Зміцнення місцевого самоврядування шляхом укрупнення територіальних громад

Протягом останніх десятиліть багато країн Європейського континенту здійснили адміністративно-територіальні реформи, які радикально змінили територіальну організацію держави на місцевому рівні.

Реформи щодо укрупнення органів місцевого самоврядування розпочалися у 1950-х роках в Австрії, в результаті чого кількість муніципалітетів було зменшена практично вдвічі, та у Швеції, якій вдалося зменшити їх майже втричі. Пізніше завдяки популя­ризації цього підходу було скорочено кількість муніципалітетів у Данії в 1970 році, Західній Німеччині — у 1960-70-х роках, у Бельгії — у 1975 році, Литві — у 1994 році, Греції — у 1997 році. Нещодавно Данія скоротила кількість муніципалітетів зі 271 до 98 у 2007 році, а Латвія - з 524 до 119 у 2009 році. У Туреччині в 2008 році кількість муніципалітетів була зменшена з 3225 до 2950, а після березневих місцевих виборів 2014 року — до 1395. У Люксембурзі уряд приступив до виконання програми об’єднання муніципалітетів у 2009 році, маючи за мету зменшити їх кількість зі 116 до 71 до 2017 року завдяки встановленню мінімальної кіль­кості мешканців на рівні 3000 осіб.

Однак, незважаючи на ці приклади масштабних і швидких реформ, деякі країни зменшували кількість своїх органів місцево­го самоврядування протягом тривалого часу.

З огляду на світову економічну кризу та необхідність жорсткої бюджетної економії тенденція до укрупнення муніципалітетів була підтримана багатьма країнами, які скористалися цією наго­дою і для реорганізації системи місцевого самоврядування з метою раціоналізувати структуру та сконцентрувати ресурси для підвищення ефективності діяльності органів місцевої влади і заощадження коштів. Яскравим прикладом цього є план Kallikratis, реалізований Грецією в 2011 році в рамках жорстких заходів еко­номії та тиску з боку Європейської Комісії, Європейського цен­трального банку та Міжнародного валютного фонду, що призвів до значного скорочення кількості муніципалітетів з 1 034 до 325. Функції нових муніципалітетів залишилися без змін, але в резуль­таті реформи вони отримали додаткові фінансові та людські ресурси. Аналогічно земля Саксонія-Ангальт у Німеччині, запо­чаткувавши реформу, скоротила кількість муніципалітетів з 840 до майже 200. Водночас у Німеччині загалом спостерігалося змен­шення муніципалітетів на 7% (з 12 456 до 11 553 протягом 2007— 2011 років).

У інших країнах також тривають обговорення програм анало­гічних реформ на національному та регіональному рівнях. Так, в Естонії уряд заявив про намір об’єднати муніципалітети для ско­рочення їх кількості до 30—50 одиниць замість 226. Фінляндія продовжує зусилля щодо укрупнення муніципалітетів завдяки 176 програмі «Новий муніципалітет 2017». В Угорщині нова консти­туція 2012 року передбачає примусове укрупнення територіальних громад. В Ірландії наприкінці 2012 року уряд висунув пропозиції щодо територіальної реорганізації держави, в ході якої замість 114 органів місцевого самоврядування має залишитися лише 31. У Великій Британії реформа місцевого самоврядування у Північній Ірландії має скоротити кількість рад графств з 26 до 11.

Додатковими чинниками, що змушують країни вдаватися до укрупнення органів місцевого самоврядування, є старіння насе­лення та зменшення ринку праці. Ці зміни разом із скороченням фінансових надходжень до місцевих бюджетів змушують муніци­палітети всерйоз розглядати плани об’єднання із сусідніми. У дея­ких північних провінціях Нідерландів, де демографічні тенденції особливо невтішні, муніципалітети більш схильні до укрупнення. Зі схожими проблемами стикаються інші розвинені країни Заходу: в Швеції у малозаселеній провінції Смоланд внутрішня еміграція та старіння населення ускладнили надання публічних послуг.

Вирішити цю проблему можна двома основними способами: по-перше, активізацією міжмуніципального співробітництва у сфері надання публічних послуг, по-друге, збільшенням розміру органу місцевого самоврядування або поєднанням цих двох варі­антів. Як свідчить зарубіжний досвід, найбільш успішним при­кладом політики щодо зменшення вартості надання публічних послуг у результаті депопуляції є політика укрупнення муніципа­літетів, як це було у Бранденбурзі. Починаючи з 2011 року для покращення надання публічних послуг ця німецька земля заохо­чувала укрупнення, пропонуючи гранти на 50 тис. євро для муні­ципалітетів, що спільно виконуватимуть деякі адміністративні функції, і 500 тис. євро за повне об’єднання. Цей приклад пози­тивно вплинув на готовність інших муніципалітетів до злиття¹.

Загалом у світі можна виділити три основних підходи до укруп­нення органів місцевого самоврядування: 1) примусовий;

2) добровільний (широкий набір фінансових стимулів, можли­вості для здійснення місцевих експериментів) і 3) змішаний (поєднання на різних етапах реформи добровільного і примусово­го).

Слід зазначити, що не останню роль у такому повільному здій­сненні реформи, незважаючи на її жорсткий, примусовий харак­тер, відіграли місцеві вибори у листопаді 2005 року та низка інших чинників. Реформа значною мірою виграла від рішучості й наяв­ності політичної волі у міністрів внутрішніх справ та охорони здоров’я щодо її реалізації. Попередньо проводилися широкі гро­мадські слухання, які сприяли формуванню позитивного став­лення як з боку громадян, так і місцевих політиків. Процес об’єднання муніципалітетів отримав додатковий імпульс в резуль­таті прив’язки до ширшої реформи місцевого самоврядування, включаючи реформу регіонального рівня, перегляд компетенцій органів влади на усіх рівнях управління та фіскальну реформу. Відтак децентралізація додаткових повноважень та зміцнення фінансового становища у випадку деяких муніципалітетів ніве­лювала спротив з боку місцевих політиків, які побоювалися осла­блення своїх позицій.

Цей урок може бути корисний для муніципалітетів у інших країнах, однак для його успішної реалізації слід враховувати наяв­ність консенсусної політичної культури та готовність центрально­го уряду до непопулярних кроків для реалізації реформи. Тому перш ніж ініціювати укрупнення органів місцевого самовряду­вання, доцільно спробувати альтернативну стратегію: на першому етапі заохочувати співпрацю між різними рівнями управління, що сприяє розбудові довіри та зв’язків між різними акторами з різ­ним правовим статусом^{[271] [272]}.

Для заохочення добровільного об’єднання державами вико­ристовуються різноманітні стимули: матеріальні, фінансові, полі­тичні тощо. Так, у Фінляндії уряд запропонував збільшення фінансування для укрупнених муніципалітетів, які почали з’являтися у 1970-х роках. Аналогічно норвезький уряд надає часткову компенсацію затрат на об’єднання та додаткові інфра­структурі гранти і допомогу в підготовці плану об’єднання. У Японії перша хвиля укрупнення муніципалітетів відбулася у 1950-х роках для створення муніципалітетів з мінімальною кіль­кістю мешканців у 8 000 осіб. У 1999 уряд віддав перевагу добро­вільному об’єднанню, прагнучи скоротити кількість муніципалі­тетів до 1000. Укрупнення заохочувалося комплексом стимулів, які були доступні до 2005 року. Вони включали фінансову допо­могу (гранти та податкові пільги) та заходи, спрямовані на змен­шення опору, такі, як гарантії збереження місць у радах, «заморо­жування» місцевих податків та використання нових організацій­них структур для заохочення місцевого представництва.

У Нідерландах політика об’єднання завжди здійснювалася за принципом знизу догори, тобто виключно на добровільній осно­ві. У зв’язку з цим уряд схвалив документ «Програмні рамки для муніципального перерозподілу повноважень місцевих органів влади», який набере сили для укрупнених муніципалітетів з січня 2016 року. Доти пропозиції щодо укрупнення будуть оцінюватися виходячи з попередніх Програмних рамок, прийнятих у 2011 році. Нова версія відводить урядам провінцій більшу роль у процесі укрупнення територіальних громад, ніж це було раніше. Оскільки дискусії щодо злиття муніципалітетів точаться насамперед на провінційному рівні, то цілком закономірно, що саме провінції можуть відігравати роль посередника та скеровувати процес пере- форматування територіального устрою. Вони можуть за наявності економічних підстав допомогти змоделювати той чи інший варі­ант укрупнення. Якщо він виявиться прийнятним для муніципа­літетів, то вони можуть отримати від провінції необхідну технічну допомогу. Міністерство внутрішніх справ та королівських відно­син також відіграє важливу роль і може надати свою підтримку муніципалітетам.

