Досвід територіальних реформ у пострадянських країнах Європи

У Латвії, Литві та Естонії принципи реформування місцевого самоврядування базувалися на принципах Європейської хартії місцевого самоврядування та національного законодавства. Європейська хартія була ратифікована парламентом Естонії у 1994 році, Латвії — 1996 та Литви — у 1999 році.

Основні цілі реформування місцевого самоврядування як складової територіальної організації держави були схожими у всіх трьох країнах. Насамперед йшлося про подальшу демократиза­цію, децентралізацію державної влади та оптимізацію процесів управління, поліпшення якості державних послуг, що надаються місцевому населенню, та включення громадян у процес прийнят­тя рішень^[262].

Спільним для цих трьох балтійських країн є те, що закони про місцеве самоврядування у кожній країні були прийняті протя - гом останнього десятиліття ХХ століття. Зокрема, в Латвії Закон «Про місцеве самоврядування» був прийнятий 15 лютого 1990 року, коли Верховна Рада Латвійської РСР прийняла три окре­мих закони про райони, міста та сільські місцеві адміністрації. Незадовго до здобуття Латвією незалежності на процес зростан - ня ролі місцевого самоврядування вплинула Верховна Рада Латвії, прийнявши закони «Про місто, міські муніципалітети» і «Про сільські муніципалітети» (24 квітня 1991 року). Відповідно новий закон про регіональний (районний) рівень був прийня­тий 5 лютого 1992 року. Закони, прийняті в 1991 та 1992 роках, орієнтувалися насамперед на децентралізацію та незалежність

місцевого самоврядування. Спеціальний закон про місто-столи- цю Ригу був прийнятий 10 червня 1992 року для визначення осо­бливостей функціонування двохрівневої системи управління містом.

Територія Латвії поділена на 26 районів, до складу яких входять 77 міст (ріІзеіаз), 10 об’єднаних муніципалітетів (поуайз), 24 сіль­ські території (Іаики Іегіїогііа) та 475 сільських муніципалітетів (радазіз) (табл. 6). Сім міст (ІіеІріІзеІаз) мають окремий статус, крім того, країна поділена на 5 планових регіонів, які на основі угод про співробітництво розробляють стратегії та реалізують плани регіонального розвитку.

Таблиця 6

Територіальна організація Латвії

Найважливішими правовими актами, що регулюють діяльність місцевого та регіонального самоврядування у Латвії, є закон «Про самоврядування» (від 19 травня 1994 року) з поправками, який заклав основи для їх діяльності, закони «Про вибори до міської ради та сільської муніципальної ради» (від 13 січня 1994 року), «Про бюджети самоврядування» (від 29 березня 1995 року), «Про вирівнювання фінансів самоврядування» (1998 року), «Про адмі- 158 ністративно-територіальну реформу» (21 жовтня 1998 року)^[CCLXIII]. Кілька статей Конституції Латвії стосуються самоврядування, але це не означає визнання принципу самоврядування.

Як зазначалося вище, закони про місцеве самоврядування були прийняті 15 лютого 1990 року - про райони, міста та сільські ради. Вони ґрунтувалися на нормативно-правових актах часів першої Республіки Латвія — про сільські муніципалітети (1922 р.) та міські ради (1930 р.). Нове законодавство передбачало створен­ня самоврядних рад, які могли незалежно вирішувати будь-яке питання, що перебувало в їх компетенції. Рада обирала свого голову, який представляв раду, керував її роботою, головував на сесіях та підписував прийняті рішення. З початку 1990-х років у Латвії тривало обговорення власне адміністративно-територіаль­ної реформи. Планувалося, що реформа буде реалізована в 1993 році шляхом прийняття Концепції реформи місцевого само­врядування.

Концепція була схвалена урядом 28 вересня 1993 року. При цьому реформа місцевого самоврядування розглядалася як скла­дова ширшої реформи державного управління. Принципи її здій­снення відповідали таким вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування: демократизація і децентралізація управління; незалежність місцевого самоврядування від центрального уряду; незалежна діяльність у межах, визначених законом; розвиток муніципальної і приватної власності; створення незалежних міс­цевих бюджетів; використання ринкових, а не командних методів управління.

