Здійснення впливу на конституційний конфліктний процес

Прогнозування, запобігання конфліктам, заходи щодо їх врегу­лювання та розв’язання тощо — всі ці поняття у більшості нау­кових конфліктологічних джерел автори відносять до елементів управління конфліктами.

Не вдаючись до узагальнень та обережно ставлячись до термі­на «управління» стосовно конституційних конфліктів та терміна «антиконфліктний менеджмент» (адже «менеджмент» — це та­кож управління), слід запропонувати нейтральну назву — «здійснення впливу». Здійснення впливу на конституційні конф­лікти вимагає врахування їх суперечливої природи: з одного боку, конструктивна риса робить їх стимулом суспільного розвитку, а з іншого — руйнівний аспект конфліктів дезінтегрує систему кон­ституційних правовідносин.

Засоби впливу на конституційний конфліктний процес перед­бачають:

а) переведення його у річище раціональної діяльності та взає­модії суб’єктів конституційно-правових відносин;

б) продуманий вплив на конфліктну поведінку суб’єктів з ме­тою досягнення бажаних результатів;

в) обмеження протистояння рамками конституційного законо­давства. Кінцевою метою застосування засобів впливу на консти­туційний конфліктний процес є запобігання конституційним кон­фліктам або їх припинення. Для зручності теоретичного аналізу засоби впливу на конституційний конфліктний процес можна умов­но поділити на три групи — соціологічні, політологічні та юри­дичні, — які на практиці вживаються системно та нероздільно.

Для виконання перерахованих завдань впливу на конститу­ційний конфліктний процес передусім слід вміти передбачати ви­никнення конфліктних ситуацій, конфліктів, їх розвиток та мож­ливі наслідки. Як зазначав Ю. Тодика, на сучасному етапі держа­вотворення, новелізації правової системи суттєво підвищується роль прогностичної функції науки конституційного права. На його переконання, «наука себе виправдовує як соціальний феномен й інститут суспільства за умови, якщо вона дає прогноз розвитку відповідних явищ»^[391].

Тому першим серед соціологічних засобів, що здійснюють вплив на конституційний конфліктний процес, слід розглянути прогно­зування конституційних конфліктів, яке полягає в обґрунтовано­му припущенні щодо їх можливого виникнення, подальшого роз­витку та результатів. Слід констатувати, що стан прогнозування конституційних конфліктів та конституційної конфліктності за­раз в Україні в цілому є незадовільним. Можливість виникнення конфлікту відчувається лише тоді, коли суб’єкти конституцій­них правовідносин попереджають один одного про «вжиття адек­ватних заходів», про «виведення своїх прихильників на майда­ни» тощо. Крім того, оскільки у конфліктному процесі мають значення всі без виключення чинники та мотиви людської пове­дінки — раціональні та ірраціональні, об’єктивні та суб’єктивні, духовні та матеріальні, які не можна навіть вичерпно уявити, — то завжди в характеристиці конфліктологічних прогнозів існу­ватиме певна частка непередбачуваності.

Прогнозування виникнення конституційних конфліктів є ефек­тивним, якщо дає змогу вчасно вжити щодо них відповідних пре­вентивних заходів. Тому важливим тут є своєчасне виявлення сигналів конфлікту, тобто чинників, які можуть служити причи­ною конфлікту або стати інцидентом, за якого конфліктна ситуа­ція переросте в конфлікт, або небажаних з точки зору впливу на загальні конституційні відносини намірів суб’єктів конфліктної взаємодії тощо. З огляду на сказане, можна зробити висновок, що прогнозування має базуватися на наукових дослідженнях консти­туційних конфліктів, а також на політичній та державно-правовій практичній діяльності. Прогностична функція конституційної конфліктології може бути повного мірою реалізована, коли на до­статньо високому рівні будуть розроблені, по-перше, описові мо­делі конституційних конфліктів різних типів, рівнів, класів, родів, предметних груп та видів, буде розкрито закономірності виник­нення та динаміки кожного з них, а по-друге, пояснювальні мо­делі, які на основі системно-генетичного аналізу конституційних конфліктів зможуть виявити рушійні сили їх розвитку та їхні детермінанти. А до того будуть існувати прогнози політологів, державних діячів та журналістів, що не мають наукового підґрунтя^[392].

Наступний соціологічний засіб впливу на конфліктний процес у конституційно-правовій сфері — запобігання конституційним конфліктам — можна визначити як діяльність, спрямовану на недопущення виникнення або зведення до мінімуму можливості виникнення конфлікту, його руйнівного впливу. Це може бути також діяльність, спрямована на запобігання подальшій ескалації конституційного конфлікту, що вже триває. Ця діяльність ґрун­тується на конфліктологічних прогнозах і здійснюється самими суб’єктами конституційного конфлікту та третіми особами.

Профілактика конституційної конфліктності як більш загаль­не по відношенню до запобігання конституційним конфліктам явище має стати одним із пріоритетів державної політики. Тому головним засобом збереження стабільності у конституційно-пра­вовій сфері є діяльність органів публічної влади, тобто основних суб’єктів конституційно-конфліктної взаємодії, щодо запобіган­ня конституційним конфліктам. Для цього має бути досягнуто так званої «прозорості» у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, тобто всебічне висвітлення всіх ас­пектів їх функціонування, забезпечено широке інформування населення про дії влади. Діяльність суб’єктів конституційних правовідносин також має бути спрямована на постійну коопера­цію. Співробітництво між органами влади має сприйматися не як обов’язок, що примушує, а як життєва необхідність. Тому розвиток конституційного законодавства з метою профілактики конституційної конфліктності має відбуватися шляхом удоско­налення існуючих та вироблення нових норм, які регулюють питання взаємодії органів публічної влади між собою, зобов’я­зують їх до співпраці, встановлюють відповідальність за пору­шення цих засад. Необхідно також продовжити інституціоналі- зацію конфронтації у конституційному законодавстві: мають бути удосконалені та конкретизовані інститути дострокового припи­нення повноважень Верховної Ради України та Президента Ук­раїни, народних депутатів тощо, розроблені узгоджувальні меха­нізми роботи органів влади.

Арсенал політологічних засобів впливу на конституційний конфліктний процес включає проведення громадських слухань, політичних переговорів та консультацій, політичне посередницт-

во. Цей перелік не претендує на вичерпність, але названі засоби є найбільш поширеними у політичній практиці.

Громадські (у тому числі парламентські) слухання проводять­ся для актуалізації певних суспільних проблем або для обгово­рення вже виниклих проблем суспільного життя. Під час гро­мадських та парламентських слухань заслуховуються доповіді з обговорюваної теми, відповіді на запитання та проводиться обго­ворення.

Проведення громадських та парламентських слухань із залу­ченням до них державних та громадських діячів, фахівців, вче­них дозволяє обговорити проблеми суспільного життя (зокрема, конституційні конфлікти) відкрито, професійно та винайти шля­хи вирішення ситуації.

Політичні переговори та консультації — це і дієвий спосіб впливу на подальший розвиток конституційного конфлікту, і за­побіжний щодо виникнення нових конфліктів засіб, суть якого полягає у пошуку та прийнятті спільного рішення сторонами конф­лікту.