Уряд провінції відповідає за надання пропозицій про об’єд­нання центральному уряду, який їх розглядає і, у випадку пози­тивного рішення, приймає у вигляді нормативно-правового акту. Якщо вони виявляться відхиленими, то провінція та муніципалі­тети повинні підготувати нові. Програмні рамки формулюють критерії, за якими оцінюються пропозиції про злиття, що склада­ються з п’яти основних груп:

1) підтримка населення (від усіх залучених муніципалітетів, провінцій та мешканців);

2) внутрішня єдність новоствореної одиниці та внутрішньої організації поселень та рад громад;

3) адміністративна та фінансова влада;

4) збалансованість регіональних відносин, зокрема з іншими муніципалітетами;

5) самодостатність.

Новостворені муніципалітети отримують тимчасові гранти від Муніципального фонду, які компенсують їх непередбачені затрати. Вони виплачуватимуться протягом п’яти років і склада­тимуть додаткові 25% річного бюджету до злиття, 40% — протя­гом першого року після злиття і 20% протягом наступних трьох років.

Досить цікавим є досвід Швейцарії у боротьбі з фрагментаці­єю, оскільки її муніципалітети дуже малі за розміром, а середня кількість їх мешканців станом на 2003 рік становила 2 501. Для підвищення ефективності й зменшення затрат на надання публіч­них послуг муніципалітети мають можливість обирати між укруп­ненням та добровільним співробітництвом. У попередні десяти­ліття, як правило, вибір робився на користь злиття кількох комун для підвищення ефективності надання публічних послуг дрібни­ми і слабкими муніципалітетами. Однак укрупнення відбулося у більшості кантонів Швейцарії в результаті ініціювання знизу або за спільним рішенням кантону і комуни. У багатьох випадках кантони заохочують злиття, пропонуючи широкий набір фінан­сових стимулів. Протягом першої половини ХХ століття кількість комун зменшилася на 63, з 1990 по 1995 роки — на 46, з 1995 по 2000 роки — на 76. Починаючи з 2000 року кількість комун змен­шилася на 263 одиниці. У 2009 році стратегія укрупнення була вибрана значною кількістю муніципалітетів, що призвело до лік­відації ще 79 органів місцевого самоврядування, в результаті чого у країні нині налічується 2 636 комун.

У більшості муніципалітетів та метрополій, таких, як Цюріх та Женева, також має місце укладання угод про добровільне співро­бітництво, яке заохочується кантонами. Швейцарські органи місцевого самоврядування співробітничають з окремих питань, таких, як енергетика чи утилізація побутових відходів, та створю­ють спільні органи для прийняття рішень. Ця прагматична і мере­жева модель міського управління пропонує високий рівень гнуч­кості та долає фрагментацію, характерну для територіального устрою країни. У деяких випадках, наприклад у Женеві, ця модель також дає можливість розширити спільний нагляд за наданням послуг навіть з муніципалітетами Франції.

Швейцарія, в якій окремі кантони, а не уряд конфедерації, просуває об’єднання муніципалітетів, є також позитивним при­кладом того, як залучити до процесу укрупнення територіальних громад субнаціональний рівень управління — кантони. Саме на них можна покласти завдання надання фінансових стимулів і тех­нічної допомоги, здійснення загального управління у ході об’єднання^[273]. Таким чином, більшість кантонів пропонують загальну фінансову допомогу для новоутворених комун, так само, як спеціальні гранти для проведення оцінки потенційного об’єднання та фінансування управлінського апарату новостворе- ної одиниці. Крім того, більшість кантонів надають консульта­тивні послуги та пропонують безкоштовну оцінку фінансових наслідків злиття та інші допоміжні інструменти (наприклад, зраз­ки бланків, управління процесом тощо) для комун, що розгляда­ють можливість об’єднання. Таке поєднання фінансової та кон­сультативної допомоги сприяє популяризації ідеї укрупнення органів місцевого самоврядування.

Крім того, деякі емпіричні дані свідчать, що фінансово слабкі муніципалітети найшвидше відгукуються на можливість отрима­ти додаткові кошти. Відповідно для заохочення та прискорення добровільного об’єднання на рівні територіальних громад та регі­онів важливо поєднувати фінансові стимули з технічною допо­могою, що надається центральними органами державної влади або органами регіональної влади для оцінки наслідків об’єднання для бюджету нової одиниці.

Досвід низки зарубіжних країн свідчить, що злиття муніципа­літетів не завжди має позитивні наслідки для діяльності органів місцевої влади та демократичних інститутів. Досі не існує одно­значних доказів того, що об’єднання муніципалітетів дає змогу економити на масштабі. Слід визнати, що переваги від злиття не завжди матеріалізуються або їх вплив нівелюється очевидними прорахунками, про що свідчить огляд відповідної літератури^[274]. Лише 8% досліджень встановили наявність ефекту економії на масштабі, в той час як 24% свідчать про наявність зворотного ефекту, а 29% дають підтвердження як першого, так і другого одночасно.

У Швейцарії ще донедавна злиття розглядалося як основний інструмент для слабких муніципалітетів вийти на рівень більших і ефективніших одиниць. Проте майже у 50% випадків укрупнен­ня збільшило борги органів місцевого самоврядування як резуль­тат збільшення інвестицій після фактичного об’єднання. Тобто у решті 50% випадків має місце зменшення заборгованості завдяки зниженню витрат. Близько 30% об’єднаних муніципалітетів були змушені підняти податки для фінансування поліпшення процесу надання послуг, але 30% — їх знизили. Загалом можна стверджу­вати, що добровільне співробітництво серед швейцарських комун сприяє підвищенню ефективності надання публічних послуг, сти­мулює зусилля щодо підвищення кваліфікації працівників та має позитивний вплив на їх мотивацію. Тим не менше, як і у випадку укрупнення, важко відповісти, чи це дає виграш в ефективності. У багатьох угодах про співробітництво витрати муніципалітетів- учасників залишаються незмінними або ж зростають як результат розширення масштабу пропонованих послуг. Більше того, добро­вільне співробітництво має тенденцію до формування складних механізмів прийняття рішень, що збільшує затрати на координа­цію зусиль¹.

Можливість зекономити на масштабі від укрупнення зале­жить від розміру муніципалітетів та щільності населення. Аналіз 29 об’єднаних муніципалітетів у Онтаріо (Канада) вия­вив, що позитивний вплив у вигляді зменшення витрат на надання муніципальних послуг має місце лише у випадку від­носно великого міста, яке приєднало до себе невеликий муні - ципалітет^{[275] [276]}. Якщо ж мало місце об’єднання муніципалітетів, схожих за розміром, то такого ефекту не спостерігалося. Більше того, у випадку Онтаріо можна говорити про незначну кіль­кість доказів економії на масштабі у великих муніципалітетах. Вивчення економії на масштабі у пожежній охороні та міліції у 445 муніципалітетах цієї ж канадської провінції показало, що зв’язок між кількістю населення і затратами на утримання цих служб має И-подібну форму: вартість зменшується для оди­ниць із населенням 20 тисяч для першої служби, і 45 тисяч — для другої. Дослідження економії на масштабі у муніципаліте­тах Фінляндії свідчить про аналогічні тенденції. Великі муні­ципалітети схильні показувати меншу економію, а малі — лише у наданні окремих послуг, таких, як базове соціальне забезпе­чення чи початкова освіта.

Дослідники зробили висновок, що оптимальний розмір муні­ципалітетів для найкращої економії коштів становить 20—40 тисяч мешканців^[277]. Більше того, дослідження процесу об’єднання муніципалітетів у США демонструє: якщо економію коштів можна досягнути шляхом збільшення розміру міст, то вона мати­ме місце лише у випадках, коли злиття веде до збільшення щіль­ності населення¹.

Міжнародний досвід свідчить, що укрупнення може створити проблеми, особливо якщо воно проводиться між одиницями з різним рівнем добробуту, кількості й щільності населення. Окрім сумнівів у економічній ефективності злиття, висловлюються побоювання щодо його негативного впливу на підзвітність та демократичні процедури, що призводить до обмеження можли­востей мешканців впливати на органи влади. Незначні розміри органів місцевої влади наближують владу до громадян, полегшу­ють встановлення безпосереднього контакту з чиновниками^{[278] [279]}. А великі одиниці не лише віддалені від громадян, а й досить висо­кою є ймовірність того, що доступ до управлінських органів буде контролюватися впливовими групами інтересів.

Іншою досить поширеною проблемою є те, що нові одиниці загрожують місцевій ідентичності та історичній спадщині. Так, у деяких країнах точаться гострі дискусії щодо назви нового муні­ципалітету, розташування його центру, дати укрупнення тощо, що призводить до гальмування реформи. У Франції та Люксембурзі сильне небажання частини місцевих лідерів об’єднуватися при­звело до затягування і повільного прогресу в ході реформи. В Італії плани щодо ліквідації муніципалітетів, в яких проживає менше 1000 осіб, подавалися як частина пакету жорстких реформ і були скасовані в 2011 році в результаті сильної опозиції з боку місцевих еліт. Тому перевага була віддана розвитку тісного співро­бітництва між муніципалітетами.