Напрями реформи місцевого самоврядування включали: новий закон про вибори до місцевих рад; новий закон про органи місце­вого самоврядування, однаковий для сільських, міських та регіо­нальних (районних) рад; адміністративно-територіальну рефор­му; створення територіальних інформаційних систем; створення підготовчих інститутів для депутатів рад та працівників місцевих урядів; організацію системи переговорів між Кабінетом міністрів та місцевим самоврядуванням.

У 1996 році уряд підготував проект, що передбачав ліквідацію районних органів виконавчої влади та створення територіальних державних представництв.

У цей період було проведено низку досліджень, на підставі яких сформувався перелік основних індикаторів, що свідчили про наявність проблем у діяльності муніципалітетів і необхідність змін на рівні місцевого управління. Цими показниками були: рух населення за межі адміністративної території муніципалітетів для отримання різноманітних послуг, що надаються іншими муніци­палітетами; недостатність фінансових ресурсів для підтримання і розвитку технічної та соціальної інфраструктури муніципалітетів; змішування функцій виконавчої та законодавчої влади; висока вартість адміністративних послуг у перерахунку на душу населен­ня; низька адміністративна здатність (включаючи брак спеціаліс­тів, недостатнє технічне забезпечення); недостатній обсяг та якість муніципальних послуг.

Сільські муніципалітети з незначною кількістю мешканців, як правило, не спроможні забезпечити виконання усіх місцевих функцій, відповідно їх члени користуються послугами, що нада­ються сусідніми містами і містечками. Рівень соціально-еконо­мічного розвитку у великих муніципалітетах об’єктивно вищий, ніж у малих.

Перші пропозиції щодо об’єднання малих та середніх муніци­палітетів розглядалися у 1992 і 1993 роках, але рішення так і не було прийняте через низку причин: часті зміни урядів, відсутність політичної волі, ігнорування думки місцевих жителів, необхід­ність примусового укрупнення тощо.

Після тривалих дискусій 21 жовтня 1998 року Сейм Латвії при­йняв Закон «Про адміністративно-територіальну реформу» в компромісному варіанті. Це була перша законодавча спроба комплексно вирішити проблему адміністративно-територіальної реформи. Згідно із Законом метою адміністративно-територіаль­ної реформи було створення адміністративних територій з орга­нами місцевого і регіонального управління, які були б спроможні забезпечити надання якісних послуг мешканцям та економічний розвиток. Основним інструментом реформи мало стати об’єднання дрібних муніципалітетів, а основними цілями були визначені: конкурентна освіта, більше можливостей для культур­ного розвитку, для соціальних послуг, розвитку економіки та сучасної інфраструктури. Закон визначив у загальних термінах основні складові реформи: перебіг процесу та його графік; фінан­сову підтримку для реалізації реформи; спосіб взаємодії та коор­динації зусиль.

Планувалося, що адміністративно-територіальна реформа проводитиметься у два етапи: за ініціативою місцевих органів до 31 грудня 2003 року; а згідно з проектом, розробленим відповід­ним державним інститутом, з 1 січня 2004 до 30 листопада 2004 року^[CCLXIV]. В рамках реалізації реформи планувалися такі заходи:

аналіз адміністративно-територіальних одиниць; підготовка про­ектів об’єднання для місцевих органів та їх реалізація.

Для координації реформи при Кабінеті міністрів було ство­рено Раду з адміністративно-територіальної реформи (РАТР), яка складалася з однакової кількості представників від Союзу місцевих і регіональних рад Латвії та державних інститутів. Вона, в свою чергу, оцінювала результати аналізу адміністра­тивно-територіальних одиниць та проекти об’єднання; розро­бляла проекти нормативно-правових актів про адміністратив­но-територіальну реформу; давала згоду на застосування пев­ної методології дослідження адміністративно-територіальних одиниць та моделей проектів об’єднання; готувала пропозиції для їх вивчення.

Аналіз адміністративно-територіальних одиниць відповідно до методології, схваленої РАТР, включав: звіт про соціально-еконо­мічну ситуацію у відповідних територіях; ставлення мешканців до адміністративно-територіальної реформи; критерії формування меж території; завдання для проектів об’єднання щодо органів місцевого самоврядування.