Переговори є ефективним засобом впливу на конституційний конфліктний процес, оскільки, по-перше, мають на меті досягнен­ня компромісу (на основі уступок однієї або всіх сторін), по-друге, зближують сторони, які змінюють свою поведінку із взаємного наступу на обговорення своїх позицій. На шляху до компромісу сторони можуть досягати певних політичних домовленостей — брати взаємні зобов’язання щодо ухвалення певних нормативних актів, вчинення або утримання від вчинення окремих дій. Так, під час переговорів Президента України В. Ющенка з прем’єр- міністром України В. Януковичем щодо дострокового припинен­ня повноважень Верховної Ради України V скликання на певно­му їх етапі було досягнуто домовленості щодо ухвалення коалі­цією депутатських фракцій у Верховній Раді Україні узгоджено­го переліку законопроектів, а Президент України зобов’язався призупинити дію свого Указу про дострокове припинення повно­важень парламенту.

Слід зауважити, що хронічне порушення політичних домовле­ностей сторонами переговорів та консультацій суттєво знижує їх потенціал як засобів впливу на динаміку конституційних конфліктів. «Негативний ефект приносить суперечність між «сло­весною договірною ейфорією» і повсюдним порушенням досяг­нутих домовленостей, укладених договорів та угод, — зазначає із цього приводу Ю. Тихомиров, — такий стан масової свідомості та дій, коли скриті мотиви поведінки конфліктуючих сторін беруть верх над зовнішньо вираженими намірами, зайвий раз підтвер­джує значущість соціально-психологічного чинника у всіх юри­дичних конфліктах»^[397].

Компроміс є класичним засобом припинення конституційних конфліктів, який базується на взаємних поступках сторін під час переговорів. Його суть полягає в добровільному підпорядкуванні специфічних інтересів загальному інтересу, без чого задоволення специфічних інтересів є неможливим. Результатом компромісу є певна угода, додержуючись умов якої сторони припинять конф­ронтацію. Тому компроміс, як правило, — тимчасове вирішення проблеми. Із часом протистояння може поновитися. Коли сторо­ни воліють забезпечити довгострокове співробітництво на без­конфліктній основі, спільні рішення мають прийматися шляхом консенсусу і тільки консенсусу. Тому саме консенсус має стати як засобом профілактики конституційної конфліктності, так і спо­собом вирішення і врегулювання існуючих конституційних конфліктів. Оскільки прийняті на основі консенсусу конституція та інші важливі закони, що унормовують відносини суб’єктів кон­ституційного права, забезпечать їх ефективне безконфронтаційне співробітництво на довгострокову перспективу, а вирішені шля­хом консенсусу існуючі конституційні конфлікти не матимуть підстав для поновлення.

У сучасний період почастішали випадки, коли предметом пе­реговорів стає виконання обов’язкових конституційних процедур як то внесення Президентом України до Верховної Ради України подання про призначення або звільнення посадових осіб тощо. Така практика є неприпустимою. Обов’язкові конституційні про­цедури не повинні ставати предметом політичних торгів, а мають виконуватися сторонами беззастережно. У цьому випадку можуть застосовуватися консультації, узгодження кандидатур, а не мова ультиматумів і політичного шантажу.

Коли сторони самостійно не можуть впоратися з конфліктом і потребують зовнішньої допомоги в особі авторитетного посеред­ника, який організує процес комунікативної взаємодії, пошук взає­моприйнятної угоди, стає гарантом виконання взятих на себе сто­ронами зобов’язань, застосовується посередництво як ще один дієвий політологічний засіб впливу на конституційний конфлікт­ний процес. Політичне посередництво може розглядатися і як один з елементів політичних переговорів та консультацій, і як самостійний метод розв’язання і врегулювання конституційних конфліктів. Так, міжнародні посередники та авторитетні вітчиз­няні громадські діячі виступали політичними посередниками на переговорах між Президентом України та кандидатами на поса­ду Президента України після другого туру виборів 2004 р. У цьо­му випадку посередництво застосовувалося як частина переговор­ного процесу. Самостійним інститутом посередництво виступає під час виборів (адже вибори — це завжди конфліктний процес). В участі міжнародних спостерігачів від поважних міжнародних організацій та іноземних країн на виборах в Україні зацікавлені всі учасники виборчого (читай — конфліктного) процесу. Саме до них будуть апелювати сторони, що програли вибори, саме їхніми висновками буде підтверджувати свою перемогу інша сторона.

Блок юридичних засобів впливу на конституційно-конфлікт­ний процес становлять узгодження нормативно-правових актів та дій суб’єктів конституційних правовідносин, а також функціону­вання інститутів правосуддя.

Узгодження є універсальним засобом впорядкування (розме­жування, визнання, захисту) конкуруючих інтересів, що проявля­ються суб’єктами конституційно-правових відносин або закладені у певних актах законодавства. Узгодження (гармонізація) норма­тивно-правових актів та узгодження дій суб’єктів конституцій­них правовідносин тільки з позицій теоретичного аналізу може розмежовуватися, а в практичній площині ці явища постають як єдиний комплекс впливу. Це пояснюється тим, що інтереси та продиктовані ними дії суб’єктів права, як правило, проявляються у виданні правових актів, а правові акти, у свою чергу, є результа­том погодження інтересів суб’єктів права. В цілому «узгодження інтересів є єдиним можливим засобом прийняття нормативного рішення, що характеризується властивістю бути реалізованим»^[398]. Дотримання принципу узгодженості інтересів у правотворчій діяльності сприятиме підвищенню соціальної адекватності пра­вових актів, що приймаються.

Гармонізація правових актів, на переконання Ю. Тихомирова, служить упорядкуванню нормативно-правових масивів і підтри­манню правової системи у стані функціональної рівноваги. «Зба­лансовані між собою правові акти ніби «гасять» одну з причин юридичних колізій і у такий спосіб роблять свій нормативний внесок у процес подолання колізій та їхніх наслідків»^[399]. Те ж саме можна сказати про конституційні конфлікти: їх спричинен­ня, розвиток та подолання пов’язані з виданням, реалізацією та скасуванням нормативно-правових актів. Тому гармонізоване кон­ституційне законодавство є запорукою стабільного розвитку кон­ституційних відносин, їх безконфліктного підґрунтя.

Автори вказують на декілька елементів, що становлять понят­тя «гармонізація правових актів». До них належать: відповідність актів обсягу повноважень суб’єктів, що їх видали; узгодженість між собою; досягнення цілей, завданих державними інститутами^[400].

На втілення цих складових у життя мають бути спрямовані програми та концепції розвитку законодавства України. В Ук­раїні з цього приводу прийняті Загальнодержавна програма адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Со­юзу^[401], Концепція удосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стан­дартів^[402]. Але на разі є необхідним прийняття на основі консенсу­су закону, який регламентував би програмні засади національно­го поступу України і на їх основі — концепцію розвитку всіх без винятку сфер законодавства України, встановлював роль вищих органів влади, громадських організацій та інших суб’єктів кон­ституційного права у цьому процесі. Історія України вже знала акт такого типу — це була Декларація про державний суверені­тет України^[403]. Прийнята вищим на той час органом державної влади у консенсуальному режимі, вона визначила напрямок пер­ших років становлення України як суверенної держави.

Вірогідно на таку ж роль в історії вітчизняного державотворен­ня претендував Універсал національної єдності від 3 серпня 2006 року^[404] як один серед останніх вагомих документів узгодження позицій основних учасників конституційних правовідносин, який також приділяє належну увагу гармонізації нормативно-правових актів. У цьому випадку сторонами взяті на себе певні самозобов’я­зання, які орієнтують суб’єктів права на узгоджені дії, на послідов­ну реалізацію встановлених Універсалом векторів державної полі­тики, на недопущення дій та актів, що суперечать положенням Універсалу. Положення щодо подальшого розвитку національного законодавства закладені у п. З, 6, 7, 11, 21 цього документа. Але цей документ, по-перше, не має сили закону, а по-друге, не був прийня­тий на основі консенсусу — його підписала фракція Комуністич­ної партії України з вагомими застереженнями, а фракція Блоку Юлії Тимошенко взагалі відмовилася від його підписання. Саме ці чинники зумовили великою мірою наступне невиконання взятих на себе сторонами зобов’язань. Тому Універсал відіграв роль інстру­менту досягнення короткострокового політичного компромісу, а не «дорожньої карти» подальшого національного розвитку, як на це сподівався його ініціатор — Президент України В. Ющенко.

