Територіальні моделі вирішення етнічних конфліктів

Загрози політичній стабільності та територіальній цілісності держави у сучасному світі, як правило, породжуються внутрішні­ми суперечностями, які часто стосуються міжетнічних відносин.

Оскільки територія значима як символ індивідуальної та колек­тивної ідентичності, має важливе політичне, економічне і соці­альне значення для будівництва нації і держави, то етнічні групи заявляють свої права на території, які вони вважають значущими у будь-якому з перерахованих вище аспектів. Найбільш пошире­ними обґрунтуваннями таких вимог є статус батьківщини, істо­ричне або божественне право, перевага культури «корінного» народу^{[304] [305]}.

Сукупність територіальних претензій, висунутих етнічними групами, можна звести до сецесії, ірредентизму та/або автономії. Сецесія передбачає вихід етнічної групи зі складу держави і ство­рення власної. Ірредентисти переслідують мету возз’єднання з

титульною державою. Автономісти вимагають більшої незалеж­ності у вирішенні місцевих проблем, задоволенні культурних потреб в рамках існуючих державних кордонів.

Інтенсивність територіальних претензій залежить від двох ключових факторів: 1) кількості членів етнічної групи; 2) частки цієї етнічної групи в загальному числі громадян держави. Взаємозв’язок цих факторів відображено у таблиці.

Таблиця 8

Співвідношення між етнічною групою

і етнічною територією

Група А — це чисельно невелика, територіально деконцентро- вана група: більшість населення на території, на яку претендує група, не належить до неї, а більшість представників цієї етнічної групи проживають за межами зазначеної території. Прикладом є Єврейська автономія в складі Російської Федерації, створена в 1934 році. На момент створення на її території частка євреїв серед місцевих жителів становила близько 5%, а в масштабах всього Радянського Союзу там проживало менше 1% євреїв від їх загаль­ної чисельності.

Група Б — це чисельно невелика, але територіально концен­трована група: більшість населення, що проживає на даній тери­торії, її становлять не члени етносу, але більшість членів етносу живуть у межах цієї території. Така ситуація склалася в Боснії, де проживали 39,5% етнічних мусульман, або понад 80% усіх мусуль­ман, що проживали в Соціалістичній Федеративній Республіці Югославія (СФРЮ).

Група В — це чисельно велика, але територіально деконцентро- вана група: більшість населення на даній території становлять 214 члени етносу, але значна частина їхніх одноплемінників прожи­ває за її межами.

Група Г — це чисельно велика, територіально концентрована група: більшість населення території складається з членів етнічної групи і основна частина групи проживає на зазначеній території. Прикладом є колишня республіка СФРЮ Словенія, на території якої проживають понад 90% словенців, які в масштабах колиш­ньої федерації становили 8%.

Очевидно, що інтенсивність територіальних претензій групи зростає при переході від групи А до Г.

У разі висунення етнічною групою територіальних претензій держава може вибрати один з двох варіантів: по-перше, погодити­ся на зміну територіальних меж та/або адміністративно-територі­ального устрою (тобто погодитися на вихід зі складу держави або надати автономний статус); по-друге, спробувати деконцентрува- ти етнічну групу, яка їх висуває. Оскільки другий варіант, який реалізується за допомогою етнічних чисток, переселення або колонізації, не супроводжується територіальними змінами та суперечить демократичним принципам і має наслідком порушен­ня прав і свобод людини, то більш детально розглянемо перший варіант.

Слід зазначити, що незалежно від того, яка модель буде обрана державою, основним принципом залишається збереження тери­торіальної цілісності країни. Територіальна цілісність означає, що жодна держава не вправі порушувати кордони іншої держави і посягати на її територію^[306]. Вона являє собою територіальний аспект державного суверенітету, який захищає ст. 2 п. 1 Статуту ООН. У Статуті ООН також міститься загальна заборона на засто­сування сили, тобто обов’язок держав «утримуватися... від погро­зи силою або її застосування... проти територіальної цілісності... будь-якої держави» (ст. 2 п. 4.). У принципах, сформульованих Генеральною Асамблею ООН у резолюції № 2625 від 24 жовтня 1970 року з приводу «Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами у відповідності зі Статутом ООН», це положення доповнюється заборонами воєнної окупації або силового при­власнення чужих територій: «Жодні територіальні набуття, що є результатом погрози силою або її застосування, не повинні визна­ватися законними» (принцип 1, абзац 10).