Місцеві органи, які проводили реформу відповідно до Закону, отримали надзвичайний одноразовий грант із державного бюдже­ту в розмірі 1-5% загальної суми свого щорічного бюджету.

Оскільки зміна меж територій адміністративно-територіаль­них одиниць не користувалася підтримкою населення, то Закон про адміністративно-територіальну реформу містив механізми для пом’якшення негативних наслідків, зокрема:

1) часова адаптація. На реалізацію реформи давалося п’ять років (до 30 листопада 2004 року), чотири з яких відводилися на реформи за ініціативою місцевих органів (добровільна реформа) (до 31 грудня 2003 року);

2) поступовість (в якості першого кроку планувалося вивчення адміністративно-територіальних одиниць);

3) проведення соціологічних опитувань у рамках вивчення територій;

4) встановлення критеріїв для створення нових адміністратив­но-територіальних одиниць без зазначення кількісних і якісних 162 характеристик, дозволяючи застосовувати індивідуальний підхід до кожного регіону Латвії;

5) можливість вибору результату реформи: об’єднання муніци­палітетів або налагодження співробітництва між ними.

Ці елементи, з одного боку, відігравали позитивну роль, пом’якшуючи можливі негативні наслідки реформи, а з іншого — в окремих випадках гальмували процес реформування.

Закон включав загальні критерії, які використовувалися для формування нової адміністративної одиниці: забезпечення довго­строкового та збалансованого розвитку території; фінансова і податкова база; розмір території; наявність інфраструктури для виконання функцій органу місцевого самоврядування; кількість, щільність постійного населення; економічна, географічна та істо­рична єдність місцевих громад; фізична доступність послуг, що надаються муніципалітетом; врахування інтересів сусідніх муні­ципалітетів; інші умови, запропоновані регіональними радами.

Як уже зазначалося, критерії були визначені, але не конкрети­зовані, що давало широкий простір для їх реалізації на практиці. З 1998 по 2000 рік дослідники вивчили всі 26 округів Латвії, вклю­чаючи 545 органів місцевого самоврядування. Оскільки вивчення територій проводилося різними інститутами — приватними ком­паніями, муніципальними організаціями, експертними група­ми — та із застосуванням індивідуального підходу, то в результаті було запропоновано понад 120 різноманітних критеріїв для визна­чення можливості об’єднання рад та створення коопераційних проектів. Після детального обговорення було запропоновано створити 154 муніципалітети замість 545. З огляду на різноманіт­ність критеріїв, що використовувалися, розмір пропонованих нових муніципалітетів також дуже відрізнявся.

У ході дискусій також з’ясувалося, що значна частина муніци­палітетів підтримає територіальну реформу за двох умов: 1) об’єднання буде добровільним до кінця реформи; 2) реформа буде підтримана суттєвими інвестиціями у розвиток місцевої інф­раструктури з боку держави.

Наприкінці 2000 — на початку 2001 року був розроблений Проект адміністративно-територіального поділу, що ґрунтувався на вивченні відповідних одиниць, досвіді процесу реформування та рекомендаціях зарубіжних експертів. Він включав єдині націо­нальні критерії формування нових територій та пропозиції щодо адміністративного поділу державної території на 102 органи міс­цевого самоврядування, для чого використовувалися наступні критерії: кількість населення в новостворених адміністративних одиницях повинна бути більша, ніж 5 000; повинен існувати роз­винений центр з кількістю населення в 2 000—25 000 осіб; система доріг (транспортна мережа) повинна бути спрямована від окре­мих частин до адміністративного центру; відстань між центром і межами одиниці не повинна перевищувати 30 км.

У ході вивчення також пропонувався не лише варіант об’єднання, а й можливість налагодження співпраці між органа­ми місцевого самоврядування. Причому останній викликав най­більше дискусій, оскільки положення закону щодо об’єднання були нечіткими. З одного боку, співробітництво рівнозначне об’єднанню, з іншого — це чинник, що виключає злиття кількох рад. Одноразовий грант з державного бюджету для процесу об’єднання становив 5% загальної суми бюджету одиниць, що об’єднуються, а для співробітництва — лише 1%.