Відповідну увагу узгодженню правових актів приділяє Угода про створення коаліції^[405]. Цією Угодою передбачається, зокрема, здійснення оптимізації розподілу повноважень між гілками вла­ди, створення дієвого балансу стримувань і противаг; чіткого за­конодавчого визначення статусу, механізмів формування та засад діяльності Президента України, Кабінету Міністрів України (прав та обов’язків прем’єр-міністра України та інших членів уряду), Верховної Ради України, законодавче врегулювання процедур здійснення ними повноважень; розвитку парламентаризму та його інституційних основ: партійної системи та удосконалення про­порційної системи виборів до Верховної Ради України та місце­вих рад, а також законодавче врегулювання статусу парламентсь­кої більшості (коаліції депутатських фракцій) та парламентської опозиції; доопрацювання попередньо схваленого Верховною Ра­дою України проекту Закону України «Про внесення змін до Кон­ституції щодо удосконалення системи місцевого самоврядуван­ня» (№ 3207-1). Є доцільним плани законотворення вважати обо­в’язковою частиною майбутніх коаліційних угод, оскільки ство­рення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України має ґрунтуватися на чіткому плані законотворчої діяльності.

Правова система України потребує закріплення суворої ієрархії правових актів, якої мають дотримуватися всі суб’єкти нормо- творчості. Тільки так можна уникати та долати «змішування» правових актів за предметом, змістом, методом регулювання, фор­мою, процедурою прийняття та набуття чинності. Цього можна досягти тільки дотримуючись конституційних принципів право­вої системи та шляхом прийняття Закону України «Про норма­тивно-правові акти України». Крім того, слід ввести в ранг за­конів України Регламент Верховної Ради України, Регламент Кабінету Міністрів України, Положення про Секретаріат Прези­дента України. Ці акти мають бути узгоджені між собою, ними самими мають бути узгоджені інтереси основного конфліктного трикутника: Верховна Рада України — Президент України — Кабінет Міністрів України. На рівні закону України є доцільним прийняти також модельні (типові) регламенти місцевих рад та місцевих державних адміністрацій.

Важливим для гармонізації конституційного законодавства, а відтак — запобігання і вирішення конституційних конфліктів, є узгоджене використання в нормативних актах категоріального апарату. Для уникнення подвійного тлумачення термінів, колізій та помилок у правозастосуванні акти законодавства мають місти­ти перелік понять з їх однозначним тлумаченням, яке збігається з використанням цих законодавчих термінів в інших актах.

Ці забезпечувальні заходи щодо гармонізації конституційного законодавства відіграють особливу роль у запобіганні конститу­ційним конфліктам, але є малоефективними у їх вирішенні. Для розв’язання, врегулювання та подолання існуючих конституцій­них конфліктів застосовуються більш радикальні засоби гармо­нізації: призупинення актів, скасування актів, оскарження актів у суді, визнання акта таким, що втратив чинність, зміна акта. Ці заходи використовуються суб’єктами конституційних правовідно­син, що наділені владними повноваженнями, та продиктовані існу­ючою між ними системою балансів, стримувань та противаг, вста­новленою Конституцією України.

Принцип поділу влад, закріплений ст. 6 Конституції України, спрацьовує саме на встановленій Конституцією системі стримувань та противаг. Така система владарювання з певними особливостями впроваджена в усіх демократичних країнах світу і визнана ефек­тивним механізмом здійснення державної влади, засобом дотри­мання інтересів громадянського суспільства та прав і свобод люди­ни і громадянина. Але політична практика будь-якої з країн та­кож засвідчує той факт, що ця система одночасно може служити об’єктивною базою для виникнення конституційних конфліктів.

Так, слід проілюструвати це твердження на процесі прийняття законів України. Законотворчий процес — прописана Конститу­цією України (ст. ст. 91-94 та ін.) особлива процедура прийняття нормативно-правових актів вищої юридичної сили — законів України. Відповідно до ст. 91 Конституції України закони прий­має Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні (ст. 75 Конституції України). За встановленою Конститу­цією України моделлю системи стримувань та противаг «відбу­вається часткове компетенційне «проникнення» Президента Ук­раїни у сферу повноважень парламенту^[406]. В Україні передбаче­но дві форми участі Президента України у законодавчому процесі — право законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України) та право підписання прийнятих законів України або повернення їх для повторного розгляду (ст. 94, п. 29, ЗО ст. 106 Конституції Ук­раїни). Якщо перша з наведених форм участі Президента Украї­ни в законотворчому процесі (особливо право визначення не­відкладних законопроектів, що розглядаються позачергово) по­кликана до співпраці парламенту та глави держави у справі прий­няття важливих державних рішень, то друга форма є саме засо­бом взаємного стримування та взаємоконтролю, на підставі чого виникають конституційні конфлікти.

Один із таких конфліктів пов’язаний із прийняттям, підписан­ням та оприлюдненням Закону України «Про Кабінет Міністрів України»^[407]. Він був ухвалений 21 грудня 2006 р., підписаний Головою Верховної Ради та направлений Президентові України^[408].

Отже було реалізовано стосовно цього Закону положення ч. 1 ст. 94 Конституції України. Відповідно до ч. 2 цієї статті Президент України повернув Закон із своїми вмотивованими і сформульова­ними пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У відповідності до ч. 4 ст. 94 Конституції України під час повторного розгляду, незважаючи на попередні домовленості Пре­зидента України та прем’єр-міністра України виробити узгодже­ний законопроект, 12 січня 2007 р. Закон знову був прийнятий встановленою для того кваліфікованою кількістю голосів народ­них депутатів України. Це ж положення Конституції зобов’язує Президента України підписати та офіційно оприлюднити цей За­кон протягом десяти днів. Стаття застерігає, що у разі непідпи- сання Президентом у цей термін Закону, «він невідкладно офі­ційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опуб­ліковується за його підписом».

Навколо реалізації цього положення Конституції України ви­никло протистояння. Президент України заявив, що не підпише цей Закон з огляду на порушення домовленості з прем’єр-міністром, порушення відповідного положення Універсалу національної єдності щодо спільної роботи над цим Законом, а також з огляду на те, що жодна із восьмидесяти шести пропозицій Президента не була врахована^[409]. І 18 січня 2007 р. Президент України знову повертає Закон для повторного розгляду. Правовою підставою для цього стало те, що «текст закону, ухваленого 12 січня, відрізняєть­ся від того, який президент ветував перед тим»^[410]. Президент у цьому спирався на Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98, яким передбачено, що «якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент Ук­раїни діє відповідно до частини другої статті 94 Конституції Ук­раїни»^[411], тобто мае право повернути Закон знову для повторного розгляду зі своїми пропозиціями.

У поданому на підпис Законі був відсутній п. 4 ст. 24, який був у попередній редакції Закону, ветованого Президентом напере­додні. Верховна Рада України не визнала цих доводів Президен­та, називаючи невідповідність «технічною помилкою», і Голова Верховної Ради України направив Президентові України листа, в якому наголосив, що «будь-яких правових підстав для повторного застосування президентом права вето не існує», та попросив підпи­сати Закон у встановлений для цього Конституцією України де­сятиденний термін^[412]. Конституцією України встановлено, що у разі непідписання Президентом у цей термін Закону цю функцію виконує Голова Верховної Ради. Зі свого боку, Голова Верховної Ради заявляв, що за Конституцією він «зобов’язаний буде його оприлюднити»^[413].

