1968 році тощо. Польський вчений Д. Руссо зазначив, що в процесі демокра­тичних перетворень вважалось за необхідне створити інститут, який

£ 2. Виникнення та розвиток інституту конституційного контролю в Республіці Польща би не допустив повторення появи «жахливої бестії». Конституційний контроль визнавався саме тим інструментом, який здатний гаранту­вати та забезпечити фундаментальні права громадян [135, с. 23].

Однак демократичні процеси, які були характерні для більшості західноєвропейських країн, не торкнулися Польщі, оскільки вона перебувала у сфері впливу СРСР. На той період устрій держави спи­рався на концепцію єдності державної влади в особі Сейму, що був однопалатним парламентом, незалежним від будь-якого впливу та найвищим органом державної влади, який у процесі прийняття рі­шень творить право. Як зазначав Д. Руссо, «конституційний контроль може бути здійснений виключно законодавцем, не являє собою осо­бливу та відокремлену функцію, а є частиною головної функції, яку здійснює найвищий представницький орган - єдиний орган, що ви­ражає суверенну волю народу» [135, с. 25-26]. Як наслідок, така ситуація не сприяла впровадженню інституту конституційного конт­ролю.

Подальші погляди також не становлять винятку. У 1946 році у Програмних Тезах (Те/асИ Programowych) Демократична партія висуває ідею створення Конституційного Трибуналу, яка не зустрічає ніякого зацікавлення. У 1947 році Я. Маковський активно виступає за те, щоб нова Конституція наділила суди правом дослідження від­повідності Конституції законів та інших законодавчих актів або ж наділила таким повноваженням незалежний судовий орган, який повинен іменуватись Державною Радою або Конституційним Три­буналом [101, с. 42]. Як зазначив И. Суровіц, ця пропозиція не лише не була підтримана, але й не викликала зацікавлення [155, с. 10]. У жовтні 1956 року Демократична партія вносить проект, яким про­понувалось утворення Конституційного Трибуналу, однак цей проект знову ж таки не зустрів інтересу законодавців.

Певні ознаки зрушення у цьому питанні можна спостерігати на початку 60-х років, саме вони відображаються в поглядах вчених, які були представлені на науковій сесії кафедр державного права в м. Казимежі над Віслою (25-26 червня 1961 року). Тоді в процесі дискусії щодо питання конституційного контролю в буржуазних

країнах було проголошено необхідність врахування не лише доктри­нального підходу, а й політичної практики [63, с. 51].

У доктрині все частіше лунали заяви на підтримку концепції конституційного контролю. За його доцільність та необхідність за­провадження однозначно та теоретично обґрунтовано виступив у 1964 році А. Бурда, який заявляв: «Ми не схильні приймати за дог­му твердження, що в соціалістичній державі не є можливим впрова­дження судового конституційного контролю законів, не применшу­ючи роль і авторитет представницького органу» [196, с. 867]. Такі висловлювання поза сумнівом були результатом політичних змін та виразом дозрілої свідомості щодо необхідності впровадження право­вих механізмів контролю за законодавством. Можливо, такий вплив був зумовлений і змінами, що відбулися у західноєвропейських пра­вових системах. Адже до кінця сімдесятих років, як уже зазначалось, були створені та закріпили свою політичну позицію конституційні суди в Австрії, Італії, ФРН, Туреччині і Югославії, а також Консти­туційна Рада у Франції.

Попри активність 60-х років, у 70-х роках у Польщі панує стійке переконання, що в державі соціалістичного типу конституційний контроль виступає певною мірою природно та не потребує створен­ня яких-небудь подальших правових забезпечень. Такого погляду дотримувався С. Розмарин, який виступав проти того, щоб консти­туційний контроль здійснювався позапарламентським органом. Свій погляд він аргументував тим, що конституційний контроль законів, який здійснюється позапарламентським органом, а особливо судовим чи позасудовим, є інститутом реакційним, а не прогресивним, і тому йому немає місця ані в соціалістичній країні, ані в народній, які до­віряють народній справедливості та її волі [136, с. 36].