Отже, оптимізація територіальної організації держави, яку змушена періодично проводити будь-яка країна, вимагає, як пра­вило, об’єднання органів місцевого самоврядування, що фактич­но означає ліквідацію неспроможних виконувати нові завдання. Таке об’єднання здійснюється двома основними шляхами: добро­вільним або примусовим шляхом. Добровільна модель вимагає значних часових та фінансових ресурсів, а примусове об’єднання суперечить принципам місцевого самоврядування. Фінляндія, яка стикнулася з необхідністю укрупнити органи місцевого само­врядування для передачі їм більших повноважень, вибрала пер­ший шлях. Латвія пішла шляхом поєднання цих двох моделей: спершу об’єднання муніципалітетів здійснювалося добровільно, за ініціативою відповідних територіальних громад, а на завер­шальному етапі реформи громади укрупнювалися згідно з пла­ном, розробленим урядом.

Перш ніж перейти до розгляду прикладів успішної реаліза­ції, вважаємо за доцільне проаналізувати причини невдалих спроб об’єднання у низці країн. Однією з них є Німеччина, де спроби об’єднання федеральних земель в 1990-і роки зазнали фіаско. Ще в 1952 році в Західній Німеччині були успішно об’єднані в одну одиницю три землі (земля Баден-Вюртемберг була утворена за допомогою злиття земель Баден, Вюртемберг- Баден і Вюртемберг-Гогенцоллерн), що входили до складу аме­риканської та французької окупаційних зон. Стимулом для об’єднання стала необхідність створення на півдні Німеччини другої після Баварії противаги землі Північний Рейн-Вестфалія. Планувалося, що це сприятиме децентралізації ресурсів і стабі­лізації економічного розвитку держави загалом. Процес злиття був ускладнений релігійно-культурними суперечностями, які вдалося подолати і завершити формування нової землі у досить короткі строки.

Після об’єднання Західної і Східної Німеччини на початку 1990-х років активізувалися дискусії щодо необхідності об’єднання земель. Так, ідея об’єднання земель Бремен і Нижня Саксонія була відкинута ще до стадії проведення референдуму, а Берліна і Бранденбурга — стала предметом плебісциту. Цей проект вигля­дав цілком логічно: територіально Берлін розташований у кільці Бранденбурга, тому дві землі мають надзвичайно тісні соціально- економічні та інфраструктурні зв’язки. Зауважимо, що у спеціалі­зованій літературі цей випадок часто наводять на підтвердження помилковості механічного підходу до злиття двох адміністратив­но-територіальних одиниць.

Незважаючи на активну підтримку цієї ідеї з боку мера Берліна та прем’єр-міністра Бранденбурга, на референдумі у травні 1996 року виборці відмовилися від неї. План об’єднання підтри­мали 53,4% берлінців, які взяли участь у голосуванні (у Західному Берліні — 58,7%, у Східному Берліні — 44,4%), в той час як у Бранденбурзі — лише 37,2% 1. Слід зазначити, що цей референдум мав загальнонаціональне значення, оскільки тривали дискусії щодо об’єднання міст-земель з навколишніми територіями: Гамбурга (сусідня земля — Шлезвіг-Гольштейн) і Бремена (сусід­ня земля — Нижня Саксонія).

Злиття Берліна і Бранденбурга мало стати знаковою подією ще й тому, що об’єдналися б землі, що складали центральну частину Великої Пруссії. Крім того, передбачалося, що цей крок згладить суперечності між західною і східною частинами самого Берліна. Хоча на рішення виборців значний вплив мали політичні й куль­турні чинники, аргументи на користь об’єднання зводилися насамперед до економічної вигоди. Прихильники об’єднання як у Берліні, так і в Бранденбурзі в якості основних аргументів на користь злиття земель висували: об’єднання економік і ринків праці обох регіонів з метою створення конкурентоспроможної одиниці в масштабах всієї Європи; необхідність спільного плану­вання розвитку транспорту, будівництва, освіти та охорони здоров’я в рамках міської агломерації Берліна; проведення рефор­ми управління, а також скорочення витрат на управління у роз­рахунку на душу населення. Хоча ці аргументи мали раціональне зерно, однак у них ринкова економіка розглядалася з точки зору підпорядкування державній політиці, що властиво для багатьох державних чиновників. Крім того, представлені міркування акцентували увагу на можливих позитивних ефектах без ураху­вання можливих негативних наслідків.

Безумовно, на стадії планування та реалізації планів розвитку економіки сусідніх територій тісна взаємодія органів управління цими територіями необхідна. Однак імовірність прискорення

¹ Эйгель Ф. Объединение субъектов Федерации: опыт Берлина и Бранденбурга [Електронний ресурс] / Ф. Эйгель // Рынок ценных бумаг. — 1999. — №5. — Режим доступу : ййр://о1й.гсЬ.ги/агсйіУе/аг1іс1е8.а8р?ій=376.

економічного розвитку території в результаті об’єднання земель досить незначна. Якщо відносини між управлінськими органами двох адміністративно-територіальних одиниць перешкоджають їх плідній співпраці, то необхідність усунення суперечностей після їх злиття може тільки погіршити продуктивність роботи ново- створеної адміністрації. Суперечності між рівноправними парт­нерами значно легше вирішувати на стадії зародження, коли їх причини лежать на поверхні, а відмінності в підходах до вирішен­ня завдань очевидні. Коли ж проблема ускладнюється, то органи виконавчої влади при її вирішенні неминуче стикнуться з вну­трішнім протистоянням.

Експерти стверджували, що спільні проекти двох земель у сфері економіки могли б дати позитивний результат вже в перші роки після об’єднання. Однак при цьому не брався до уваги оче­видний факт, що для економічної співпраці політичне об’єднання створює як додаткові переваги, так і певні недоліки, особливо у сфері вирішення спірних питань, що можуть затягнутися на три­валий час. З точки зору противників злиття земель, доцільніше домовлятися про вирішення конкретних питань, а не влаштову­вати референдум і затягувати процес прийняття конкретних рішень. Тобто у випадку Берліна і Бранденбурга очевидно, що відсутність єдиного управлінського органу не є перешкодою для економічної інтеграції. Більше того, економічна інтеграція не має нічого спільного з ефектом масштабу, скороченням витрат на управління внаслідок об’єднання, на який розраховували у результаті реалізації реформи.

Основні суперечності між регіонами виникають не в політич­ній, а в економічній сфері. Отже, їх вирішення можливе також виключно за допомогою економічних механізмів. Основними аргументами проти механічного об’єднання регіонів є:

— політичні: краще зберегти статус-кво, ніж ламати усталені кордони і, можливо, провокувати посилення політичної та соці­альної напруженості;

— економічні: слід пам’ятати, що йдеться про злиття політичних одиниць та їх управлінських органів. Економічний ефект у цьому випадку індивідуальний, щоб його можна було прорахувати заздале- 188 гідь, і, швидше за все, буде зворотним. Якщо провести аналогію зі сферою бізнесу, то досвід злиття приватних компанії! показує, що цей процес супроводжується низкою негативних моментів і не завжди дає очікуваний результат, зокрема кредитний рейтинг об’єднаної компанії, як правило, знижується. У підприємницькій сфері найчастіше успішним є поглинання однією компанією ініїюї. що у політичному контексті у випадку об’єднання рсгйнив призведе до посилення соціальної напруженості, а також до появи суиереч- ностей у новоствореній адміністрації, що дестабілізують спільну роботу. Резонно припустити, що проблеми, які неминуче виникнуть при об’єднанні земель, вимагатимуть додаткових фінансових вкла­день, що можуть перевищувати вигоди від самого злиття;

— управлінські: тимчасова втрата керованості, зумовлена про­цесом об’єднання адміністративних органів;

— фінансові: складність у визначені відповідальності за борго­вими зобов’язаннями різних суб’єктів федерації, якщо вони виникли як у взаєминах зі сторонніми кредиторами, так і з вищи­ми й нижчими рівнями влади.

Іншими словами, на прикладі кола проблем, які були поруше­ні під час дискусії щодо об’єднання німецьких земель Берліна і Бранденбурга, стає очевидним, що всі вони не вирішуються шля­хом механічного об’єднання територій. Слід мати на увазі, що злиття потребуватиме значних затрат, у тому числі фінансових, які за своїм обсягом можуть перевищити всі вигоди від об’єднання територій. У такому випадку можливість об’єднання дуже нега­тивно вплине на кредитоспроможність регіонів, значно скоро­тить можливості з обслуговування ними своїх зобов’язань.