Співробітництво між органами місцевого самоврядування зга­дується в законах про місцеве самоврядування та про адміністра­тивно-територіальну реформу і розуміється як розширення їх можливостей. Закон «Про місцеве самоврядування» експліцитно стверджує, що органи місцевого самоврядування мають право співробітничати для вирішення завдань, що мають стосуватися інтересів кількох самоврядних органів.

У Латвії існують дві основні форми співробітництва між орга­нами місцевого самоврядування: асоціація місцевих органів (створення публічних організацій, співробітництво переважно з питань публічної влади); функціональне співробітництво органів місцевого самоврядування (спільні дії двох і більше муніципаліте­тів для кращого виконання муніципальних функцій)^[CCLXV].

Основні сфери співробітництва між муніципалітетами сто­суються раціоналізації та розвитку освітньої структури, роботи закладів охорони здоров’я, організації соціального забезпечен­ня, підтримання доріг у належному стані, організації робіт з надання муніципальних послуг (водопостачання, утилізація відходів), організації культурного життя, догляду за кладови­щами, сприяння підприємницькій діяльності, просторового планування.

Порівняння моделей об’єднання та співробітництва

у Латвії

Таблиця 7

Якщо кілька муніципалітетів об’єднуються й утворюють нова- ду, то це дає можливість розділити законодавчу та виконавчу владу, процес прийняття рішень та їх реалізації. Згідно із законом про місцеве самоврядування місцева рада, на території якої про­живають понад 5 000 осіб, має право призначати виконавчого директора. В такому випадку голова ради не може виконувати функцій виконавчого директора. Ця вимога посилила відділення на місцевому рівні виконавчої влади від законодавчої. Інститут виконавчого директора забезпечує: відмежування управлінських завдань від політичних; відділення стратегічного планування від оперативного управління; залучення професійних управлінців для облаштування життя місцевої громади; стабільність місцевої влади за умов змін на політичному рівні.

Створення новад збільшило можливості для концентрації міс­цевих бюджетних ресурсів. Більші за розмірами органи місцевого самоврядування мають кращі можливості для залучення інвести­цій, спільного фінансування, можуть розраховувати на сприятли­віші умови надання кредитів. Концентрування фінансових ресур­сів у великих органах самоврядування сприяє залученню високо- професійних кадрів та розвитку фахових навичок службовців. Укрупнені органи мають більший вибір засобів впливу на розви­ток підприємницької діяльності (надання знижок в оподаткуван­ні нерухомості, інформаційні послуги тощо), а також більше можливостей щодо укладання договорів про партнерство з інши­ми самоврядними органами в зарубіжних країнах. Якщо спро­можність місцевої влади зростає, то вона може використовувати стратегічне управління та планування як інструменти підвищен­ня ефективності.

Кабінет міністрів Латвії 1 грудня 2003 року прийняв постанову №738 «Про модель для створення новад», яка запроваджувала 166 модель з 102 новад як основу для реалізації адміністративно-тери­торіальної реформи. Міністерству регіонального розвитку та органам місцевого самоврядування було доручено доопрацювати проект після проведення переговорів з представниками місцевої влади. У запропонованій моделі найбільшим районом став Ризький, а найменшим — Мазсалацький. Після Риги найбільши­ми районами стали Даугавпілський, Лієпайський, Вентспілський та Баускський.

Незважаючи на нагальну необхідність проведення реформи, її реалізація була дуже повільною, вийшовши за передбачені часові рамки. На початок 2004 року було створено лише 23 нових об’єднаних муніципалітети, 19 із них були новадами (18 з яких були створені після прийняття закону про адміністративно-тери­торіальну реформу). Голови та представники муніципалітетів зазначали низку чинників, що ускладнювали її: брак обізнаності з очікуваними результатами реформи, оскільки цілі не були визна­чені; недостатні бюджетні ресурси; нечіткі функції та джерела забезпечення діяльності нових муніципалітетів; низька якість доріг, недостатнє транспортне забезпечення та низька якість інф­раструктури комунікацій; інертність та негативне ставлення міс­цевого населення до будь-яких реформ; неспівпадіння між най­більш заселеними місцями та об’єктами бізнес-інвестицій; труд­нощі у подоланні старих звичок; брак інформації про сусідні території та перспективи їх розвитку; урядова нестабільність та брак чіткої політики; нестача процвітаючих сусідніх муніципалі­тетів та містечок; відсутність як національного, так і місцевих планів розвитку; нечітке розуміння щодо майбутнього великих регіонів та регіональних центрів.