Згідно із зазначеними поглядами та ставленням до тодішньої польської традиції Конституція Польської Народної Республіки від 22 липня 1952 року не передбачила у своїх положеннях інститут конституційного контролю [167]. Після прийняття Конституції Поль­ської Народної Республіки, як зазначає М. Рибіцький, «протягом чверті століття, десь аж до 1976 року можна спостерігати унікальний

£ 2. Виникнення та розвиток інституту конституційного контролю в Республіці Польща застій у сфері конституційних праць», незважаючи на те, що пара­лельно, в той же час, відбуваються помітні зміни в методах здійснен­ня державної влади, у функціонуванні багатьох політичних інститу­тів та в їх взаєминах, особливо між партійними органами та партій­ними структурами. Головною причиною малої ефективності перемін М. Рибіцький вважає недостатність конституційного та законодав­чого врегулювання багатьох важливих питань у сфері відносин між владою та громадянами [139, с. 9].

Як наслідок, можна дійти висновку, що у повоєнні роки польська конституційна практика більше не орієнтується на французьку мо­дель (оскільки в період П'ятої Республіки французька доктрина від­хиляє концепцію парламенту, як найсильнішого органу в державі, а Конституція Франції 1958 року передбачає положення про Консти­туційну Раду) та зазнає значного впливу російської державно-право­вої думки, результатом чого стала неспроможність протистояти ідеї сильного представницького органу.

Найближчі роки, на жаль, не принесли Польщі встановлення інституту Конституційного Трибуналу. У другій половині 70-х років розгортається економічна та політична криза в державі, результати якої стають дедалі більш очевидними. Однак попри це певні кроки до запровадження елементів конституційного контролю мали місце. Важливим, зокрема, було впровадження в 1980 році судового конт­ролю адміністративних рішень шляхом внесення змін до Кодексу про адміністративне провадження 1960 року. Пізніше, 31 січня 1980 року був прийнятий закон про Вищий Адміністративний Суд та зміну до Кодексу про адміністративне провадження, що стало важливим по­штовхом у сфері стосунків влада - громадянин [67, с. 8].

І лише 80-ті стають визначальними роками для запровадження інституту конституційного контролю. У центрі уваги тодішніх по­літичних сил - питання, пов'язане із забезпеченням охорони Консти­туції. Пропозицію створення Конституційного Трибуналу висувала адвокатура на своєму з'їзді 3 січня 1981 року в Познані, Демокра­тична партія на Конгресі в березні 1981 року та Польська Об'єднана Робітнича партія на надзвичайному з'їзді в липні 1981 року. У по-

даній з'їздом адвокатури Ухвалі було запропоновано створення Кон­ституційного Трибуналу або наділення Верховного Суду повнова­женням по здійсненню конституційного контролю. На думку 3. Че- шейка-Сохацького, вказані пропозиції відіграли значну роль у ство­ренні реального шансу для впровадження конституційного контролю в Польщі [61, с. 23].

7 жовтня 1981 року відбувся Перший Національний з'їзд делега­тів Спілки «Солідарність» (N877 «Зоїійагпозс»), яким було запро­поновано створення незалежного Конституційного Трибуналу (або відповідної Палати Верховного Суду), завдання якого - вирішення питання про відповідність актів - Конституції або підзаконних актів - законам. Пропонувалось також досліджувати відповідність внутріш­ньо національного права ратифікованим конвенціям та Міжнародним пактам прав [61, с. 23].

26 червня 1981 року Демократична партія виступила з ініціати­вою щодо проведення міжпартійної зустрічі та звернулась до Поль­ської Об'єднаної Робітничої партії та Об'єднаної Народної партії із пропозицією спільної законодавчої ініціативи в справі утворення Конституційного Трибуналу, Державного Трибуналу та відновлення посади Президента Польської Народної Республіки. Ініціатива була підтримана і 14 серпня 1981 року відбулась зустріч трьох польських партій, які зібрались для погодження своїх позицій та доцільності роботи з приводу цього питання.

25 вересня 1981 року Бюро Центральної Комісії Демократичної партії, розглядаючи основні питання, які повинні були ввійти до кон­ституційних положень, що стосувались Конституційного Трибуналу, Державного Трибуналу та інституту президентства, встановило, що до компетенції Конституційного Трибуналу належало б віднести, окрім контролю за конституційністю законів, також контроль конституцій- ності декретів, ухвал Сейму та деяких міжнародних договорів.