4.1.1. Фінський досвід пріоритетності добровільності у ході об'єднання громад

Юридична основа об’єднання територіальних громад Фінляндії закладена в національному законодавстві, зокрема у законах про місцеве самоврядування^[CCLXXX] (365/1995), про реформу муніципальної системи і порядку надання послуг (Law on the restructuring of municipalities and municipal services 169/2007) та про муніципаль­ний поділ^[CCLXXXI] (1698/2009). Згідно із ст. 1 «Муніципальна автономія» Закону про місцеве самоврядування Фінляндія поділена на тери­торіальні громади, самоврядування яких гарантоване Конститу­цією. Цим законом також встановлено структуру муніципального управління (розділ 2 і 3), право громадян на участь у діяльності органів місцевого самоврядування (розділ 4), визначено фінансо­ву основу місцевого самоврядування (розділ 8) тощо. Однак у ньому не міститься положень про принципи адміністративно- територіального поділу на місцевому рівні чи зміни меж адміні­стративно-територіальних одиниць базового рівня.

У 2005 році Міністерство внутрішніх справ Фінляндії розроби­ло проект Закону про реформу муніципальної системи і порядок надання послуг, який був прийнятий 23 січня 2007 року. Його завданнями є зміцнення системи місцевого самоврядування і порядку надання послуг, розвиток різних форм надання послуг та їх організація, оновлення муніципальної системи фінансування, а також перегляд поділу повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування таким чином, щоб територіальна громада для організації і надання своїх послуг мала потужний структурний і фінансовий потенціал.

Автори закону мали за мету створення життєздатної, функціо­нальної і цілісної системи місцевого самоврядування. Одним із шляхів реалізації реформи стало об’єднання територіальних гро­мад (ст. 4). У ст. 5 зазначається, що муніципалітети повинні фор­муватися як функціональні комплекси, що мають передумови (фінансові та людські ресурси) для забезпечення фінансування та організації послуг. Для гнучкості й швидкого здійснення реформи територіальним громадам надається підтримка у вигляді дотацій на об’єднання.

Більш детально механізм змін у муніципальному поділі був вписаний у Законі про муніципальний поділ, який містить поло-

ження про передумови зміни меж територіальних громад, про ініціювання процесу і підготовчу роботу, про особливу процедуру обстеження адміністративно-територіальних одиниць, про прий­няття рішень щодо зміни муніципального поділу, про проведення виборів і організації управління в новій територіальній громаді, про вирішення майнових питань, про економічну підтримку об’єднаних громад, про співвідношення муніципального та відо­мчого поділів, а також про механізми оскарження рішення про об’єднання.

Метою реформи муніципального територіального поділу про­голошено створення життєздатної, цілісної у територіальному та управлінському вимірі, територіальної громади. У законі зазна­чається, що муніципалітет формується як територія трудової зайнятості населення, що проживає у ньому, або як будь-яке інше функціональне ціле. Зміна муніципального поділу може означати об’єднання громад або перехід однієї частини громади до іншої. Під об’єднанням (інтеграцією) розуміються всі ті зміни, в резуль­таті яких кількість органів місцевого самоврядування зменшуєть­ся. Під переходом однієї частини громади до іншої розуміється така зміна муніципального поділу, в результаті якої кількість муніципалітетів не змінюється. Муніципальний поділ може бути змінено, якщо виконується одна із зазначених у законі підстав. До них належать умови, за яких зміна:

1) зміцнює функціональні та економічні основи відповідно до вимог організації надання послуг або сприяє підвищенню функ­ціональності громади загалом;

2) підвищує якість муніципальних послуг чи покращує умови життя мешканців даної території;

3) створює додаткові можливості для працевлаштування;

4) сприяє гнучкості в діяльності органу місцевого самовряду­вання.

Підготовча робота та подання ініціативи є результатом спіль­ної діяльності відповідних муніципалітетів. Подання про об’єднання громад готується спільно радами уповноважених від­повідних органів місцевого самоврядування. В ході підготовчої роботи увага звертається на обов’язки, що містяться у Законі про 191 місцеве самоврядування та в Адміністративному законі щодо забезпечення членів громад можливістю впливу на процеси, що відбуваються.

Як об’єднання громад, так і передача певної частини готується за результатами проведення спеціального обстеження, що ініцію­ється Міністерством внутрішніх справ. Підставами для такого обстеження можуть бути масштаб чи складність справи щодо зміни території громади, або будь-яка інша серйозна причина. З ініціативою проведення такого обстеження може виступити Міністерство внутрішніх справ, територіальна громада або міні­мум 20% членів громади, які мають право голосу.

Міністерство внутрішніх справ призначає проведення обсте­ження після попереднього заслуховування представників громад одним або кількома спеціалістами з муніципального поділу. Представники громади також повинні взяти участь у підготовці обстеження та пропозицій, які готуються відповідним спеціаліс­том. Якщо ради уповноважених усіх громад схвалять запропоно­ваний проект об’єднання, то до Міністерства направляється єдине подання від громад щодо зміни кордонів органу місцевого самоврядування. Якщо одностайності серед муніципалітетів немає, то Міністерство виносить таку пропозицію на референдум або приймає остаточне рішення на власний розсуд.

Громади, що об’єднуються, укладають спільний договір про злиття, який обов’язково містить такі пункти: назва нового утво­рення, форма проведення зміни меж територіальної громади і графік її здійснення; принципи організації управління нового органу самоврядування; склад адміністративного органу на пері­од об’єднання та його повноваження; організація взаємодії до прийняття остаточного рішення парламентом; статус керівників адміністративних органів громад, що об’єднуються; форми поєд­нання системи надання послуг відповідних громад та загальні принципи господарювання у новій громаді.

Громади повинні дотримуватися положень договору про злит­тя починаючи з моменту його прийняття радами уповноважених громад, що об’єднуються. Цей договір може бути змінено до набуття чинності об’єднання лише у випадку, коли обставини 192

змінилися настільки радикально, що будь-яке з положень втрачає сенс. Зміна договору передбачає також і прийняття позитивних рішень щодо цих змін радами уповноважених громад, що об’єднуються. Ці ради обирають управлінський орган, відпові­дальний за підготовку до злиття і виконання договору про злиття.

Слід зазначити, що починаючи з 1917 року в Фінляндії не від­бувалося примусового об’єднання органів місцевого самовряду­вання за ініціативою держави. Повноваження парламенту — Державної ради — щодо зміни адміністративно-територіального устрою в зв’язку з інтеграційними процесами настільки обмеже­ні, що він може лише прийняти або відхилити подання громад щодо об’єднання. Підставою для відмови може бути лише висно­вок про те, що зміна муніципального поділу суперечить цілям розвитку місцевого самоврядування, визначених законом, та не відповідає встановленим критеріям.

Державна рада може прийняти рішення про об’єднання, незва­жаючи на протидію з боку ради уповноважених у випадку, якщо пропозиція була підтримана більшістю голосів на місцевому референдумі, організованому Міністерством внутрішніх справ. Однак подібних прецедентів поки що зафіксовано не було.

Парламент може прийняти рішення про входження однієї час­тини громади до складу іншої якщо жоден з учасників цього про­цесу не висловив заперечення. Якщо ж рада уповноважених цих громад виступає проти, то Державна рада може прийняти пози­тивне рішення у випадку, коли вплив цих змін на життєдіяльність громади буде незначний. Ще однією підставою може бути необ­хідність створення додаткових можливостей для працевлашту­вання населення з метою стимулювання розвитку регіону.

Для активізації процесу об’єднання у період з 2008 по 2013 рік таким громадам виплачувалися дотації, що формувалися на під­ставі базової ставки, яка визначається відповідно до кількості мешканців, та додаткових виплат відповідно до кількості громад, що об’єднувалися.

Рада уповноважених нової громади може створюватися трьома способами: в результаті проведення місцевих виборів; шляхом повного об’єднання рад уповноважених громад, що об’єднуються;

шляхом часткового об’єднання рад уповноважених відповідних громад. При цьому працівники органів місцевого самоврядуван­ня, які об’єднуються, після прийняття позитивного рішення пар­ламентом не мають права приймати рішень з питань, що призве­дуть до появи обов’язків для нової громади, або якщо такі рішен­ня суперечать цілям договору про об’єднання.

Тимчасова адміністрація, що призначається на період об’єд­нання, функціонує до того моменту, коли до виконання своїх обов’язків не приступить нова рада уповноважених, яка й сфор­мує новий адміністративний орган.

Громада або будь-який її член має право оскаржити відмову Державної ради щодо надання дозволу на об’єднання громад. Водночас позитивне рішення парламенту про об’єднання муні­ципалітетів є остаточним і оскарженню не підлягає. Член громади може оскаржити лише рішення, прийняте власною радою упо­вноважених. Якщо ж йдеться про часткове об’єднання громад, то це рішення може бути опротестоване як громадою, так і її членом. Якщо парламент відхилив пропозицію про часткове об’єднання, то право оскарження цього рішення має сторона, що висунула таку ініціативу.