У результаті укладання політичного компромісу з Радянським Союзом, зацікавленим у письмовій фіксації результатів Другої світової війни у дипломатичних угодах в часи «політики розряд­ки», до списку принципів «першої корзини» Заключного акту Гельсінської Наради з безпеки і співробітництва в Європі (1 серп­ня 1975 р.) територіальна цілісність отримала статус окремого принципу (IV). Таким чином, цей принцип підтверджує: твер­дження про те, що закон не може виникнути із беззаконня (ex iniuria ius non oritur), як це засвідчила історія ХХ століття, зокрема в Німеччині, неповною мірою відповідає дійсності. Правильним щодо територіальної цілісності держави є принцип «закон виникає з факту» (ex factis ius oritur).

Усі спроби виправдати неправомочні територіальні зміни, осо­бливо ті, які були здійснені досить давно, з посиланням на миро­творчу функцію міжнародного права, досі мають дискусійний характер. Ні міжнародно-правовий принцип існуючої реальності, ні схвалення чи визнання третіми країнами обміну територіями, не говорячи уже про анексію, не можуть легалізувати набуття дер­жавою нової території. Жодне із цих обґрунтувань не здатне подо­лати заборону на застосування сили, яка, будучи імперативною нормою, домінує у міжнародному праві. Лише згода самої держа­ви, що зазнала територіальних втрат, виражена у мирному або іншому договорі, може сприяти легалізації територіальних змін заднім числом. Так, у випадку німецьких східних земель, які опи­нилися під владою Польської Народної Республіки та СРСР, це було зроблено у загальній формі у ст. 1 Договору про остаточне урегулювання щодо Німеччини від 12 вересня 1990 р. (так званий договір «2+4»). Конкретні положення щодо Польщі були закрі­плені у німецько-польському договорі про кордон від 14 вересня 1990 року, а щодо Радянського Союзу — у ст.

На думку А. Аклаєва, можна виділити три основних методи територіальної організації держави як відповідь на вимогу більшої незалежності з боку етнічних груп, а саме: автономія в рамках унітарної децентралізованої держави; федерація; канонізація, які у сумі можуть породжувати змішані форми типу конфедерації і територіальної асоціації^[308].

Унітарна держава являє собою цілісну, політично однорідну організацію, що складається з адміністративно-територіальних одиниць, позбавлених значних повноважень у політичній, еконо­мічній, соціальній сферах тощо. Якщо в автономному регіоні проживає група, етнічно відмінна від основного населення краї­ни, то така автономія може розглядатися як етнорегіональна. У світі існує досить багато прикладів децентралізованих поліет- нічних унітарних держав, що мають у своєму складі етнічні авто­номії, особливий статус яких, як правило, закріплений у консти­туції. В окремих випадках рівень автономії може бути дуже висо­кий (Країна Басків, Каталонія і Галіція в складі Іспанії; Південний Тіроль в складі Італії; Шотландія і Уельс у складі Сполученого королівства).

До надання автономного статусу окремим групам змушують, як зазначалося раніше, розвинена політико-культурна ідентич­ність, етнічна чи фізико-географічна відособленість території. Деякі етнічні рухи спочатку формулюють максимум політичних вимог у термінах політичної та культурної автономії. Як засвідчи­ли дослідження Т. Гарра, майже третина етносецесіоністських воєн завершилися підписанням угоди про надання автономії¹.

Дослідники територіальних практик вирішення етнічних кон­фліктів радять до прийняття рішення про створення автономії врахувати такі ключові моменти: чітко визначити регіон або групу, якій вона надається; удосконалити законодавство про гро­мадянство; чітко виписати спосіб створення і функціонування автономії; визначити види інститутів і принцип поділу повнова­жень між державою та автономією; встановити секторальні й часові рамки введення автономії (в окремих або у всіх сферах, одночасно або поетапно); визначити способи та інструменти нагляду за діяльністю автономії з боку центру; виробити механіз­ми (дипломатичні, судові) і призначити органи (Верховний суд держави, центральний або спільний орган, міжнародна освіта) для врегулювання спорів у разі їх виникнення. Г.

У сучасній науці вважається, що ні теоретично, ні практично статус автономії не містить передумов для виникнення громадян­ських воєн або розпаду держави, а угоди про автономію можуть бути ефективним інструментом управління територіально кон­центрованими етнічними конфліктами за умови їх реалізації належним чином^[312].