Представник Президента України у Конституційному Суді України наполягав, що якщо Голова Верховної Ради «вирішить своїм підписом ввести в дію закон про Кабмін, має поставити під ним свій підпис вдруге». На його переконання, «перший підпис під законом про Кабмін означає закінчення процедури прийнят­тя закону в парламенті. Однак підпис закону Головою Верховної Ради замість Президента — це «запуск закону в силу»^[414]. Міністр юстиції України, навпаки, вказував нате, що «немає жодних пере­пон для оприлюднення закону про Кабмін», і Голова Верховної Ради не має права знову підписувати Закон, який він вже скріпив своїм підписом перед тим, як направити Президентові^[415].

Справа ускладнювалася тим фактом, що за позовом одного з народних депутатів до Мукачівського міськрайонного суду для забезпечення подальшого розгляду справи по суті судом було ухва­лено рішення заборонити Голові Верховної Ради України підпи­сувати Закон України «Про Кабінет Міністрів України»^[416]. Пре­зидент України, зі свого боку, заявив про направлення конститу­ційного подання до Конституційного Суду України щодо визнан­ня Закону України «Про Кабінет Міністрів» неконституційним в цілому у зв’язку з порушенням процедури підписання та опри­люднення^[417].

29 січня 2007 р. на веб-сайті Верховної Ради України з’явило­ся повідомлення про офіційне оприлюднення Головою Верховної Ради України Закону України «Про Кабінет Міністрів України»^[418], а 2 лютого Закон був опублікований в офіційних виданнях^[419]. Пізніше апеляційний суд Закарпатської області задовольнив скаргу Генеральної прокуратури України і скасував ухвалу Мукачівського міськрайонного суду про заборону Голові Верховної Ради підпи­сувати Закон України «Про Кабінет Міністрів України»^[420], а Пре­зидент України звернувся з приводу конституційності Закону до Конституційного Суду України. Таким чином, Закон набув чинності і діє — конституційний конфлікт подолано за раху­нок придушення інтересів Президента України як суб’єкта конституційних правовідносин і сторони у цьому конфлікті. Зазначалося, що подолання конституційного конфлікту — не оптимальна форма його припинення, тому він мав продовжен­ня у вигляді переростання на конфлікт навколо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, також у майбутньому ця справа розглядатиметься у Конституційному Суді України за конституційним поданням Президента Ук­раїни.

Ще одним із способів гармонізації правових актів і одночас­но форми узгодження інтересів суб’єктів права, а відтак — підґрунтя для тісної співпраці або гострих конфліктів між ними є інститут контрасигнації актів Президента України. Частиною 4 ст. 106 Конституції України передбачено, що підлягають скріпленню підписами прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за акт та його виконання, акти Президента Ук­раїни щодо:

а) призначення та звільнення ним глав дипломатичних пред­ставництв України в інших державах і при міжнародних органі­заціях (п. 5 ст. 106 Конституції України;

б) введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони (п. 18 ст. 106, ч. 7 ст. 107 Конституції України);

в) прийняття Президентом України рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, про ого­лошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 21 ст. 106 Конституції України);

г) утворення судів (п. 23 ст. 106 Конституції України).

На практиці, вводячи рішення Ради національної безпеки та оборони України в дію, Президент нехтує відповідними положен­нями Конституції України та п.п. 2 та 3 ст. 27 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Так, Указ про введення в дію Рішення Ради національної безпеки і оборони від 5 квітня 2007 р. не підписаний прем’єр-міністром України, який навіть не був присутнім на засіданні Ради, а присутній відповідальний міністр фінансів України проголосував проти цього Рішення^[421]. Але, не­зважаючи на це, Указ був опублікований і набув чинності без підписів цих посадових осіб.

Інститут контрасигнації актів Президента України, передбаче­ний Конституцією України, є дещо спотвореним Законом Украї­ни «Про Кабінет Міністрів України». Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених п. 5, 18, 21 і 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України, скріплюються підписами прем’єр- міністра України і міністра, відповідального за акт та його вико­нання. Отже повноваження, передбачені цими пунктами, не мо­жуть здійснюватися Президентом України самостійно, але мають залишатися повноваженнями саме Президента України і ґрунту­ватися на його політичній волі, не перебуваючи у повній залеж­ності від волі глави та члену уряду. Але п. 9 ст. 27 Закону перед­бачено, що у разі якщо прем’єр-міністр України і міністр, відпо­відальний за акт та його виконання, вважають неможливим скріплення підписами акта Президента України, вони повертають такий акт із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень у строки, встановлені для скріплення акта Президента України. Така норма перекручує зміст контрасигнації та прини­жує статус Президента України. Акт Президента України, що підля­гає контрасигнації, має готуватися міністром, відповідальним за його виконання, підписуватися ним і передаватися для скріплен­ня підписом прем’єр-міністра України, який у разі згоди із змістом акта передає його на підпис Президентові України, а в разі незго­ди — повертає відповідальному міністру на доопрацювання. Отже, Президент має підписувати акт не першим, а останнім, і у разі незгоди з його змістом повинен мати право повертати його із своїми зауваженнями відповідальному міністру. Слід зауважити, що такий механізм контрасигнації при реалізації повноваження, передбаченого п. 18 ст. 106, має включати в себе консенсусне прий­няття рішень Радою національної безпеки і оборони.

Поширеним у вітчизняній практиці конфліктогенним чин­ником є різне розуміння суб’єктами конституційних правовідно­син правових норм, їх довільне тлумачення (на свою користь розширюється або звужується їх реальний зміст). Це часто про­диктоване правовим нігілізмом суб’єкта, який використовує право передусім як інструмент політичної боротьби. Так, різне розуміння суб’єктами конституційно-правових відносин змісту конституційних норм виявилося при конфлікті щодо достроко­вого припинення повноважень Верховної Ради України V скли­кання. Як аргумент на користь дострокового припинення по­вноважень Верховної Ради України на підставі п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України Президент України застосовує порушення ч. 6 ст. 83 Конституції України, якою визначено, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція ж в особі Міністерства юстиції України вважає такий аргумент хибним з огляду на те, що «Конституція України не містить імперативних норм, які обумовлювали б входження до коаліції всіх народних депутатів України, що є членами відповідної фракції партії (блоку політичних партій)»^[422]. Тому коаліція вва­жає вирішальною умовою для сформування коаліції наявність у сформованих за результатами виборів депутатських фракціях, що утворюють коаліцію, кількісної більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а додання до списків членів депутатських фракцій, які сформува­ли коаліцію, прізвищ інших народних депутатів України не по­рушує засад формування коаліції депутатських фракцій, визна­чених ч. 6 ст. 83 Конституції України.

Цікавим, з точки зору праворозуміння, є питання про підписан­ня Президентом України Державного бюджету України. На­прикінці 2006 р. під час роботи над проектом Державного бюд­жету України на 2007 р. з боку представників Антикризової ко­аліції з огляду на перспективу вотування Президентом України цього законопроекту висувались ідеї щодо прийняття бюджету без участі Президента. Міністр Кабінету Міністрів України заяв­ляв, що ухвалений Верховною Радою України Закон про держ­бюджет «буде реалізовуватися навіть без його візування прези­дентом»^[423], а міністр юстиції України озвучив ініціативу Кабінету Міністрів України — «просити Конституційний Суд України дати офіційне тлумачення, чи має президент право ветувати закон про Держбюджет»^[424]. Такі позиції урядовців виглядають досить див­ними на фоні п.1ч.2 ст. 92 Конституції України, відповідно до якої Державний бюджет України встановлюється виключно за­конами України, порядок підписання яких регулюється ст. 94 Конституції України без будь-яких застережень.