Однією з основних перешкод на шляху впровадження рефор­ми стало негативне ставлення населення. Наприклад, у ході соціологічного опитування кількість негативних відповідей на запитання «Чи вважаєте ви можливим об’єднання вашого муні­ципалітету з іншим?» в окремих районах Латвії в 1999 року сягала 58—78%. Досить багато було і таких, що не могли визначитися із своєю позицією з цього питання — 19—33%. Значний відсоток негативних і нейтральних відповідей експерти були схильні пояс­нювати браком інформації та пояснень з боку державних органів про суть реформи та її наслідки.

Іншою вагомою перешкодою була невизначеність у перебігу самого процесу. Місцева влада, визнаючи відсутність сильної політичної волі щодо проведення реформи, вважала за краще затягувати реформування, сподіваючись, що з часом вималюєть­ся якась тенденція. Невизначеності та непевності у майбутньому додавала спроба одночасно запровадити регіональний рівень управління. Це справило особливо негативний вплив на ті місце­ві органи, в яких два різних райони утворювали новаду.

Центральний уряд був більше зацікавлений у примусовому об’єднанні, ніж у заохоченні співробітництва між місцевими органами, оскільки це скоротило б кількість управлінських оди­ниць. Хоча центральний уряд підтримував об’єднання муніципа­літетів адміністративними методами, місцеві лідери віддавали перевагу співробітництву.

На кінець 2007 року близько 70 самоврядних одиниць висло­вили незадоволення існуючою моделлю, в результаті чого на основі звернення двадцяти органів місцевого самоврядування 11 грудня 2007 року було створено ще сім об’єднаних муніципалі­тетів^[CCLXVI]. Однак навіть таке рішення не змогло задовольнити всіх учасників, в результаті чого близько 8% органів місцевого само­врядування розкритикували запропоновану схему, а 32 муніципа­літети звернулися до Конституційного суду.

За підрахунками експертів, для розвитку інфраструктури ново- створених об’єднаних муніципалітетів необхідно 200 тис. латів (приблизно 280 тис. євро), більша частина з яких була витрачена до 2009 року: 2005-2006 роки — 4,35 тис., 2007 рік — 32,9 тис., 2008 рік — 55 тис. латів, у 2009 році — 3,15 тис. латів.

Адміністративно-територіальна реформа, окрім реформування території органів місцевого самоврядування, включала реформу регіональних урядів. Необхідність регіональної реформи зумовле­на низкою чинників, серед яких: з 1997 року не проводилися

прямі вибори до регіональних урядів; з 1996 року райони не мали постійної податкової бази, а фінансування їх функцій здійснюва­лося шляхом надання грантів; з 1994 року багато функцій, харак­терних для регіонального рівня, були делеговані органам місцево­го самоврядування; лінійні міністерства створили різні системи для управління своїми секторами у регіонах; зростання ролі регі­онів у підтримці доріг та регулюванні громадського транспорту; необхідність виконання органами місцевого самоврядування вимоги законодавства Євросоюзу з огляду на поглиблення інте­грації у ЄС.

Згідно із новою концепцією регіональної адміністративно- територіальної реформи планувалося: створення п’яти планових регіонів; покладення на регіональні агентства розвитку завдання планування та управління інвестиціями для стимулювання регіо­нальної політики розвитку; завершення формування регіональ­ного самоврядування до 2005 року.

Щодо самої реформи, то існувало три підходи до її розуміння, які передбачали, що: 1) регіональний рівень управління не потрі­бен взагалі; 2) регіональний уряд повинен призначатися держа­вою; 3) регіональний уряд повинен обиратися шляхом прямих виборів.

Компромісним рішенням стало запровадження п’яти пла­нових регіонів для кращого управління соціально-економіч - ним розвитком територій, що не вимагало змін адміністратив - но-територіального устрою країни. 4 вересня 2007 року уряд Латвії прийняв рішення, згідно з яким до муніципальних вибо­рів 2009 року в Латвії замість 553 самоврядних одиниць буде створено 96 новад та 9 міст республіканського значення, що і було реалізовано.