У жовтні 1981 року на засіданні Центральної Комісії політичних партій для врегулювання поставлених завдань було вирішено ство­рити групу експертів, до складу якої ввійшли А. Бурда, X. Грошик, А. Губінський, А. Гвідж, Я. Ядловський, Л. Кубіцький та Я. Зімбін- ський [61, с. 24].

Так, на засіданні групи експертів, яке відбулось 17 лютого 1982 ро­ку, обговорювався представлений депутатами законопроект про внесення змін до Конституції Польської Народної Республіки, який наділяв Конституційний Трибунал правом вирішення питань про відповідність Конституції нормативних актів, прийнятих вищими органами держави, та передбачав, що коли Конституційний Трибу­нал дійде висновку, що акт суперечить Конституції, - він має право скасовувати такий акт. У законопроекті йшлось також про те, що компетенція та склад Конституційного Трибуналу, а також принци­пи провадження в Конституційному Трибуналі визначатимуться законом.

26 січня 1982 року в процесі вирішення питання щодо утворення Конституційного Трибуналу члени групи експертів X. Грошик та Я. Зімбінський висловили такі міркування:

- головною передумовою створення Конституційного Трибуналу є «необхідність існування і функціонування інституції, яка б забез­печувала відповідність законів Конституції»;

- вирішення питання відповідності законів Конституції, що слу­жить забезпеченню верховенства права та верховенства Конституції, у системі джерел права є судовим контролем;

- на противагу побоюванням, що Конституційний Трибунал може стати органом, який обмежить активність Сейму, необхідно врегу­лювати в положеннях закону про Конституційний Трибунал певні питання: 1) надати Сеймові право обирати склад Конституційного Трибуналу; 2) передбачити прозорість провадження та високий рівень кваліфікації кандидатів на посаду судді Конституційного Трибуналу; 3) наділити Конституційний Трибунал правом здійснювати тільки наступний конституційний контроль; 4) встановити, що проваджен­ня конституційного контролю може здійснюватись виключно за зверненням певних суб'єктів, серед яких Президія Сейму та вста­новлена кількість депутатів; 5) у випадку вирішення Конституцій­ним Трибуналом питання про невідповідність закону Конституції наділити Сейм правом у визначений строк вносити необхідні зміни [61, с. 27].

Необхідно зазначити, що в процесі дискусій щодо утворення Конституційного Трибуналу та врегулювання його діяльності на за­конодавчому рівні експерти приділяли значну увагу питанням сфери діяльності Конституційного Трибуналу, його внутрішньої організації та процедури розгляду справ у Конституційному Трибуналі. Обгово­рювались також питання предметної сфери контролю, його характе­ру (попередній - наступний, абстрактний - конкретний), складу Конституційного Трибуналу та питання правових наслідків рішень Конституційного Трибуналу. Підтвердженням цього є такі положен­ня, запропоновані експертами.

1. Конституційний Трибунал повинен вирішувати питання про конституційність усіх нормативних актів, виданих вищими держав­ними органами влади: законів, декретів, ухвал Сейму та Ради Міні­стрів, розпоряджень та ухвал Ради Міністрів, міністрів та керівників центральних установ, постанов Генерального Прокурора Польської Народної Республіки.

2. Конституційний Трибунал повинен вирішувати питання як про відповідність нормативних актів Конституції, так і актів нижчого рівня актам вищого рівня (наприклад, відповідність розпоряджень - законам).

3. У випадку вирішення Конституційним Трибуналом питання про:

а) невідповідність Конституції законів, декретів, затверджених Сеймом, а також ухвал сейму - Конституційний Трибунал приймає рішення про необхідність перегляду Сеймом закону, декрета чи ухвали;

б) у випадку невідповідності Конституції ще не затвердженого декрета Сейму, а також ухвали Ради Міністрів - Конституційний Трибунал приймає рішення, яке містить застереження Трибуналу і надсилає його Сейму або Раді Міністрів;

в) у випадку невідповідності Конституції нормативного акта або нормативного акта нижчого рівня нормативному акту вищого рівня - Конституційний Трибунал приймає рішення, яке скасовує такий акт у цілому або в певній частині.

4. Конституційний Трибунал повинен вирішувати питання про конституційність міжнародних договорів до їх ратифікації.

5. Конституційний Трибунал повинен формуватись Сеймом на дев'ятирічну каденцію.