Неузгодженість норм конституційного права, або конституційні колізії — класичний приклад підстав конституційних конфліктів. Правовідносини не можуть бути стабільними та розвиватися у безконфронтаційній взаємодії, коли статус одних і тих само суб’єктів конституційних правовідносин унормовано по-різному. Такі розбіжності — об’єктивна вада законодавства, наслідки якої легко передбачити: суб’єкт у разі суперечностей між положення­ми законів буде використовувати ту норму, яка відповідає його інтересам, потребам і цілям. Тому, керуючись п. 22 ст. 106 Кон­ституції України, Президент України звільнив суддів Конститу­ційного Суду України В. Пшеничного, С. Станік, В. Іващенка у зв’язку з порушенням ними присяги^[425]. Але відповідно до Зако­ну України «Про Конституційний Суд України»^[426] таке право Пре­зиденту України не надано. Стаття 23 цього Закону визначає за Верховною Радою України право звільнення суддів Конституцій­ного Суду України за порушення ними присяги (п. 5 ст. 23 Зако­ну). Таким чином, спеціальний Закон не відповідає прийнятим 2004 р. змінам до Конституції України. Подібне «невстигання» поточного законодавства за конституційними змінами — суттєва вада у роботі законотворців та причина серйозних конституцій­них конфліктів. Тому дієвим засобом впливу на конституційний конфліктний процес є своєчасне приведення у відповідність норм законодавства до Конституції України, подолання конституцій­них колізій.

Дієвим механізмом гармонізації законодавства виступає дер­жавна реєстрація нормативних актів, яка полягає у проведенні правової експертизи на їх відповідність Конституції та законо­давству України, Конвенції про захист прав людини й основопо­ложних свобод 1950 р. і протоколам до неї, міжнародним дого­ворам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням практики Європейсько­го суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєст­рацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та за­несенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. У зв’язку з тим, що державна реє­страція нормативно-правових актів не провадиться у випадку, якщо акт: а) не відповідає Конституції та іншим актам законо­давства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України; б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокре­ма акт: порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відпо­відає вимогам законодавства про мови; суперечить установлено­му порядку ведення діловодства; в) не узгоджено із заінтересо­ваними органами; г) викладено з порушенням правил правопи­су та нормопроектувальної техніки^[427], у такий спосіб здійснюється правовий контроль за якістю нормативно-правових актів, зни­жується можливість наявності в них внутрішніх колізій, розбіж­ностей з нормами інших актів.

Забезпечувальні засоби на кшталт загальних програм діяль­ності та узгоджень, концептуальних підходів, як відомо, не завжди можуть досягти гармонізації правових актів. Часто гострота кон­ституційного конфлікту або наявні детермінанти його можливого настання зумовлюють застосування більш дієвих, але й більш жорстких засобів — зупинення та скасування правових актів.

Провадити зупинення нормативно-правових актів мають пра­во відповідно до законодавства Президент України, міський, се­лищний, сільський голова та Верховна Рада Автономної Респуб­ліки Крим.

Президент України з мотивів невідповідності Конституції Ук­раїни з одночасним зверненням до Конституційного Суду Украї­ни щодо їх неконституційності: зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України (п. 15 ст. 106 Конституції України); зупиняє дію актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ч. 2 ст. 137 Конституції України).

Наприклад, Указом Президента України^[428] були зупинені деякі постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які не відпо­відають законодавству України. В Указі вказано, що постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 12 березня 1997 р. № 1067-1 «Про надзвичайний порядок організації роботи Верхов­ної Ради Криму» передбачено, що постанови Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, підписані більшістю фактично­го складу депутатів, набувають статусу постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Таке рішення суперечить ст. 136 Конституції України, відповідно до якої право приймати рішення та постанови, обов’язкові до виконання в Автономній Республіці Крим, надано Верховній Раді Автономії. Згідно зі ст. 118 Консти­туції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом Украї­ни від 4 квітня 1996 р., на Президію Верховної Ради Автономної Республіки Крим покладено здійснення повноважень лише щодо організації роботи Верховної Ради. Такий її статус закріплений і в Регламенті Верховної Ради Криму, затвердженому законом Авто­номної Республіки Крим від 22 квітня 1993 р. Постановою Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим від 13 березня 1997 р. № 1078-1 «Про заходи щодо подолання кризи у Верховній Раді Криму» достроково припинено повноваження семи депутатів Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим. Ця постанова супере­чить ст. 112 Конституції Автономної Республіки Крим, ст. З Закону Автономної Республіки Крим «Про статус депутата Верховної Ради Криму», в яких визначено вичерпний перелік підстав, за яких депу­тата може бути достроково позбавлено повноважень. Серед них не­має такої підстави, як «антиконституційні, деструктивні та хуліганські дії», використовуючи яку Верховна Рада Автономної Республіки Крим прийняла зазначене рішення. Прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим зазначених рішень призвело до по­рушення Конституції та законів України, прав громадян України, які проживають на території Автономної Республіки Крим, усклад­нення соціальної та політичної обстановки в автономії.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»^[429] сільським, селищним, міським головою може бути зу­пинено і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрун­туванням зауважень рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (п. 4 ст. 59 Зако­ну). Цим же Законом встановлено, що у разі незгоди сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради з рішен­ням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради (п. 7 ст. 59 Закону).

Відповідно до ч. 1 п. 26 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим^[430] Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право зупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання державних функцій і повноважень у випадках, якщо вони суперечать Кон­ституції України і законам України, актам Президента України і Кабінету Міністрів України, Конституції Автономної Республі­ки Крим і нормативно-правовим актам Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, з одночасним зверненням до Президен­та України про їх скасування. Відповідно до ч. 2 п. 2 ст. 44 Кон­ституції Автономної Республіки Крим дія актів органів місцево­го самоврядування в Автономній Республіці Крим з питань вико­нання делегованих їм повноважень у випадку, якщо вони суперечать Конституції України і законам України, актам Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-право­вим актам Автономної Республіки Крим, може зупинятися відпо­відно Верховною Радою Автономної Республіки Крим (акти пред­ставницьких органів), Радою міністрів Автономної Республіки Крим (акти виконавчих органів) з одночасним зверненням до суду.

Скасування нормативно-правових актів передбачено Консти­туцією України, де відповідно до п. 16 ст. 106 Президент України скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а відпо­відно до ч. 8 ст. 118 рішення голів місцевих державних адмініст­рацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані Президен­том України або головою місцевої державної адміністрації ви­щого рівня. Частина 2 ст. 43 Закону України «Про місцеві дер­жавні адміністрації»^[431] розширює конституційну норму, встанов­люючи, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміні­страції вищого рівня або в судовому порядку. Отже, право скасо­вувати акти місцевих державних адміністрацій має й Кабінет Міністрів України. Це узгоджується із п. 6 ст. 23 та п. 9 ст. 25 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до якого Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах.

Частина друга п. 26 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Рес­публіки Крим відносить до компетенції Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим скасування постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань, віднесе­них до відання Автономної Республіки Крим, у випадку, якщо вони суперечать Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законам України і нормативно-правовим ак­там Верховної Ради Автономної Республіки Крим. А відповідно до п. 6 ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції має право скасовувати акти міністерств і республіканських комі­тетів Автономної Республіки Крим, інших підвідомчих їй органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень — та­кож акти місцевих державних адміністрацій, якщо вони прий­няті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України.