Проведену реформу укрупнення у Фінляндії можна до певної міри вважати успішною: якщо на початок 2007 року в країні налі­чувалося понад 450 муніципалітетів, то на початок 2013 року їх залишилося 320^[CCLXXXII]. Однак таке досягнення досить дорого обійшло­ся державному бюджету. За останні роки обсяг виплачених дота­цій склав близько 300 млн. євро, тоді як у 2009 році на ці цілі було витрачено 141 млн. євро. Масштаб витрат на добровільне об’єднання стає вражаючим, якщо порівняти загальний бюджет усіх муніципалітетів — 34 млн. євро та щорічну державну дотацію на злиття територіальних громад, що становить майже 8 млн. євро.

Очевидно, що фінський підхід до об’єднання територіальних громад виключно на добровільній основі повною мірою відпові­дає принципам демократії та місцевого самоврядування, однак потребує значних фінансових затрат для стимулювання цього процесу. Ще однією необхідною передумовою успіху такого під­ходу є, на нашу думку, наявність сильних традицій самоврядності, що змушують лідерів територіальних громад думати насамперед про інтереси спільноти, а не власні політичні амбіції. У зв'язку із цим для колишніх пострадянських республік найбільш оптималь­ною є латвійська модель укрупнення органів місцевого самовря­дування, що передбачає поєднання добровільності на початку реформи та примусовості на завершальному її етапі. Саме пер­спектива повної реалізації плану уряду щодо дефрагментації орга­нів місцевого самоврядування згідно з визначеними критеріями, а не лише дотації з державного бюджету, стимулювали представ­ників місцевого самоврядування до пошуку найбільш оптималь­ної моделі об'єднання сусідніх територіальних громад.

4.1.2. Використання примусу в ході злиття муніципалітетів (норвезький та шведський досвід)

Норвегія першою зі скандинавських країн прийняла спеціаль­ний закон про місцеве самоврядування у 1837 році (переглянутий у 1992 році), який запроваджував двохрівневу систему місцевого самоврядування. На першому рівні створювалися комуни, а на другому — губернії (фюлькес). Сьогодні у найбільшій комуні Осло проживають 600 тис. осіб, а у найменшій — близько 200^[CCLXXXIII].

На відміну від законодавства сусідніх країн Конституція Норвезького королівства 1814 року не містить норм про місцеве самоврядування, у зв'язку з чим уряд може у будь-який момент втрутитися у роботу органів місцевого самоврядування. Однак зловживанню цим правом перешкоджають тривалі традиції само­стійної діяльності комун.

Слід зазначити, що адміністративно-територіальний поділ країни має конституційний статус, оскільки ст. 58 Конституції визначає кількість депутатів у парламенті — Стортингу — на основі територіального устрою: кожен фюльке має власну квоту місць у парламенті.

Ще одна особливість системи самоврядування Норвегії поля­гає у тому, що другий рівень місцевого самоврядування територі­ально співпадає з регіональним рівнем державного управління. Тобто на проміжному рівні управління одночасно діють два орга­ни управління: перший очолює губернатор, що призначається урядом для контролю за реалізацією державної політики, а дру­гий — голова виконавчого органу фюльке, який призначається радою фюльке за контрактом для виконання прийнятих рішень.

Початок реформ місцевого самоврядування у Норвегії у ХХ столітті датується 1946 роком, коли була створена спеціальна державна комісія для аналізу ситуації у місцевому самоврядуван­ні. На той час у країні налічувалося близько 750 комун. За підсум­ками своєї роботи комісія підготувала звіт, у якому зазначалося, що: 1) комуни повинні стати територіальними громадами, здат­ними самостійно функціонувати у рамках, визначених законом; 2) право на місцеве самоврядування передбачає наявність певних мінімальних економічних можливостей.

Завданням усіх наступних спроб перегляду адміністративно- територіальних кордонів стало створення таких одиниць, в яких ідея місцевого самоврядування поєднувалася з найкращими умо­вами для: 1) розвитку економічної діяльності; 2) досягнення ста­більності економічного розвитку комуни; 3) географічного вирів­нювання податкових надходжень; 4) розвитку адміністративного апарату та раціонального, ефективного управління¹.

Цей звіт став основою для парламентського закону, який був прийнятий після гострих дискусій^{[CCLXXXIV] [CCLXXXV]}. Його положення надавали право центральному уряду приймати рішення про зміну адміні­стративно-територіального устрою та нові межі територіальних громад без розгляду парламентом, навіть у випадках, коли місцева

влада виступала проти. Єдиною вимогою була відповідність про­понованих змін рекомендаціям комісії. Прийняття цього закону започаткувало процес об’єднання комун, який за десять років дав змогу скоротити кількість комун з 744 до 443 (в 2006 році їх стало 430). Одним з результатів реформи стало збільшення розмірів комун. Якщо станом на 1951 рік 19% комун мали понад 5 000 меш­канців, то у 1974 році їх стало 45%. Аналогічні зміни відбулися у розподілі населення: якщо у 1951 році 59% населення проживало у комунах, що налічували понад 5000 мешканців, то у 1974 році цей показник досяг 84%.

Однак, незважаючи на ці реформи, в країні продовжувала існу­вати відносно значна кількість дрібних комун з кількома сотнями мешканців, що ускладнювало процес управління. Тому в 1989 році після тривалих дискусій для розв’язання цієї проблеми була ство­рена нова урядова комісія. До її складу ввійшли політики місце­вого та національного рівня, представники центральних органів виконавчої влади (від міністерства фінансів, навколишнього середовища та питань місцевого самоврядування) та низка екс­пертів — усього 13 осіб.

Насамперед комісія мала за мету з’ясувати необхідність про­ведення такої реформи, оскільки існували три підходи до розу­міння проблеми: 1) реформа не потрібна, оскільки проблему можна вирішити шляхом удосконалення законодавчої бази; 2) альтернативою реформі є розвиток міжкомунального співро­бітництва; 3) реформа місцевого самоврядування є назрілою та необхідною.

Члени комісії виходили з припущення, що основним завдан­ням місцевого самоврядування є сприяння реалізації загально­державних цілей, а територіальна організація місцевого самовря­дування повинна бути підпорядкована цьому завданню. Тобто раціональний адміністративно-територіальний устрій вважався не кінцевою метою, а інструментом для досягнення загальнодер­жавних цілей. Виходячи із цього діяльність органів місцевого самоврядування була поділена на три основних типи: надання послуг, соціально-економічний розвиток та забезпечення демо­кратії. Протягом трьох років комісія збирала дані, аналізувала 197 досвід окремих комун та практику реформ місцевого самовряду­вання у Данії, Фінляндії та Швеції. У 1992 році вона представила остаточний варіант звіту Міністерству з питань місцевого само­врядування. Його суть зводилася до необхідності реформування системи комун та фюлькес, при цьому стверджувалося, що виго­ди від цієї реформи значно перевищують можливі втрати. В осно­ву адміністративно-територіальної реформи комісія заклала три основних і три допоміжних принципи^[CCLXXXVI]. Основні принципи:

1) комуни мають бути сформовані так, щоб вони становили географічну функціональну одиницю, пристосовану до ринку праці, мережі надання приватних та державних послуг;

2) мінімальна кількість населення комуни повинна становити 5000 осіб;

3) територія комуни не повинна перешкоджати доступу меш­канців до центру комуни та найбільш важливих державних послуг.

В якості додаткових принципів зазначалися:

а) метою процесу укрупнення комун є створення одиниці з одним муніципальним центром;

б) зміна територіальних меж, які стосуються лише незначної частини населення відповідної комуни, повинна здійснюватися з урахуванням побажань місцевих мешканців щодо збереження їх ідентичності;

в) кордони комун повинні встановлюватися насамперед вихо­дячи зі сфери діяльності комуни. Водночас вони повинні стати основою раціональної системи територіального поділу, якщо це не суперечить іншим принципам встановлення меж.

Особливий акцент комісія робила на необхідності формування адміністративно-територіальної одиниці, здатної стати надійною соціально-економічною основою для місцевого самоврядування. Решта міркувань — щодо необхідності зміцнення місцевої демо­кратії тощо — мали другорядний характер.

Опублікований звіт став предметом тривалих обговорень усіх зацікавлених сторін як на національному, так і на місцевому рів­нях: органів виконавчої влади, політичних партій, профспілок, неурядових та дослідницьких організацій тощо. Реакція на звіт була неоднозначною. Багато комун висловилися проти реформи, оскільки вона загрожувала місцевій демократії. Укрупнення вони розглядали як намагання центрального уряду обмежити автоно­мію органів місцевого самоврядування, а не спробу підвищити ефективність управлінського процесу. Стверджувалося, що про­поноване об’єднання комун є складовою посилення тенденції до централізації, що схвально сприймалася суспільством.