Водночас існує думка, що за наявності найменшого прагнення до відокремлення надання автономного статусу загрожує низкою небезпек. Не вирішуючи по суті конфлікту, воно може «служити трампліном для реалізації відповідних прагнень» у разі наймен­шого ослаблення держави та формування сприятливої міжнарод­ної кон’юнктури¹.

Під федералізмом розуміється така форма територіального устрою держави, в якій влада конституційно поділена між різни­ми владними структурами, так, що кожна з них має певну компе­тенцію, відповідає за особливий набір функцій, створює власні інститути для їх виконання^{[313] [314]}.

У загальних рисах федерація являє собою стійкий союз держав, самостійних у межах поділених між ними і центром компетенцій, які мають власні законодавчі, виконавчі, судові органи і, як пра­вило, конституцію, а часто і подвійне громадянство. Головна від­мінність федерації від унітарної держави полягає в тому, що дже­релом влади, суб’єктами державного суверенітету в ній виступа­ють як великі територіальні утворення (штати, землі, кантони), так і весь народ, що складається з рівноправних громадян. Водночас члени федерації — співучасники загальнодержавного суверенітету — фактично не володіють індивідуальним суверені­тетом і правом одностороннього виходу з федеративної держави.

Про складність вирішення етнічних суперечностей за допомо­гою територіальних моделей в умовах федеративного утворення, не говорячи про унітарну державу, свідчить приклад Швейцарії. У Швейцарській конфедерації кордони багатьох кантонів не збі­гаються з лінгвістичними, культурними, етнічними або релігій­ними межами. В історії держави було кілька випадків зміни адмі­ністративно-територіального поділу як способу вирішення масш­табного релігійного чи політичного конфлікту всередині кантону. Однак йшлося насамперед про поділ кантону на напівкантони, а не про створення нової адміністративно-територіальної одиниці. Завдяки цьому немає необхідності створення додаткових місць у Раді кантонів, оскільки кожен повноцінний кантон має двох представників і два голоси, тому кожен напівкантон отримує одного представника і один голос.

Але у 1974 році до складу Швейцарської конфедерації увійшов новий кантон Юра, утворений з частини території кантону Берн. Поділу кантону передувала багаторічна боротьба за незалежність: у 1950-і роки була утворена масова патріотична організація «Об’єднання Юри», яка виступала за виділення Юри в самостій­ний кантон. У 1960-і роки місцевим населенням проводилися масові мітинги і демонстрації на підтримку ідеї створення окре­мого кантону. Зрештою вона була реалізована у кілька етапів. Спершу населення регіону Юра на референдумі проголосувало за відділення від кантону Берн і створення нового кантону. Після отримання позитивної відповіді кожен округ шляхом спеціально­го референдуму приймав рішення про своє майбутнє: у складі нового кантону чи Берна. У ході локальних плебісцитів протес­тантські округи висловилися за приєднання до Берна, а німець- комовні католицькі райони — до сусіднього кантону Базель. Потім члени громад у межах нових кордонів повинні були вирі­шити на референдумі питання про те, чи виходити або залишити­ся у складі відповідного округу, що ввійшов до нового кантону або залишився у складі Берна^[315].

Після визначення меж нового кантону в усіх частинах країни був проведений референдум, на якому громадяни всієї конфеде­рації повинні були погодитися з прийняттям до складу держави нового кантону і внесенням відповідних змін до Конституції 1874 року або ж відмовитися. І тільки після позитивного результа­ту на загальнонаціональному референдумі розпочався фінальний етап створення нового кантону. Іншими словами, зміни у терито­ріальній організації федеративної держави за подібним сценарієм вимагає значних зусиль, а ключовим інститутом реформи висту­пають референдуми на різних рівнях влади.

На ухвалення рішення про необхідність реформування адміні­стративно-територіального поділу в Нігерії та Індії також насам­перед вплинули етнічні, релігійні та мовні чинники. Проте дані випадки кардинально відрізняються від прикладу Швейцарської конфедерації. Крім того, ситуація у Нігерії та Індії була принци­пово різною. Якщо в Нігерії прагнули поділити домінуючі етноси на території кількох штатів, що мало наслідком збільшення кіль­кості суб’єктів федерації з 4 до 36 за чотири десятиліття, то в Індії реформи мали за мету створення штатів на мовній основі, що й зумовило необхідність збільшення числа суб’єктів і зміни меж існуючих. Населення Індії та Нігерії, як і Швейцарії, є неоднорід­ним і фрагментованим за етнічною, мовною та релігійною озна­кою. Деякі експерти називають Нігерію штучним утворенням, складові якого дуже відмінні між собою і змушені проживати на одній території¹.