Повноваженнями щодо скасування нормативно-правових актів наділені й міські, селищні, сільські ради. Відповідно до п. 15 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до їх виключної компетенції належить скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам Украї­ни, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прий­нятим у межах її повноважень.

Наведені форми скасування нормативно-правових актів є ска­суванням в адміністративному порядку. Окремою формою скасу­вання нормативно-правових актів (зокрема, визнання їх такими, що втратили чинність, незаконними, неконституційними) є їх ска­сування шляхом судового оскарження, про що йтиметься далі.

Слід зауважити, що практичне втілення конституційних зако­нодавчих положень щодо зупинення та скасування нормативно- правових актів має ґрунтуватися на існуючих правових нормах та бути спрямованим на подолання колізій, вирішення конфліктів з метою оптимізації конституційно-правових відносин, а не для за­доволення окремих політичних інтересів та потреб. Правовий інститут зупинення та скасування нормативно-правових актів покликаний здійснювати передусім правову охорону Конституції, і це мають усвідомлювати суб’єкти конституційно-правових відно­син під час реалізації своїх повноважень щодо зупинення та ска­сування нормативно-правових актів.

Це ж стосується правового інституту припинення повноважень деяких суб’єктів конституційних правовідносин. Законодавство містить норми щодо дострокового припинення повноважень Вер­ховної Ради України (ст. 90, п. 8 ст. 106 Конституції України), Президента України (ст. Ill, п. 10 ст. 85 Конституції України), Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Кон­ституції України), місцевих рад (ст. 78 Закону України «Про місце­ве самоврядування в Україні»), народних депутатів України (ст. 81 Конституції України, ст. 4 Закону України «Про статус народного депутата України»^[432]), депутатів місцевих рад (ст. 5 Закону Украї­ни «Про статус депутатів місцевих рад»^[433], п. 14 ст. 26 та п. 10 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), сільських, селищних, міських голів (ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), Кабінету Міністрів України (ч. З ст. 115, п. 12 ст. 85, ст. 87 Конституції України, ст. ст. 13-15 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»), Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 29 ст. 26 Конституції Автоном­ної Республіки Крим) тощо, а також норми про примусовий роз­пуск об’єднань громадян (ст. 32 Закону України «Про об’єднання громадян»^[434]) та заборону політичних партій (ст. 21 Закону Ук­раїни «Про політичні партії в Україні»^[435]). Дострокове припинен­ня повноважень суб’єкта конституційних правовідносин також виступає як засобом впливу на конституційний конфліктний про­цес (за його допомогою вирішується певний конституційний конфлікт), так і конфліктною детермінантою (факт дострокового припинення повноважень суб’єкта стає причиною виникнення кон­ституційного конфлікту).

Система стримувань і противаг містить ще один правовий інститут, який також характеризується і як засіб запобігання конституційним конфліктам, гармонізації конституційно-право­вих відносин і як потенційно конфліктний чинник. Йдеться про узгодження кандидатур при призначенні на ті чи інші державні посади та отримання згоди при звільненні посадових осіб. Вста­новлена конституцією необхідність узгодження кандидатур за­побігає узурпації влади та політичній корупції, з одного боку, а з іншого — може викликати тривале протистояння. Із цим пра­вовим механізмом пов’язаний порядок формування уряду, який виступає головним критерієм у визначенні форми правління у державі. Конституція України у своїй первісній редакції від 28 червня 1996 р. передбачала призначення прем’єр-міністра Ук­раїни Президентом України за згодою більш ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 2 ст. 114), а припиняти повноваження прем’єр-міністра України та прийма­ти рішення про його відставку Президент України міг одноосіб­но. Тобто для прийняття рішення про відставку (звільнення з посади) Президентові не потрібні були юридичні підстави: прий­маючи таке рішення, Президент України міг керуватися суто міркуваннями доцільності^[436].

Хоча презумпція участі парламентської більшості у поперед­ньому визначенні кандидатури прем’єр-міністра України і була закладена у чинну на той час редакцію Конституції, Президент не в повному обсязі застосовував узгоджувальні механізми. Резуль­татом цього стало ненадання згоди Верховною Радою України на призначення прем’єр-міністром України В. Пустовойтенка за поданням Президента України у грудні 1999 р. Президент Украї­ни тоді вирішив цей конфлікт, запропонувавши фракціям Вер­ховної Ради самим визначитися із кандидатурою глави уряду для внесення її Президентом України до парламенту для надан­ня згоди на його призначення. У такий спосіб у стислі терміни без політичного протистояння і соціальної напруженості був сфор­мований новий склад Кабінету Міністрів України на чолі з В. Ющенком^[437].

Отже, як зазначає В. Шаповал, «участь парламентської більшості у формуванні уряду випливає із самого сенсу Основного Закону, адже в разі «перманентної» незгоди між Президентом України і народними депутатами з приводу номінантів у прем’єр-міністри України і відсутності юридичних засобів розв’язання такого конф­лікту Кабінет Міністрів України взагалі б не було сформовано»^[438]. Із внесенням змін до Конституції України від 8 грудня 2004 р. порядок формування Кабінету Міністрів України докорінно змінив­ся. Відтоді прем’єр-міністр призначається Верховною Радою Ук­раїни за поданням Президента України, яке він вносить за пропо­зицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (ч. 2 і 3 ст. 114). Знову ж таки Конституцією не унормовано, чи має право Президент України не внести подання за пропозицією коаліції, якщо його з якихось причин не влаштовує кандидатура на посаду глави уряду. Із цього приводу Президент України на­правив конституційне подання до Конституційного Суду України з метою тлумачення цієї норми. А тим часом цю прогалину за­повнила норма Закону України «Про Кабінет Міністрів України», яка визначає, що у разі невнесення Президентом України до Вер­ховної Ради України подання про призначення на посаду прем’єр- міністра України у строк, визначений Конституцією України, по­дання про призначення на зазначену посаду вносить до Верхов­ної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України (п. З ст. 8 Закону).

Схожим є порядок призначення міністрів оборони та закор­донних справ України: ці міністри призначаються Верховною Радою за поданням Президента України. Інші члени Кабінету Міністрів призначаються за поданням прем’єр-міністра України (ч. 4 ст. 114 Конституції України). За поданням Кабінету Міністрів України Президентом України призначаються голови місцевих державних адміністрацій. Важливим є дотримання цих положень: особа є призначеною на посаду не лише за наявності акта про її призначення, але й відповідного подання. Дотримання цього прин­ципу сприятиме узгодженій кадровій політиці, розвиткові співпраці суб’єктів конституційних правовідносин, а нехтування ним — створення підґрунтя для конституційного конфлікту. Державно- правова практика України знає приклад публічного нехтування цими вимогами Конституції, коли після надання Верховною Ра­дою України згоди на призначення Ю. Тимошенко прем’єр- міністром України і підписання Президентом України відповід­ного Указу, в залі пленарних засідань Верховної Ради України Президент України підписав низку указів про призначення членів Кабінету Міністрів України без письмового подання прем’єр- міністра України та про призначення голів обласних державних адміністрацій без відповідного подання Кабінету Міністрів Ук­раїни. Цей факт потім став причиною судового оскарження вида­них Президентом України указів щодо призначення голів облас­них державних адміністрацій.

Механізм узгодженого призначення на посади та звільнення з посад передбачений також п. 12, 12-1 ст. 85, ст. 87, п. 11, 14 ст. 106, ч. 9 та 10 ст. 118, ст. 122, ч. З ст. 136 Конституції України.