Комуни, які позитивно поставилися до реформи, не відмовля­лися від посилення ролі міжкомунального співробітництва, але не покладали на нього особливих надій. Для цих муніципалітетів важливим був акцент на ефективності виробництва та наданням державних послуг. Кілька великих урбанізованих комун розрахо­вували на позитивні результати, аналогічні тим, що дав один з етапів укрупнення у 1960-і роки. Але вони також вказували на небезпеку своєї «капсулізації» прилеглими комунами, мешканці яких безкоштовно користувалися культурними, інфраструктур- ними вигодами урбанізованих одиниць.

Норвезька конфедерація підприємців підтримала звіт комісії, відзначаючи потребу запровадження територіальної структури, яка б найкраще відповідала інтересам бізнесу. З цієї точки зору, функціонально-географічний поділ, заснований на принципі доступності та раціональності надання послуг, мав найважливіше значення. В свою чергу, Федерація профспілок Норвегії підтри­мала ідею відповідності територіального поділу системи місцево­го самоврядування загальнонаціональним інтересам і завданням.

За підсумками широкого обговорення Міністерство місцевого самоврядування та регіонального розвитку підготувало Білу книгу^[CCLXXXVII], в якій обґрунтовувалася необхідність застосування функ­ціонального критерію для визначення меж комун та проведення адміністративно-територіальної реформи. Однак вона не містила конкретних пропозицій щодо нових меж адміністративно-тери­торіальних одиниць, а в ході її підготовки Міністерство відмови-

лося від рекомендації комісії встановити мінімальну кількість мешканців комуни в 5 000 осіб, що викликало найбільше критики з боку комун.

Біла книга була представлена парламенту в травні 1995 року з пропозицією прийняти відповідні нормативно-правові акти до весни 1996 року. Однак ще до того, як депутати парламенту поча­ли її розгляд, кілька парламентаріїв висунули пропозицію вихо­дити з принципу добровільності та згоди мешканців при внесенні будь-яких змін до територіального устрою, що відрізнялося від пропонованого урядом примусового характеру перегляду кордо­нів комун. Зрештою парламентське обговорення Білої книги завершилося прийняттям рішення про відхилення урядової про­позиції щодо територіальної реформи.

Після невдачі у парламенті уряд був змушений шукати інших шляхів удосконалення системи місцевого самоврядування. Наприкінці 1990-х років ним успішно використовувалися дві стратегії: заохочення і покарання. Заохочення полягало в тому, що уряд відшкодовував комунам усі витрати на процес об’єднання і гарантував стабільний обсяг трансферів з держбюджету протя­гом десяти років. Покарання стосувалося дрібних, неефективних комун, до яких застосовувалися нові критерії розрахунку держав­них субсидій, що призводило до зменшення фінансових надхо­джень з боку уряду.

Однак жодна із цих стратегій не дала відчутного результату. Протягом 1999-2004 років було проведено лише 12 референдумів щодо об’єднання комун. З них у шести випадках населення під­тримало цю ідею, при цьому в двох випадках з дуже незначною перевагою — у два і чотири голоси. Однак це не стало перешкодою на шляху процесу укрупнення відповідних комун. Лише в одному випадку понад 90% осіб, які взяли участь у плебісциті, підтримали об’єднання, однією з умов якого була побудова мосту між острів­ною комуною та комуною, що знаходилася на материку.

У 2005 році новий уряд вирішив, що регіональна реформа може до певної міри нівелювати негативні наслідки фрагментова- ності комун. Слід зазначити, що двохрівнева система місцевого самоврядування, створена у 1837 році, проіснувала практично без 200

змін до 1960-х років, коли почався процес об’єднання комун. На початку 1950-х почали з’являтися пропозиції щодо реформування регіонального рівня. Перший проект реформи фюлькес (губер­ній) був запропонований Міністерством з питань місцевого само­врядування у 1954 році, але був відхилений.

Через десять років, у 1964 році, влада у містах та містечках була передана радам фюлькес. Ці урбанізовані одиниці настільки інте­грувалися зі своїми передмістями, що кордони між міськими і сільськими територіями в економічному та соціальному плані практично стерлися. Таким чином, тривала історія рад фюлькес лише як сільських органів влади вийшла на новий етап. На той час фюлькес відповідали переважно за середню освіту та шпиталі. Починаючи з середини 1960-х років їм передавалося дедалі біль­ше повноважень, і вони почали відігравати важливу роль у реалі­зації програм держави соціального добробуту, зокрема щодо лік­відації територіальних відмінностей у якості соціальних послуг.

Однак передача нових повноважень не супроводжувалася запровадженням жорсткіших вимог щодо підзвітності. Лише після внесення змін до законодавства у 1976 році були запрова­джені прямі вибори до рад фюлькес, яким згодом було надано повноваження щодо визначення ставок місцевих податків, пла­нування та координації.

Після перемоги лівоцентристської коаліції на парламентських виборах 2005 року Міністерство з місцевого самоврядування та регіонального розвитку розпочало підготовку нової регіональної реформи. Відповідна Біла книга була передана до парламенту у грудні 2006 року^[CCLXXXVIII]. У ній пропонувалося три шляхи реформування регіонального рівня: 1) посилення існуючих рад шляхом розши­рення їх функцій, 2) укрупнення регіонів (скорочення кількості фюлькес з 19 до 15 або 14) та надання їм нових функцій; 3) ство­рення макрорегіонів з широкими повноваженнями (5 або 9, залежно від розміру). При цьому обсяг повноважень, які переда­валися б регіонам, залежав насамперед від їх розміру.

Біла книга з регіональної реформи пропонувала три основні критерії для формування нових територіальних одиниць:

1) розмір, що передбачало використання переваг масштабу і визначало фінансову спроможність надавати якісні державні послуги;

2) функціональність — створення регіонів, які формують інте­гровані економічні зони;

3) ідентичність — формування нової моделі політичного спів­робітництва, що виходить за географічні та інституціональні межі адміністративно-територіальних одиниць.

Згідно із законодавством Норвегії повноваження щодо визна­чення меж адміністративно-територіальних одиниць — комун та фюлькес — належать парламенту^[CCLXXXIX]. Вони можуть бути делеговані центральному уряду у випадку прийняття рішення про об’єднання комун за наявності згоди останніх. Відповідно до законодавства процес укрупнення можуть ініціювати як самі комуни та фюль- кес, так і Міністерство з місцевого самоврядування та регіональ­ного розвитку. Першим кроком у цьому процесі є проведення обстеження. Комуни зобов’язані провести консультації з меш­канцями, але такої вимоги не існує щодо об’єднання фюлькес. Таким чином, існує можливість ініціювати процедуру об’єднання органів місцевого самоврядування на двох рівнях: як на місцях, так і з центру. Слід зазначити, що старий механізм укрупнення комун, прийнятий у 1960-х роках, мав односторонній, примусо­вий характер. Межі комун визначалися Законом про зміни кордо­нів комун (Боу ау 21. безетЬег 1956 от епбгіпд ау коттипаї іппбеїіпд), за яким зміни затверджувалася королем з урахуванням думки органів влади комуни і фюльке (ст. 1). Але якщо вони висловили незгоду, то остаточне рішення приймалося Стортингом. Згідно із ст. 3 в основу територіального поділу покладався прин­цип економічної доцільності, оскільки комуна є основною фінан­сово-податковою одиницею в країні. Однак у результаті невдало­го обговорення Білої книги у 1995 році примусове об’єднання на

вимогу центру було заборонене. Тому фюлькес отримали можли­вість обирати один з двох підходів до укрупнення: добровільний чи примусовий.

У 2008 році урядом був розроблений пакет законодавчих актів, необхідних для впровадження компромісного варіанту регіональ­ної реформи, в якому основний акцент було зроблено на децен­тралізації за умови збереження адміністративно-територіального поділу. Після тривалих дискусій з усіма зацікавленими сторонами 1 січня 2010 року реформа регіонального самоврядування вступи­ла в силу: фюлькес були замінені новими регіонами, які отримали їх повноваження. Відповідальність за освіту й охорону здоров’я покладалася на комуни, які набули аполітичного характеру для підвищення ефективності надання цього виду послуг. За цен­тральним урядом були залишені повноваження щодо нормування та нагляду за дотриманням Конституції.

Отже, територіальні реформи ХХ—ХХІ століть у Норвегії мали радикальний характер лише на рівні комун, в результаті чого вда­лося зменшити їх кількість з 750 до 430. Завдяки укрупненню органи місцевого самоврядування отримали більше повноважень та зміцнили свій універсальний характер: вони виконують широ­ке коло повноважень та відіграють важливу роль у соціальному забезпеченні населення в рамках реалізованої в країні концепції держави загального добробуту. На регіональному рівні ці рефор­ми, як і у більшості скандинавських країн, звелися до децентралі­зації без зміни системи адміністративно-територіального устрою. Особливість інституційної організації держави загального добро­буту вимагатиме від уряду дотримуватися поміркованої політики щодо територіальної реорганізації та зосередження зусиль на зміцненні системи місцевого самоврядування, в якій на комуни покладена основна відповідальність за надання якісних соціаль­них послуг мешканцям та всебічний розвиток територіальної громади.