6. Належить відмінити ст. ЗО ч. 1 п. З Конституції, в якій йдеться про те, що Державна Рада контролює відповідність законів Консти­туції [103, с. 139].

На основі викладеного членами групи експертів Я. Зімбінським та X. Грошиком була запропонована модель Конституційного Три­буналу:

1. Конституційний Трибунал є контролюючим органом, здійснює наступний контроль у широкій сфері (універсальний контроль) кон- ституційності (законності) нормативних актів та міжнародних до­говорів до їх ратифікації.

2. До складу Конституційного Трибуналу входять 15 суддів, об­раних Сеймом, на строк 9 років, при цьому кожні три роки 1/3 його складу підлягає оновленню. Посада судді підпадає під усі суддівські атрибути (незалежність, імунітет тощо). Звільнення судді до закін­чення суддівської каденції може відбуватись тільки на підставі дис­циплінарного рішення.

3. До суб'єктів, наділених правом звертатися до Конституційно­го Трибуналу, окрім вищих органів державної влади, Верховного Суду, Вищого Адміністративного Суду та Генерального Прокурора, повинні належати також всі суди, які в процесі провадження зіштов­хнулись із проблемою законності нормативного акта, Голова Вер­ховної Палати Контролю, Верховна Адвокатська Рада, Польська Академія наук, органи статутних політичних організацій, релігійних та інших соціальних організацій, перелік яких встановлений Сеймом, а також уповноважений Конституційним Трибуналом представник інтересів громадянина, якщо вважатиме, що скарга громадянина є виправданою (пізніше - Речник Громадянських прав). Більше того, автори допускали також можливість порушення провадження щодо конституційності законів Конституційним Трибуналом з власної ініціативи.

4. Рішення Конституційного Трибуналу мають обмежену право­ву силу відносно законів та інших нормативних актів. Рішення про неконституційність міжнародного договору або його положення по­кладає на орган, який уклав такий договір, обов'язок переглянути сферу, в якій існують сумніви [103, с. 140].

18 лютого 1982 року членом групи експертів А. Гвіджом були надані «Основні положення проекту закону про Конституційний Трибунал», серед яких, зокрема, таке:

- пропонувалось передбачити сигнальну функцію у діяльності Конституційного Трибуналу (слід зазначити, що ця пропозиція зна­йшла своє вираження в законі про Конституційний Трибунал 1985 року, оскільки в ст. 6 йшлося про те, що Конституційний Трибунал звертає увагу Сейму та інших правозастосовних органів на невідповідності та прогалини в законодавстві, усунення яких необхідне для забезпе­чення узгодженості системи законодавства Польської держави);

- пропонувався попередній контроль, суть якого полягала в тому, що за зверненням Сейму (поданого з власної ініціативи комісією Сейму або 15 депутатами) Конституційний Трибунал вирішує пи­тання відповідності Конституції проекту закону, поданого до Сейму, та формулює в своєму рішенні думку, яка повинна братись до уваги Сеймом;

- що стосується конституційного контролю міжнародних догово­рів, то пропонувалось, що за зверненням Ради Міністрів Конституцій­ний Трибунал вирішує питання про конституційність міжнародних договорів, поданих Державній Раді до їх ратифікації, та формулює в рішенні свою власну думку. Якщо Конституційний Трибунал дійде висновку про невідповідність міжнародного договору Конституції, він приймає відповідне рішення, яке зобов'язує Державну Раду не рати­фікувати такий договір або ж певну його частину.

Окрім запропонованого проекту закону про Конституційний Трибунал, А. Гвідж представив проект змін до Конституції, зокрема до розділу 4 (Конституційний Трибунал та Державний Трибунал).

6 березня 1982 року відбулось останнє засідання групи експертів, на якому був розглянутий як проект групи експертів від 1 березня 1982 року, представлений X. Грошиком та Я. Зімбінським, так і про-

£ 2. Виникнення та розвиток інституту конституційного контролю в Республіці Польща ект закону про Конституційний Трибунал від 1 березня 1982 року, представлений А. Гвіджом [61, с. 29]. Окрім цього, на засіданні гру­пою експертів було розглянуто відмінності між проектом закону про зміну Конституції, підготовленим Законодавчою Комісією, та про­ектом закону про зміну Конституції, підготовленим власне групою експертів. Аналізуючи відмінності між вказаними проектами можна зазначити таке.