У Литві одне з основних питань, яке необхідно вирішувати в ході розробки адміністративно-територіальної реформи, поляга­ло у визначенні рівня, на який буде зроблено основний акцент: базовий чи районний рівень органів місцевого самоврядування. Відповідь на це питання визначає і подальшу логіку реформуван­ня системи місцевого самоврядування, обсяг повноважень, який буде надано кожному рівню. Як правило, перевага надається 169 базовому рівню, що часто супроводжується процесами фрагмен­тації органів місцевого самоврядування.

Литва пішла іншим шляхом, зробивши акцент на районному рівні: вона укрупнила низку муніципалітетів, в результаті чого стала єдиною із балтійських держав, яка зберегла двохрівневу систему місцевого самоврядування. У Литві колишній перший рівень місцевого самоврядування був заборонений, а колишній другий рівень — районні ради — стали єдиним рівнем системи місцевого самоврядування. Відповідно литовські органи місцево­го самоврядування є одними з найбільших у Європі. Аналіз даної моделі, механізмів її реалізації може бути корисним для України, яка досі не визначилася з основними напрямами удосконалення свого адміністративно-територіального устрою.

Процес реформування територіальної організації почався ще до розпаду Радянського Союзу. 12 лютого 1990 року Верховна рада Литовської РСР прийняла закон «Про створення органів місцевого самоврядування», який визначив його як незалежну діяльність мешканців адміністративно-територіальних одиниць і підпорядкованих їм інститутів місцевого самоврядування, спря­мовану на прийняття і виконання рішень з внутрішніх питань. В якості принципів були задекларовані:

— пряма участь громадян у підготовці, обговоренні, прийнятті і реалізації рішень з місцевих питань;

— верховенство представницьких органів над іншими місце­вими органами влади; підзвітність органів місцевого самовряду­вання та їх представників перед населенням; економічна неза­лежність;

— відкритість і реагування на громадську думку; соціальна справедливість; гарантія законності та перевага контрактних від­носин у роботі органів місцевої влади.

Згідно із цим законом встановлювалася двохрівнева система управління: одиниці нижчого рівня (районні центри, поселен­ня міського типу, поселення), а також одиниці вищого рівня (області та великі міста). Така структура, успадкована з радян­ських часів, критикувалася за відсутність узгодженої системи регіональних і місцевих органів влади; нечітке визначення функцій органів державної влади та органів місцевого само­врядування; брак реальної економічно-фінансової бази для діяльності органів місцевого самоврядування; недосконалість системи внутрішнього управління у територіальних громад; відсутність бачення стратегії розвитку органів місцевого само - врядування та визначення прав та обов’язків працівників цих органів^[CCLXVII].

Недоліки закону 1990 року ініціювали дискусії щодо можли­вості перегляду адміністративно-територіального устрою та реформи системи місцевого самоврядування. Робоча група з цього питання була сформована у 1991 році й мала за мету: вста­новити чіткий розподіл повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; створити адміністративно- територіальні одиниці, здатні надавати якісні послуги мешкан­цям; впровадити ефективну ієрархічну систему адміністративно- територіальних одиниць для поліпшення управління країною та оптимізації соціальних видатків; створити сприятливі умови для регіонального управління та удосконалення системи державного управління; об’єднати всі адміністративно-територіальні одиниці в одну ефективно функціонуючу систему.

20 грудня 1993 року, розглянувши низку пропозицій, уряд схва­лив і передав на розгляд Сейму (парламенту) проект про створен­ня 10 районів з державними органами та 55 органами місцевого самоврядування. Закон вступив в силу 1995 року, замінивши стару систему двох рівнів та п’яти категорій 581 адміністративно-тери­торіальні одиниці на систему двох рівнів та двох категорій з 66 адміністративно-територіальних одиниць.

У 2010 році управлінські органи рівня округи були ліквідовані, й нині це лише адміністративно-територіальна одиниця. Регіональний розвиток здійснюється радами регіонального роз­витку, які складаються з призначуваного представника уряду та мерів муніципалітетів відповідного округу.

Територіальна організація Литви складається з:

— адміністративно-територіальної одиниці вищого рівня — аспрінкітис (округи), діяльність якої регламентується та контро­люється центральним урядом;

— адміністративно-територіальної одиниці нижчого рівня — 60 муніципалітетів (зауіуаійуЬе), які залежно від типу населеного пункту вважаються міськими або районними.