Історично територіальна організація держави формується в результаті намагання підвищити ефективність управління окре­мими одиницями, удосконалити систему збору податків тощо. У сучасній Швеції в ході територіальної реструктуризації в основу 203 була покладена спроможність муніципалітетів забезпечувати своїх мешканців широким спектром соціальних послуг, що нада­ються державою загального добробуту.

Місцеве самоврядування має сильну правову основу в Швеції: про нього йдеться в першому параграфі Конституції, де стверджу­ється, що народне управління має здійснюватися через представ­ницьку, парламентську систему та місцеве самоврядування. Основний закон також передбачає право органів місцевого само­врядування на отримання пропорційної частки від оподаткуван­ня громадян.

У країні функціонують три рівні управління, органи влади яких обираються в результаті прямих виборів. Окрім національного рівня, існує місцевий з 290 муніципалітетами (коттипег) та про­міжний з 19 ленами (округами), які управляються радами (іапйзйпд), та двома регіонами (гедіопег). Острів Готланд є одночасно і муніци­палітетом і леном. Розміри муніципалітетів дуже відрізняються: від 2,6 тисячі до 771 тисячі мешканців (середній розмір — 30,2 тис. мешканців). Найменший лен налічує 127 тис. осіб, а найбільший — 1,9 млн. (середній розмір — близько 430 тис. осіб).

Деякі функції місцевого самоврядування, зокрема щодо відпо­відальності за соціальне забезпечення, вважаються такими, що виконуються від імені центрального уряду і відповідно їх надання жорстко регулюється. Інші завдання, такі, як підтримка і розви­ток культурної інфраструктури, економічного розвитку, цен­тральним урядом контролюються менше. Муніципалітети зобов’язані надавати широкий спектр соціальних послуг, таких, як утримання дитячих садків, турбота про пенсіонерів, початкова та середня освіта. Вони також відповідають за підтримання місце­вої публічної інфраструктури та приймають рішення щодо про­сторового планування, використання земель та видачі дозволів на забудову. Загалом муніципальний рівень вважається сильнішим, ніж ленний. Його органи влади мають широкий перелік функцій та отримують дві третини від загальної суми витрат держави на місцеву владу.

Лени є результатом перегляду Конституції Швеції 1634 року, коли держава була могутньою імперією та прагнула до посилення 204

влади центру над територією країни. Ленна структура залишилася майже незмінною аж до 1990-х років, коли спершу в 1997 році два південних округи об’єдналися у Сконе, та у 1998 році, коли замість трьох західних округів було створено Вестра Гьоталанд.

Найвищим законодавчим органом лену є рада, члени якої оби­раються кожних чотири роки на загальних виборах, які відбува­ються одночасно з виборами до парламенту та муніципальних рад. Починаючи з 1994 року термін роботи парламенту, муніци­пальних та окружних рад було подовжено з трьох (з 1970 року) до чотирьох років. Унікальною особливістю ради лену, порівняно із європейськими країнами, є те, що одним з основних її завдань є сфера охорони здоров’я, на яку припадає 80-90% її бюджету^[290]. Ленні ради також відповідають за стоматологію, турбуються про осіб з обмеженими можливостями та опікуються місцевими куль­турними установами. До того ж ленні та регіональні ради підтри­мують регіональний економічний розвиток та субсидують гро­мадський транспорт. Два новостворених регіони відрізняються від ленів тим, що, оскільки вони є частиною експериментального проекту, їм надано більше повноважень щодо розв’язання питань у сфері регіонального економічного розвитку.

Державні органи влади на місцях поділяються на два типи: 1) багатоцільові ленні адміністративні комітети (lansstyrelsen), котрі відповідають за діяльність на місцях кількох органів вико­навчої влади на центральному рівні; 2) одноцільові адміністра­тивні органи, які є місцевими представництвами центральних органів управління. Окружні адміністративні комітети та ленні ради займають однакову географічну територію, але діяльність одноцільових органів міністерств може виходити за межі лену.

Реформа територіальної організації Швеції здійснювалася у кілька етапів. Перші характеризувалися акцентом на створенні ефективної системи соціального забезпечення, яка і визначала розмір та повноваження органів місцевого самоврядування. На сучасному етапі основним мотивом реформаторів є бажання адаптувати територіальну організацію держави на проміжному рівні до вимог сучасності.

Перші хвилі реформи датуються 1950-70-ми роками. Період з 1862 по 1940-і роки був часом поступових соціальних змін. Наприкінці ХІХ століття Швеція була досить бідною порівняно з європейськими сусідами країною, громадяни якої переважно були зайняті у сільському господарстві. Однак з початком модер­нізації та урбанізації ситуація змінюється: покращилися еконо­мічні та соціальні умови, в основному завдяки появі сильного робітничого руху. Після приходу до влади Соціал-демократичної партії на початку 1930-х років розпочалася розбудова держави соціального добробуту, відомої як «народний дім» (Folkhemmer) із відповідною системою соціального забезпечення. Запроваджуючи таку систему, влада не лише прагнула надавати соціальні послуги на місцевому рівні, а й запровадити їх жорстке регулювання, яке б забезпечувало певний рівень соціальних стандартів незалежно від місця проживання громадянина. Відповідно виникла потреба у великих муніципалітетах, сформованих на базі дрібніших сіль­ських. Примусове об’єднання було здійснене у 1952 році, резуль­татом чого стало скорочення кількості сільських муніципалітетів з 2281 до 816¹.

У 1950-і роки, у період повоєнного економічного буму, уряд розробив більш амбіційні плани щодо системи соціального забез­печення. Окрім покращення надання уже існуючих послуг, він поставив за мету модернізацію освітньої системи. На той час біль­шість дітей отримували лише базову шести- або семирічну освіту, в той час як середня чи вища освіта були доступні лише для незна­чної кількості дітей, батьки яких належали до вищого або серед­нього класу^{[291] [292]}.

На муніципалітети було покладено завдання щодо забезпечен­ня своїх мешканців початковою та середньою освітою. В резуль­таті урбанізації населення дрібних сільських муніципалітетів почало стрімко скорочуватися. У відповідь на це соціал-демокра­ти запропонували кроки щодо подальшого укрупнення муніци­палітетів. На цей раз реформа зачепила і міста. Був створений спеціальний урядовий комітет, який, виходячи з положень попу­лярної на той час теорії центральних місць, запропонував, щоб кожен муніципалітет складався із центру та прилеглих територій, мешканці яких могли б отримувати різноманітні послуги у цен- трі^[293]. Ще однією особливістю даної реформи була її добровіль­ність. У 1962 році парламент прийняв рекомендації комітету, хоча проти такого рішення виступили Центристська та Консервативна партії.

Однак реформа не виправдала сподівань. За добровільного підходу був ризик, що муніципальна структура виявиться незба- лансованою, оскільки деякі органи місцевого самоврядування в силу низки чинників (місце розташування, розвиненість тран­спортної інфраструктури, наявний економічний потенціал) нада­ватимуть послуги на набагато вищому рівні, ніж це зможуть зро­бити інші. У зв’язку з цим у 1969 році парламент прийняв закон про примусовий характер укрупнення, в результаті чого нова структура муніципалітетів сформувалася до 1974 року. Це рішен­ня було прийнято, незважаючи на значний опір не лише з боку політичної опозиції, а й половини муніципалітетів. Коли у 1976 році опозиційним силам вдалося здобути перемогу на парла­ментських виборах, деяким муніципалітетам, що особливо актив­но протестували проти об’єднання, було надано право відмовити­ся від нього. Іншими словами, починаючи з 1970-х років у швед­ській політиці почався затяжний конфлікт між політичними партіями лівого і правого флангу щодо перспектив і суті адміні­стративно-територіальної реформи.