Для здійснення ефективного владарювання, посилення взаємодії між суб’єктами конституційно-правових відносин державно-пра­вова практика застосовує інститут представників державного орга­ну в інших органах чи структурах. Це дозволяє вчасно і у найбільш повному обсязі обмінюватися інформацією, узгоджувати позиції, приймати ефективні управлінські рішення.

Відповідно до Закону України «Про Представництво Президен­та України в Автономній Республіці Крим»^[439] Представництво Пре­зидента України в Автономній Республіці Крим є державним орга­ном, утвореним відповідно до Конституції України з метою сприян­ня виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покла­дених на Президента України. На підставі ст. 6 Закону Представ­ництво Президента України в Автономній Республіці Крим: а) вивчає стан виконання в Автономній Республіці Крим Конституції і за­конів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, вживає заходів щодо забезпечення на­лежного виконання актів законодавства України Верховною Радою Автономної Республіки Крим і Радою міністрів Автономної Рес­публіки Крим, районними державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим; б) сприяє додержанню конституційних прав і свобод людини і громадянина та досягненню міжнаціональної злагоди, соціально-економічної і політичної стабільності в Автономній Республіці Крим; в) аналізує нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо їх відпо­відності Конституції та законам України і в разі потреби вносить пропозиції про зміни, скасування або зупинення їх дії; г) готує і подає на розгляд Президентові України аналітичні матеріали з пи­тань розвитку соціально-економічних та політичних процесів в Ав­тономній Республіці Крим; д) сприяє Президентові України у вирі­шенні кадрових питань в Автономній Республіці Крим; е) аналізує практику діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, релігійних організацій в Авто­номній Республіці Крим, сприяє їх взаємодії з органами державної влади України, а також узагальнює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим, інформує Президента України із цих питань.

Президент України також має своїх представників у Верховній Раді України і Конституційному Суді України. Постійний пред­ставник Президента України у Верховній Раді України забезпе­чує взаємодію між Президентом України і Верховною Радою Ук­раїни, розв’язує питання, що виникають у взаємовідносинах Пре­зидента України та Верховної Ради України^[440]. Постійний пред­ставник Президента України у Конституційному Суді України є посадовою особою, уповноваженою Президентом України пред­ставляти Президента України у Конституційному Суді України як суб’єкта права на конституційне подання з питань прийняття рішень та дачі висновків Конституційним Судом України з на­данням їй певних процесуальних прав^[441]. Своїх представників у Верховній Раді України та Конституційному Суді з наданням відповідних повноважень має й Кабінет Міністрів України^[442].

Позитивну роль відіграє присутність Президента України на засіданнях Верховної Ради України та участь Голови Верховної Ради України у засіданнях Ради національної безпеки і оборони.

Окремо серед юридичних засобів впливу на конституційний конфліктний процес слід розглянути діяльність органів правосуд­дя щодо запобігання та вирішення конституційних конфліктів. Відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, у тому числі й на конституційні правовідносини. Суди, вирішуючи спори публічно-правового характеру, тим самим здійснюють вплив на конституційний конфліктний процес безпосередньо (вирішен­ня конкретного конституційного конфлікту у формі конституцій­но-правового спору) та опосередковано, вживаючи профілактич­них заходів (прийняття певних правових позицій щодо статусу окремих суб’єктів конституційно-правових відносин, визнання норм певних нормативних актів неконституційними, тлумачення норм Конституції та законів України). Частина 3 цієї ж ст. 124 Конституції України визначає, що судочинство здійснюється Кон­ституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Ви­ходячи з цього, «необхідна повна ясність у розумінні питання: хто, в яких ситуаціях і до якого суду вправі звернутися для ви­рішення виниклого спору публічно-правового характеру, який суд повноважний вирішувати той чи інший спір»^[443]. Ця проблема набула в Україні важливого практичного значення, адже в дер­жаві існує розгалужена система судів загальної та спеціальної юрисдикції, суд конституційної юрисдикції. Публічно-правові спори розглядаються Конституційним Судом України, Верхов­ним Судом України, Вищим адміністративним судом України, апеляційними та місцевими загальними та адміністративними судами. Компетенція судів, а також предметна, територіальна, інстанційна підсудність визначені законодавством.

Для всіх судових органів при здійсненні правосуддя є необхід­ним керуватися насамперед нормами Конституції України як нормами прямої дії та найвищої юридичної сили. Застосування Конституції у здійсненні правосуддя є атрибутивним елементом у діяльності судової влади. Пленум Верховного Суду України із цих міркувань та «з метою правильного застосування норм Кон­ституції» надав судам відповідні роз’яснення^[444]. Зокрема, Поста­новою Пленуму визначений порядок взаємодії Конституційного Суду України з іншими судами та деякі питання підсудності. Так, відповідно до п. 2 зазначеної Постанови, у разі невизначеності в питанні про те, чи відповідає Конституції України застосований закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власного ініціати­вою зупиняє розгляд справи і звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який відповідно до ст. 150 Конституції може порушувати перед Конституційним Су­дом України питання про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових актів. Таке рішення може прийняти суд першої, касаційної чи наглядової інстанції у будь-якій стадії розгляду справи. Пункт 3 Постанови вказує на те, що суд не може, застосувавши Конституцію як акт прямої дії, визнати неконсти­туційними закони чи правові акти, перелічені у ст. 150 Консти­туції, оскільки це віднесено до виключної компетенції Конститу­ційного Суду України. Разом з тим суд може на підставі ст. 144 Конституції визнати такими, що не відповідають Конституції чи законам України, рішення органів місцевого самоврядування, а на підставі ст. 124 Конституції — акти органів державної вико­навчої влади: міністерств, відомств, місцевих державних адміні­страцій тощо. Звернення до Конституційного Суду України в та­кому разі не вимагається.

М. Мельник називає суд «вирішальною гілкою влади». «Вирі­шальною у тому плані, що, розв’язуючи соціальний конфлікт, саме суд ставить крапку в розумінні та застосуванні закону... У тако­му розумінні суд є останньою правовою інстанцією, яка визначає правомірність рішень, дій та бездіяльності суб’єктів...»^[445]. Отже, судова форма вирішення конфліктів, як справедливо зазначає Є. Степанов, має багато переваг перед іншими процедурами. До них належать:

а) розгляд конфлікту незалежним від інших влад органом, який за своїм призначенням та статусом має бути зацікавлений у пра­вомірному та справедливому вирішенні справи;

б) чітко розроблена процедура встановлення і перевірки фак­тичних обставин і прийняття рішення;

в) нормативна основа всієї діяльності суду, який керується за­коном і своїм внутрішнім переконанням;

г) обов’язковість прийнятих рішень для виконання як сторона­ми конфлікту, так і іншими фізичними та юридичними особами^[446].

Вже зазначалося, що вибори — це завжди конфліктний процес, адже «всі виборчі процеси пов’язані з вирішенням, досягненням та задоволенням значної кількості інтересів»^[447]. І роль суду у вирішенні виборчих (як рід конституційних) конфліктів важко переоцінити. Лише з виборчою кампанією 2004 р. пов’язано вирі­шення судами 130 тисяч справ, що стосувалися різних аспектів виборів на всіх етапах виборчого процесу^[448].