Однак слід враховувати те, що федералізм не є панацеєю від будь-яких етнічних проблем, оскільки являє собою не статичну структуру, а динамічний процес. За певних обставин інституціо- налізація етнічності в етнофедеративних системах може призвес­ти до сецесії. Основною загрозою етнічного федералізму є те, що будь-який конфлікт з приводу внесення змін до тексту конститу­ції перетворюється на етнічний, що найбільш яскраво проявило­ся в ході розпаду соціалістичних федерацій: Чехословаччини, СФРЮ та Радянського Союзу^{[316] [317]}.

Дж. Ішіяма на основі кількісного аналізу 21 «меншини, яка перебуває у небезпеці» на території Східної Європи, дійшов висновку, що насправді федералізм сприяє максимізації вимог етнічних груп^[318]. Однак, на думку А. Аклаєва, невдачі у викорис­танні федералізму для вирішення етнічних питань обумовлені тим, що політичні права обмежуються або ігноруються на рівні уряду федерації. Зростаюче невдоволення діями центру може сти­мулювати появу вимог або спроб сецесії, що, в свою чергу, може викликати різку реакцію з боку інших суб’єктів федерації¹.

Тобто серед дослідників етнічних конфліктів немає єдності щодо позитивного впливу територіальних методів на збереження або відновлення миру в поліетнічних державах. Наприклад, С. Корнелл за результатами дослідження конфліктів на Кавказі робить висновок, що «інститут автономних регіонів призводить до сецесії» 2. Таку ж тезу висунув у 1991 році Ф. Родер щодо радян­ського етнофедералізму^{[319] [320] [321]}, який він пізніше підтвердив масштаб­ним дослідженням^[322]. До скептиків також можна віднести Г. Хейла^[323] та Д. Трейсмана^[324], які стверджували, що територіальні підходи не розв’язують, а лише посилюють конфлікт.

Однак низка вчених впевнені в ефективності територіальних практик вирішення етнічних конфліктів. Зокрема, Т. Гарр ствер­джує, що «автономні угоди можуть бути ефективним інструмен­том для врегулювання регіональних конфліктів»^[325]. Більше того, Б. Харф і Т. Гарр стверджують: «Якщо регіонально концентрова­ній групі не буде запропонована автономія, то можливе виник­нення збройного конфлікту»^[326]. С. Сайдмен демонструє, що «феде­ралізм зменшує рівень етнічного насильства»^[327], а Н. Бермео робить висновок, що «федеральні інститути сприяють успішному врегу­люванню» в разі етнічного конфлікту 1. Ф. Коен^{[328] [329]} і У. Шнекенер^[330] також виступають за використання територіальних підходів до вирішення конфліктів, пов’язаних з правом на самовизначення, а С. Вольф ^[331] детально проаналізував різні методи поділу повнова­жень між державою та органами місцевого самоврядування для запобігання та вирішення етнічних конфліктів.

Д. Бранкаті досліджувала питання, чому децентралізація у формі автономії або створення федерації більш успішна в змен­шенні етнічних конфліктів і сецеонізму в одних демократіях, і менше — в інших ^[332]. Проаналізувавши зародження, посилення і вирішення такого роду конфліктів у Чехословаччині, Іспанії та Індії, вона дає конкретні рекомендації, яким чином слід здійсню­вати децентралізацію для зменшення, а не для посилення етніч­ного конфлікту. Зокрема, регіони повинні бути середніми і одна­ковими за розмірами, а друга палата парламенту не повинна обиратися регіональними зборами; національні та регіональні вибори повинні бути синхронізовані; виборча система повинна спонукати політичні партії до представництва інтересів усіх регі­онів і етнічних груп^[333], що проживають на території держави.

Іншими словами, ефективність використання територіальних моделей вирішення етнічних конфліктів залежить насамперед від відповідності обраного методу поточним умовам: особливостям становища етнічної групи, державного устрою, політичної прак­тики тощо. Другим важливим фактором успішності є ретельність розробки самої територіальної моделі, яка повинна максимально задовольняти інтереси обох конфліктуючих сторін, що уже деталь­но розглядалося нами у розділі, присвяченому територіальній автономії.

4.3.