Адміністративно-територіальна реформа протягом другої половини ХХ століття характеризувалася низкою особливостей. По-перше, вона мала комплексний характер: хоча міста не були включені у рамки реформи у 1950-х років, оскільки вони вважа-

лися достатньо великими, однак реформа 1970-х років заторкнула усі типи муніципалітетів, в тому числі міста. По-друге, реформи ініціювалися зверху з насаджуванням стандартних шаблонів вирі­шення місцевих особливостей. На той момент не існувало побо­ювань щодо створення незбалансованої та асиметричної системи місцевого самоврядування. По-третє, реформа фокусувалася на муніципальному рівні, а лени залишилися осторонь. По-четверте, уряд чітко висловив довіру муніципалітетам, і реформи були спрямовані на підвищення їх спроможності виконувати нові завдання. Сильні та згуртовані політичні партії, діючи на місцево­му та національному рівнях, прискорили запровадження довірчих відносин. По-п’яте, основним завданням реформи було удоско­налення системи соціального забезпечення. У 1950-і роки існува­ла потреба у запровадженні сучасної системи соціального забез­печення, яка у 1960-і роки трансформувалася у необхідність зро­бити доступною середню освіту для кожної дитини. По-шосте, основним рушієм цих змін була Соціал-демократична партія, що послуговувалася гаслами соціального захисту та покращення умов проживання робітничого класу.

Ініціатори сучасного етапу реформи територіального устрою зосередили свою увагу на проміжному — ленному рівні. Як уже зазначалося, адміністративно-територіальний устрій Швеції на рівні ленів залишався незмінним починаючи з XVII століття. На відміну від місцевого та національного рівнів управління, де домі­нував один інституційний актор, регіональний рівень був пред­ставлений низкою акторів. Вони виконували різні функції, які, однак, часто дублювалися, в окремих випадках навіть мала місце різна територіальна юрисдикція. Крім згадуваних ленних рад та ленних адміністративних органів, що діяли на одній території, існували регіональні представництва спеціальних органів цен­трального уряду, сфера діяльності яких могла не співпадати з кор­донами адміністративно-територіальних одиниць. На думку дея­ких спостерігачів, специфічна суміш державних спеціальних органів, представницьких органів самоврядування із частими випадками дублювання повноважень різних органів управління була і залишається характерною рисою шведського проміжного 208

рівня управління¹. В результаті шведський проміжний рівень часто називають «регіональною мішаниною»^{[294] [295]}, оскільки впадає в око різкий контраст між цією неоднорідною структурою та раціо­нальністю, що проглядається на місцевому та центральному рівні.

Проте слабкий проміжний рівень - не випадковість. З розпа­дом Калмарського союзу між Швецією, Данією та Норвегією та уніфікацією країни під проводом короля Густава Вази у 1523 році Швеція стала унітарною державою, хоча з особливими відноси­нами із місцевим рівнем. Відтоді й аж до ХХ століття королі пра­вили країною, віддаючи перевагу централізованим методам, в чому їх підтримувало селянство і проти чого виступала знать. Починаючи з XIX століття консерватори та соціал-демократи використовували унітарний устрій для досягнення власних цілей. Для соціал-демократів він давав змогу реалізовувати ефективну редистрибутивну політику соціальних благ та державну регіо­нальну політику, для якої сильний муніципальний рівень відігра­вав важливу роль^[296]. Відповідно серед шведів ніколи не знаходило­ся більш-менш сильної підтримки ідеї запровадження сильного проміжного рівня. Хоча деякі частини Швеції характеризуються сильною регіональною ідентичністю, але це радше виняток, ніж правило, оскільки у країні домінує національна і місцева (муніци­пальна) ідентичність^[297]. Швеція ніколи не стикалася з вимогами етнічних груп щодо надання регіональної автономії і не має будь- яких відчутних економічних відмінностей між частинами країни, що могли б сприяти зміцненню регіональних органів влади. Більше того, всі основні політичні партії країни підтримують модель унітарної держави. Лише Центристська партія сповідує своєрідний різновид шведського федералізму.

Однак більшість громадян та політиків переконані у тому, що адміністративно-територіальний поділ країни на лени є застарілим і не відповідає вимогам часу. Адміністративні кордони були встанов­лені у малорухомому суспільстві XVI століття. Нині ж мобільність робочої сили та нові види економічної діяльності зробили ці кордо­ни застарілими. Найбільш очевидно це проявляється на прикладі метрополій, однак модель економічної діяльності та соціальної активності змінилася і у сільській місцевості, актуалізувавши потре­бу перегляду системи адміністративно-територіального устрою.

Окрім територіального поділу на лени, поступово набувають актуальності питання поділу влади між безпосередньо обраними радами та призначуваними органами влади. Зокрема, Центрист­ська партія рішуче виступає за посилення ролі ленних рад. У 1968 році парламентський комітет запропонував передати час­тину функцій від окружних адміністрацій до рад ленів, які посту­пово повинні були перетворитися на «регіональні парламенти»¹. Кілька інших парламентських комітетів також займалися аналі­зом різноманітних аспектів регіонального управління, демократії та місцевого самоврядування протягом 1970-1980-х років^{[298] [299]}.

Однак з різних причин ці дослідження призвели лише до незначних змін і дискусій про регіоналізацію, започаткованих урядовим комітетом у 1992 році. Він здійснив опис та провів обго­ворення далекосяжних реформ, в результаті яких мали утворити 7 ленів замість 24 та передати відповідальність за регіональний розвиток саме цим регіонам^[300]. На відміну від двох попередніх моделей — 1) сильна присутність центрального уряду в регіонах, 2) створення регіональних парламентів — третя модель пропону­вала активне використання міжмуніципальної кооперації. Згідно з нею ленні ради мали бути ліквідовані, а їхні функції передані до муніципальних асоціацій, що формувалися в результаті непрямих виборів¹. Така пропозиція сприяла поступовому формуванню регіонального рівня на основі муніципалітетів, однак основні актори не змогли визначитися з-поміж трьох варіантів: націо­нальний представник інтересів муніципалітетів — Асоціація орга­нів місцевого самоврядування Швеції виступала за муніципальні асоціації; національний представник окружних рад — Асоціація окружних рад наполягала на прямому обранні представницьких органів регіонів, а окружні адміністрації підтримували існуючий статус-кво: модель із сильним представництвом центрального уряду на регіональному рівні.

Протягом цього ж періоду спеціальний комітет запропонував регіональні реформи у двох частинах Швеції, де окружна структу­ра характеризувалася надзвичайною складністю: Ґетеборг, до складу якого ввійшли три округи вздовж західного узбережжя, та Сконе, який був штучно поділений на два округи. У цих регіонах ініціатива про створення більших регіонів виходила не лише від органів місцевого самоврядування та місцевих політиків, а й від представників місцевої бізнес-еліти. Політичні партії на місцево­му та регіональному рівні відіграли важливу роль у реалізації реформи та координації зусиль усіх зацікавлених сторін^{[301] [302]}. Прихильниками регіоналізації були місцеві та регіональні еліти, які й сприяли реалізації реформи.

Процес регіоналізації був прискорений членством Швеції у Європейському Союзі у 1995 році. Ще до свого вступу округи почали підготовку до вимог ЄС, особливо щодо регіонального рівня влади. З отриманням членства у політиків на усіх рівнях зникли усі сумніви щодо необхідності запровадження у країні регіонального рівня із значною часткою повноважень^[303].

Рішення щодо створення двох нових регіонів розглядалося парламентом у 1996 та 1997 роках. Регіон Сконе почав функціону­вати з січня 1997 року, а Вестра Гьоталанд — на рік пізніше. Щоб полегшити процес розбудови відповідної структури регіонів, муніципалітетам Вестра Гьоталанду було надано право брати без­посередню участь у процесі прийняття рішень. Щоб не виникло відчуття, що регіони є своєрідними містами, але більшими за роз­міром, регіональні центри було розміщено не в основних містах: регіональною столицею Сконе став Крістіандстатд замість Мальме, а у Вестра Гьоталанд — Ванерсборг замість Ґетеборга.

Таким чином, Швеція є прикладом країни, територіальний устрій якої підпорядкований насамперед вимогам сучасної систе­ми соціального забезпечення. Якщо раніше ці вимоги обмежува­лися місцевим рівнем, то нині у зв’язку із процесами урбанізації, регіоналізації увага зосереджена на проміжному рівні, який про­існував майже без змін протягом трьох століть.

Отже, укрупнення органів місцевого самоврядування зумовле­не низкою чинників, серед яких основними є економічні (еконо­мія на масштабі) та демографічні (депопуляція територій і старін­ня населення). Для його здійснення країни мають широкий вибір щодо темпу (швидкі чи поступові) та стратегії (примусове, добро­вільне чи змішане), який залежить від політичної ситуації в країні та наявності згоди з боку представників органів місцевого само­врядування. Хоча однозначних свідчень про економію на масш­табі в результаті об’єднання муніципалітетів не існує, однак оче­видно, що без проведення такої реформи негативні явища у сис­темі місцевого самоврядування лише наростатимуть, породжую­чи економічні та соціальні проблеми для населення. Нині ство­рення великих територіальних громад, здатних надавати широкий спектр соціальних послуг, є основним інструментом протидії негативним демографічним (старіння населення, зменшення народжуваності та міграція робочої сили в центри урбанізації) та культурним тенденціям (поступова втрата автентичності, яка збе­рігається і підтримується, як правило, мешканцями сільських територій).

4.2.