— 546 староств (зепійпуа), які не мають статусу адміністратив­но-територіальних одиниць (до реформи ці територіальні грома­ди мали права органів місцевого самоврядування);

— сянюнайтії (зепійпаіїуа), що входять до складу староств (у процесі створення).

Староством можуть бути або дуже маленький регіон, який складається з кількох сіл, одне невелике місто, або ж частина великого міста. При цьому голова староства у місті, як і мер, оби­рається мешканцями. Староства відрізняються розміром та кіль­кістю мешканців, максимальна кількість населення — понад 70 000 осіб, що більше, ніж у деяких муніципалітетах. Кілька ста- роств утворюють муніципалітет.

Таким чином, був створений прецедент поступового переходу до проведення адміністративно-територіальної реформи, а єди­ною повністю реалізованою ініціативою була ліквідація першого рівня управління (райцентрів, поселень міського типу і містечок).

* * *

Отже, до здійснення реформи територіальної організації держа­ви змушує низка чинників: як зовнішніх (розмивання суверенітету держави, членство у наднаціональних організаціях), так і внутріш­ніх (демократизація, економічні, соціальні, демографічні, етнічні тощо). Саме вони визначають стратегію, яку обере конкретна кра­їна для удосконалення своєї територіальної системи.

Насамперед на реформу територіальної організації держави в країнах Європи вплинуло переосмислення ролі держави в сучас­ному світі. Особливу роль у цьому процесі відіграє поступове поглиблення процесів європейської інтеграції, що нівелюють значення національних кордонів, обмежують суверенітет країн- 172 членів у економічній, соціальній, фінансовій, політичній сферах тощо.

Одночасно спостерігається тенденція до посилення базового рівня місцевого самоврядування, прикладом чого є децентраліза­ція, посилення демократичної легітимності органів місцевого самоврядування (прямі вибори мера, використання інструментів прямої демократії). Має місце і рецентралізація, що є необхідним елементом децентралізації.

Ще однією характерною рисою сучасної трансформації тери­торій у Європі є визнання відмінностей між різними складовими держави і навіть прийняття асиметричної моделі управління територіями з різним статусом. Ця тенденція до урізноманітнення є зворотною реакцією на посилення ролі органів місцевого само­врядування та проявом зростання конкуренції між регіонами.

Однак далеко не всі країни йдуть шляхом децентралізації: Франція спробувала здійснити деконцентрацію, надавши регіо­нальним органам виконавчої влади більше повноважень та закрі­пивши їх формальне домінування над рівнем департаменту. Останній було позбавлено права приймати рішення, але наділено обов’язками надавати широкий перелік державних послуг насе­ленню. Нині Париж змушений вибирати між двома варіантами: відстоювати важливість централізованого управління та верти­кальної координації, яка концентрує владу на центральному рівні, або підтримувати горизонтальну координацію, що означає надання префектам контрольних повноважень щодо діяльності усіх центральних органів виконавчої влади на своїй території.

Спільними рисами реформування територіальної організації держави у пострадянських країнах є: поглиблення демократиза­ції, оптимізація управлінських процесів, поліпшення якості дер­жавних послуг, що надаються місцевому населенню, ширше залу­чення громадян до процесу прийняття рішень. Після тривалих дискусій лише у 1998 році в Латвії прийнято закон про адміністра- тивну-територіальну реформу, основним інструментом здійснен­ня якої було об’єднання територіальних громад у ході добровіль­ного і примусового етапів. Її реалізація тривала довше, ніж перед­бачалося, не в останню чергу через негативне ставлення з боку представників органів місцевого самоврядування та населення. Також було здійснено і компромісну реформу регіонального рівня, що мала результатом створення п’яти планових регіонів без внесення змін до адміністративно-територіального устрою дер­жави. У Литві основним завданням реформи стала ліквідація радянської спадщини у системі місцевого самоврядування, в результаті чого акцент було зроблено на важливості районного рівня, який було визнано базовим у 1995 році, що позбавило дер­жаву необхідності вирішення проблеми фрагментації органів місцевого самоврядування.