По-перше, ст. 33а ч. 1 проекту закону про зміну Конституції пред­ставленого Законодавчою Комісією, не передбачала конституційний контроль міжнародних договорів, у зв'язку із чим для групи експер­тів не було зрозумілим, чи зможе закон про Конституційний Трибунал передбачити контроль відповідності міжнародних договорів Консти­туції. Як наслідок, у своєму проекті група експертів запропонувала до ст. 33а ч. 1 додати «а також міжнародних договорів». Нині може­мо зазначити, що закон про внесення змін до Конституції Польської Народної Республіки, прийнятий 26 березня 1982 року, не врахував пропозицію експертів.

По-друге, у ст. 33а ч. 2 за проектом, представленим Законодавчою Комісією, не передбачалась можливість здійснення контролю щодо декретів, у зв'язку із чим групою експертів пропонувалось замінити термін «закони» терміном «законодавчі акти» (акіо\ нзіатсоїіатс- сгусй). Пропозиція також не була врахована.

По-третє, групою експертів було запропоновано у ст. 33а зазна­чити, що Конституційний Трибунал застосовує заходи, необхідні для усунення невідповідностей. Слід зазначити, ця пропозиція була врахована і знайшла своє відображення у ст. 33а ч. З закону про вне­сення змін до Конституції від 26 березня 1982 року.

І нарешті проектом закону про зміну Конституції, представленим Законодавчою Комісією, передбачалось, що судді Конституційного Трибуналу обираються Сеймом з числа осіб, обізнаних у питаннях права. Групою експертів було запропоновано до вказаної вимоги до­дати таку: «атакож відповідають вимогам, яким повинні відповідати судді Конституційного Трибуналу» [61, с. ЗО]. Однак ця пропозиція не знайшла свого закріплення у Законі від 26 березня 1982 року.

Аналізуючи протокол засідання групи експертів від 6 березня 1982 року, можна зазначити, що вона відстоювала пропозицію, від­повідно до якої у зв'язку з відсутністю будь-яких надійних форм забезпечення конституційності (законності) законів і декретів, які мають силу закону, або ж нормативних актів нижчого рівня виникає необхідність створення органу, який би мав широкий спектр конт­ролюючих повноважень. Таким органом повинен бути саме Консти­туційний Трибунал, який складався б із спеціалістів, наділених суд­дівським імунітетом та незалежних у прийнятті своїх рішень. Група експертів бачила орган, який був уповноважений здійснювати у різ­них формах та різними способами контроль як щодо конституцій­ності певних нормативних актів, так і скасування нормативних актів, виданих на підставі неконституційних законів і з метою їх виконан­ня. Слід також вказати, що експерти дотримувались точки зору, що конституційний контроль повинен здійснювати Конституційний Трибунал, а не Верховний Суд. У діяльності Конституційного Три­буналу група бачила можливість не лише реагувати на вже існуючі порушення права, а й запобігати таким порушенням. Відстоювалась позиція, що рішення Конституційного Трибуналу служить як зміцнен­ню соціальної функції Конституції та її правової ролі, так і піднесенню її значення у системі джерел права. До того ж роль Сейму як найви­щого органу державної влади не применшуватиметься, якщо рішення та думка Конституційного Трибуналу не будуть обов'язковими для нього. Експерти вважали, що конституційному контролю повинні підлягати законодавчі акти (тобто закони і декрети, що мають силу закону) та ратифіковані міжнародні договори. Конституційний Три­бунал повинен здійснювати наступний контроль, а попередній - тіль­ки у випадках, передбачених у законі.

Висловлювалась думка щодо доцільності наділення Конститу­ційного Трибуналу сигнальними функціями, а саме щодо обов'язку звертати увагу правозастосовних органів на невідповідності та про­галини в законодавстві, усунення яких Трибунал визнає необхідним для забезпечення узгодженості системи права та реалізації правових принципів Польської Народної Республіки.

Серед суб'єктів, наділених правом звернення до Конституційно­го Трибуналу, пропонувалось визначити Сейм, Президію Сейму, комісію Сейму або ЗО депутатів, Державну Раду, Державний Трибу­нал, Голову Верховної Контрольної Палати, Раду Міністрів та Голо­ву Ради Міністрів, воєводські ради або їх президії, Першого Голову Верховного Суду, Голову Вищого Адміністративного Суду та Гене­рального Прокурора Польської Народної Республіки, Головну Адво­катську Раду і відділи права державних університетів та Польської академії наук.

