. Понятие, виды, организационные системы местного самоуправления

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления.

Термин «самоуправление» многозначен. С. Ожегов, например, в толковом словаре так определяет семантическое значение этого слова:

«I. Право на внутреннее управление своими местными силами.

2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам, в пределах национальнотерриториальной единицы, автономии.»

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии используется термин «selbstverwaltung» — самостоятельное управление, в Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власти и смысла) понятия: «selfgovernment» — самоуправление, «local government» — местное управление, «selfadministration» — местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне — префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется и ему соответствует понятие «decentralisation» — децентрализация. Под ним обычно понимают про

2. Понятие, виды. организационные системы местного самоуправления 391

цесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением подразумевает право и действенную способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.

Анализ понятия местного самоуправления как формы и способа организации и осуществления власти на местах позволяет представить местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов жителей данной территории.

Можно представить, что для существования местного самоуправления на территории нужны определенные условия:

— круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами;

— инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно решать эти проблемы;

— правовая основа (Конституция, законодательство и устав органа местного самоуправления), дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление;

— финансовобюджетные возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

— согласование местных интересов с региональными и общегосударственными;

— четкое разграничение собственности между органом местного самоуправления и государственными органами;

— наличие квалифицированных кадров, способных профессионально реализовывать функции управления;

— географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.).

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

14—343

392

Глава XIX.

Исходя из вышесказанного можно дать следующее определение:

местное самоуправление — это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества,

В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством граждане осуществляют местное самоуправление в форме прямого волеизъявления (референдумы, выборы, собрания, сходы и др.) и через избираемые органы местного самоуправления.

Наиболее демократичной и эффективной формой является местный референдум, когда гражданин осуществляет в полной мере и непосредственно свои властные полномочия.

Реализация функций местного самоуправления на территории осуществляется через организационную структуру, которая должна обеспечивать наиболее эффективное их осуществление. Обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие предварительного органа или должностного лица, избираемого непосредственно жителями. Этим органом или должностным лицом формируются исполнительные структуры (администрация), которые реализуют решения представительного органа.

Российский и мировой опыт предлагает большое многообразие организационных форм местного самоуправления. Выделим основные и наиболее распространенные: земства, местные советы народных депутатов, местная администрация (глава местного самоуправления), муниципальное (коммунальное) местное самоуправление (магистрат, бургомистр, мэр, ландрат и др.).

Распространенным типом местного самоуправления является англосаксонский. Основной признак этого типа — отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы.

Основным правовым документом органов местного самоуправления является устав (положение) о местном самоуправлении данной территории. В уставе указываются: границы и состав территории местного самоуправления, вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, полномочия выборных органов и должностных лиц, сроки полномочий, виды и порядок принятия нормативных актов, ответственность органов местного самоуправления, статус избираемых лиц (депутатов, советников и т.

2. Понятие, виды. организационные системы местного самоуправления 393

В системе местного самоуправления России в соответствии со ст.. 27 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть образовано территориальное общественное самоуправление (комитеты, советы микрорайонов, улиц, кварталов, домов) для осуществления собственных инициатив.

Местное самоуправление осуществляется на следующих принципах:

— единство граждан данной территории как субъекта и объекта управления;

— сочетание институтов представительной и непосредственной демократии как главных способов осуществления самоуправленческих функций;

— сочетание государственных и общественных начал в осуществлении местного самоуправления;

— экономическая и финансовая самостоятельность территории, самофинансирование и самообеспечение;

— волеизъявление граждан через представительные и исполнительные (администрация) органы власти, органы общественного самоуправления, местные референдумы, собрания (сходы) и иные формы непосредственной демократии;

— сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;

— самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого уровня местного самоуправления;

— многовариантность организационных структур и механизмов самоуправления;

— сочетание в правовой основе местного самоуправления централизованного законодательного регулирования с большим объемом актов локального нормотворчества.

Реализация перечисленных принципов возможна лишь при четком определении основ местного самоуправления: территориальной и финансовоэкономической.

Территориальной основой местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 131) являются городские, сельские поселения и другие территории с учетом исторических и иных местных традиций.

Финансовоэкономической основой местного самоуправления являются: муниципальная собственность, финансовые ресурсы (местный бюджет и внебюджетные фонды).

Анализ законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления позволяет выделить ряд основных функций местного самоуправления:

394

Глава XIX.

1. Осуществление нормотворческой и контрольной деятельности, обеспечение реализации федерального и местного законодательства на территории.

Реализация этой функции заключается в принятии нормативных документов, определяющих и регулирующих порядок решения местных вопросов, в первую очередь, принятие устава (положения) о местном самоуправлении на данной территории. Контрольная функция является особенно важной для представительного органа местного самоуправления по вопросам бюджета и плана социальноэкономического развития территории.

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Финансовобюджетные средства должны всегда соответствовать двум условиям: стабильности и достаточности. Это означает, что деньги в бюджет должны поступать регулярно и непрерывно, и этих денег должно хватать на реализацию всего объема полномочий органа местного самоуправления. В случае, если местные налоги не обеспечивают полного покрытия расходов местного самоуправления, то вышестоящий орган государственной власти обязан выделять дотации и субвенции из собственного бюджета для обеспечения минимального местного бюджета (ст. 37 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

3. Обеспечение комплексного социальноэкономического развития территории.

Основой выполнения этой функции является рациональное и эффективное планирование и расходование бюджетных средств, доходов от муниципальной собственности, использования природньїх ресурсов на нужды жителей. Обязательным условием является комплексное развитие всех сфер жизнедеятельности местного населения, прогнозирование развития территории и последствий реализации тех или иных социальноэкономических программ, реализуемых на территории.

4. Обеспечение содержания и развития социальной и инженернокоммунальной инфраструктуры территории, оказание полного комплекса услуг населению.

Эта функция является одной из основных функций местного самоуправления, так как в первую очередь реализует повседневные запросы и интересы населения.

3. Взаимоотношения органов местного управления и центр, органов 395

ность и способность избранных гражданами руководителей решать. местные проблемы.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение законности. Реализация этой функции в рамках местного самоуправления возложена на органы милиции общественной безопасности (местной милиции). Так же для обеспечения правового режима в различных отраслях хозяйственной деятельности органов местного самоуправления могут создаваться, на средства местного бюджета, подразделения муниципальной и специальной (например, строительной) милиции.

В соответствии с российским законодательством наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами или законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и местных средств.