Провідна роль у вирішенні існуючих та можливих конститу­ційних конфліктів, звісно, належить Конституційному Суду Украї­ни. Це обумовлено його статусом як єдиного органу конституцій­ної юрисдикції (ч. 1 ст. 147 Конституції України). Конституцій­ний Суд відіграє особливу роль у забезпеченні принципу поділу влади, в системі стримувань і противаг. Одним своїм існуванням він виконує важливу стримуючу, запобіжну роль при виникненні конституційних конфліктів. А вирішуючи конфлікти між органа­ми влади, він, спираючись на норми конституційного права, висту­пає як орган компромісу, примирення, як ґарант політичного миру і стабільності у суспільстві та державі, як охоронець конституцій­них цінностей, що стоїть на сторожі конституційного ладу^[449]. Авто­ритет суду та остаточність його рішень (незважаючи на проблеми у виконанні його рішень, застосуванні актів Конституційного Суду України у здійсненні правосуддя, законотворчості та державному управлінні) дозволяли виступати йому арбітром у гострих спорах між суб’єктами конституційних правовідносин щодо розмежуван­ня владної компетенції, встановлення однозначного розуміння пев­них норм тощо. Позиція Конституційного Суду України з приводу деяких фактів неодноразово ставала формою вирішення конститу­ційних конфліктів. Так, Ухвалою від 27 червня 2000 р. № 2-уп/2000 «Про припинення конституційного провадження у справі за кон­ституційними поданнями 57 та 69 народних депутатів України щодо «визнання неконституційними актів, прийнятих на засіданні частини народних депутатів України у приміщенні «Українського дому» 21 січня та 1 лютого 2000 року» єдиний орган конституцій­ної юрисдикції визначив, що предмет оскарження виник з факту партійно-фракційного розмежування у парламенті, має регламент­не, процедурне, політико-моральне значення, а рішення, прийняті в «Українському домі», є, по суті, елементом політичного процесу^[450].

Саме із цих причин конституційне провадження було зупинено і у такий спосіб врегульовано міжфракційний конституційний конфлікт, пов’язаний із зміною керівництва парламенту і форму­ванням парламентської більшості 2000 р.^[451]

Хоча в основі будь-якого конституційного спору лежить полі­тичне питання, конституційно-правова доктрина у сучасному світі акцентує увагу на вирішенні органами конституційного право­суддя суто правових питань та уникненні ними розгляду полі­тичних питань, прийнятті політичних рішень. Протягом пер­ших років функціонування в Україні Конституційного Суду цього принципу вдавалося додержуватись більшою чи меншою мірою. На жаль, останнім часом Конституційний Суд України став за­ручником політичних процесів, пов’язаних, передусім, із політич­ним протиборством. Майже рік Конституційний Суд України був виключений із державно-правового життя країни із суто політичних мотивів — забезпечення неможливості визнання не­конституційними зміни до Конституції України. Після сформу­вання складу Конституційного Суду з вересня 2006 по травень 2007 р. ним не було прийнято жодного рішення по суті, жодно­го висновку. За цей тривалий період накопичилася велика кількість конституційних звернень різних суб’єктів конститу­ційно-правових відносин, пов’язаних із принциповими питання­ми державного буття, зумовлених набуттям чинності внесеними до Конституції України змінами від 8 грудня 2004 р. Напруга навколо Конституційного Суду України зростала та досягла сво­го піка після відкриття конституційного провадження у справі щодо конституційності Указу Президента України від 2 квітня 2007 р. про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Подальші події (заяви суддів про здійснюваний на них тиск, звільнення суддів, відставка Голови Конституційного Суду України, заяви політиків про заангажованість Суду і неспро­можність прийняття ним правомірного рішення) зумовили не тільки падіння авторитету цього органу та знівелювання його

арбітражної функції, але й вперше за час функціонування цього органу зробили його активним суб’єктом конституційного кон­флікту. Президент України із цього приводу заявив таке: «Суд паралізовано і деморалізовано... Обурливі, принизливі для кон­ституційної демократії технології втягнули суд в політичний конфлікт»^[452]. Таким чином, першочерговим завданням у справі запобігання і вирішення конституційних конфліктів є віднов­лення нормальної діяльності Конституційного Суду України, на­лежне поважне ставлення до його статусу з боку всіх суб’єктів конституційних правовідносин з метою повернення авторитету цього органу та довіри до нього.

Сповнена проявів конфліктності теорія і практика державного будівництва з метою зниження інтенсивності конституційної кон­фліктності вимагає наслідування певним загальним принципам при здійсненні впливу на конституційний конфліктний процес за допомогою наведених вище засобів. Принципи впливу на конф­ліктний процес вироблені конфліктологічною наукою і містяться у різних наукових джерелах. їх систематизація та прилаштуван­ня до конституційно-правової матерії дозволяють виділити два загальних принципи здійснення впливу на конституційний конф­ліктний процес, які одночасно виступають певним підсумком до­слідження цих засобів. По-перше, це принцип незастосування за­собів насильницького характеру, оскільки вирішення конститу­ційних конфліктів насильницьким шляхом через застосування незаконних та нецивілізованих методів впливу не може сприйма­тися сучасним суспільством. Саме існування конституційного права, його основна мета та генетична суть полягають у тому, аби унеможливити виникнення насильницьких проявів у суспільно- політичному житті, які призводять до масових порушень основ­них прав і свобод громадян, делегітимації влади, розбалансування суспільних відносин. По-друге, процес вирішення конституційно­го конфлікту має здійснюватися у такий спосіб, аби звести до мінімуму деструктивний потенціал конфлікту і сприяти прояву його позитивних функцій. Для цього учасники конституційного конфлікту мають прагнути до співробітництва у пошуку опти­мального вирішення виниклого конфлікту, до досягнення згоди через максимальне врахування інтересів кожної із сторін, а не через врегулювання конфлікту будь-якою ціною. Основною ме­тою здійснення впливу на конституційний конфліктний процес є не стільки вирішення конкретних конституційних конфліктів, що вже існують, скільки запобігання майбутнім конфліктам, активі­зація позитивного потенціалу існуючих конфліктів, оптимізація конституційно-правових відносин в цілому.

Модель здійснення впливу на конституційний конфліктний процес має бути системною та включати в себе як мінімум такі базові компоненти:

1) наукові принципи прогнозування та діагностики конститу­ційних конфліктів;

2) методи профілактики конституційних конфліктів у спосіб усунення колізій у конституційному законодавстві, випереджаль­ного вирішення інших проблем;

3) механізми запобігання ескалації конституційних конфліктів, блокування деструктивного потенціалу конституційних конфліктів;

4) технології деескалації конституційних конфліктів і розвит­ку конструктивного потенціалу конституційних конфліктів;

5) способи врегулювання і вирішення конституційних конфліктів, заходи щодо зниження рівня конституційної конфлі­ктності, стабілізації і гармонізації системи конституційно-право­вих відносин;

6) формування адекватної сучасним завданням державотво­рення конституційної культури в цілому та культури конфлікту, зокрема, спрямованих на ефективне вирішення конституційних конфліктів.

Дотримання вказаних принципів та компонентів дозволить зробити конституційний конфліктний процес більш передбачува­ним, коли заходи, що вживаються щодо нього, будуть давати той результат, який і очікується від їх застосування. Дж. Сарторі називає природними інженерами творців конституцій, які стави­ли акценти на наслідках того, як вони будуть і повинні працюва­ти. Він прирівнює створення конституції інженерній задачі^[453]. Попередження і вирішення конституційних конфліктів через здійснення певного впливу на конституційний конфліктний про­цес із застосуванням конституційних норм і механізмів, а отже — впорядкування і оптимізація конституційно-правових відно­син за допомогою конституції реалізують у такий спосіб основну мету конституціоналізму і конституції та також підпадають під визначення запропонованого Дж. Сарторі терміна «конституцій­на інженерія».

3.3.