Відносно ж можливості звернення громадян до Конституційного Трибуналу погляди не були однаковими. У зв'язку із цим пропону­валось два можливих варіанти: перший - до Конституційного Три­буналу могли звертатись тільки громадяни, які мали правовий інте­рес; другий - тільки громадяни, які звертаються за поновленням порушеного права.

Висловлювалась також думка про необхідність впровадження конкретного контролю (надання відповіді на правове питання) та про право Конституційного Трибуналу порушувати провадження з влас­ної ініціативи.

Що стосується правових наслідків рішень та позицій Конститу­ційного Трибуналу, то вважалось доцільним диференціювати їх за­лежно від виду контролю та категорії нормативного акта. Експерта­ми підтримувалась позиція, що рішення Конституційного Трибуналу щодо законодавчих актів та актів нижчого рівня мають обмежену силу, оскільки не можуть зобов'язати Сейм брати їх до уваги. Інша точка зору існувала щодо міжнародних договорів, оскільки пропо­нувалось, що рішення Конституційного Трибуналу повинні братись до уваги Державною Радою при укладенні міжнародного договору.

Стосовно організації Конституційного Трибуналу пропонувалось: до його складу має входити 15 членів, які обираються Сеймом на дев'ятирічний період, з переобранням частини кожні три роки. Голо­ва та два заступники Голови повинні обиратись зі складу Конститу­ційного Трибуналу.

Висловлювалась думка, що при Конституційному Трибуналі по­винен діяти Речник Громадянських Прав (омбудсман), покликаний представляти і охороняти права громадян у провадженнях Консти­туційного Трибуналу. Речник обирається Конституційним Три­буналом із числа його кандидатів на невизначений період [133, с. 145-147].

26 березня 1982 року вперше за всю історію Польщі конститу­ційний контроль отримав закріплення у законі про зміну Консти­туції Польської Народної Республіки [176]. 29 квітня 1985 року Сейм одноголосно прийняв закон «Про Конституційний Трибунал» [180]. Так, із створенням Конституційного Трибуналу в Польській державі розпочався третій період розвитку ідеї конституційного контролю.

Говорячи про роботу групи експертів, не можна не відзначити, що більшість їх пропозицій знайшла своє відображення як у по­ложеннях Конституції, так і в положеннях закону «Про Конститу­ційний Трибунал», прийнятого через три роки [31, с. 285]. Відпра­цьовані експертами пропозиції стали не тільки теоретичним і пра­вовим фундаментом для конституційних та законодавчих положень, а й визначили оригінальну модель польського Конституційного Трибуналу.

Характеризуючи вказаний період, слід зазначити, що створення Конституційного Трибуналу в цей час стало можливим завдяки утвердженню нових ідей державного і суспільного устрою, а також у зв'язку з відходом польської державно-правової думки від звично­го орієнтування на радянську практику. Однак розвиток ідеї консти­туційного контролю набуває, так би мовити, перехідного характеру, що пов'язано із існуючим у той час «слабким» статусом спеціалізо­ваного органу конституційної юрисдикції.

Перш за все, Конституційний Трибунал наділявся обмеженими повноваженнями, свідченням чого стало конституційне закріплення щодо можливості членів парламенту вотувати рішення Конститу­ційного Трибуналу 2/3 голосів; з його юрисдикції виключалися всі акти, прийняті до 1982 року, й акти про державну безпеку; число суб’єктів звернення до Конституційного Трибуналу було мінімаль­ним [75, с. 49].

Однак, попри думки про слабкий статус Конституційного Трибу­налу та висловлювання щодо передчасного і випадкового його за­провадження [200, с. 210], ми солідарні із поглядом вітчизняної до­слідниці К. Закоморної, яка, як і багато польських вчених, вважає цей період дуже важливим для подальшої долі конституційного конт­ролю та якісних змін конституційного правопорядку [18, с. 235].

Нарешті четвертий етап розвитку ідеї конституційного контролю пов'язаний із прийняттям у 1997 році чинної Конституції Республіки Польща та посиленням повноважень Конституційного Трибуналу (що буде розглянуто далі).