§1. Законодавча влада та перспективи УДОСКОНАЛЕННЯ ЇЇ ФУНКЦІОНУВАННЯ

Принцип розподілу влад зовсім не є аксіомою для значної час­тини українських політиків лівого крила та й певної частини насе­лення. Протягом усього періоду існування незалежної України пре­дставники лівих у парламенті, пресі та на мітингах виступали за відновлення радянської влади і ліквідацію інституту президентства.

Між тим, державознавча думка ще у XVIII ст. прийшла до ви­сновку, що інститути державної влади формуються на основі роз­поділу влад - структуроутворюючого і функціонального принципу раціональної організації та контролю. Шарль-Луї Монтеск’є у 1748р. у своїй праці «Про дух законів» доводив, що поділ влади є найпер­шою умовою правової організації суспільства і держави, що рівно­вага влад покликана забезпечити існування політичних свобод. «Коли законодавчі та виконавчі сили об’єднані в одній і тій же лю­дині чи в одному і тому ж органі магістратури, то свобода немож­лива, так як можуть виникнути побоювання, що той же самий мо­нарх чи сенат зможе ввести тиранічні закони, використовувати їх тиранічним чином.

Знову ж таки свободи бути не може, якщо судова влада не роз­ділена з законодавчою та виконавчою. Якщо вона об’єднана з зако­нодавчою владою, життя і свобода суб’єкта буде піддана свавіль­ному контролю, суддя тоді перетворюється в законодавця. Якщо вона об’єднана з виконавчою владою, суддя може вчиняти з усією жорстокістю пригноблювача»?

Головна ідея принципу поділу влади полягає не в самому тіль­ки вирізненні гілок державної влади та розрізненні їхніх функцій, а у запобіганні цілковитому зосередженню всієї суспільної влади в ру­ках якоїсь однієї політичної сили. Якщо цього не відбувається, не­минуче домінування тоталітаризму з суттєвим обмеженням або й ліквідацією основних прав і свобод людини.

Влаштування та функціонування суспільної влади потребує представництва всіх її верств в її структурах, розрізнення функцій вже названих «гілок», а також інституцій влади в центрі і на місцях, строків та механізмів формування органів влади. Взагалі періодич­на змінюваність влади, передання повноважень одними виконав­цями державної й політичної влади іншим, оновлення її персональ­ного складу - це теж одна із форм практичного здійснення принци­пу поділу влади.^{[280] [281]}

Розподіл влад - це не просто поділ між органами влади. Це розмежування компетенцій, взаємний контроль, система стриму- лювань і противаг, яка спрямована не те, щоб перешкодити мож­ливим зловживанням. З одного боку, правова держава неможлива без розподілу влад, оскільки це спосіб її організації і функціонуван­ня; з іншого - правова держава сама є умовою і основою для ефек­тивного розподілу влад. Розподіл влад - це і результат, і сутністна характеристика ступеня розвитку демократії та права, умова та за­сади для організації і функціонування держави, суспільства.

Законодавчу владу прийнято називати представницькою. На основі виборів народ передає владу представникам і таким чином уповноважує представницькі органи здійснювати державну владу. У цьому розумінні можна говорити про первинність представницьких органів у механізмі державної влади.

Визначаючи парламент як представницький орган державної влади не можна характеризувати його як «представницьку владу». Тут ми погоджуємося з думкою доктора юридичних наук Володи­мира Шаповала, який вважає, що використання терміна «представ­ницька влада» є хибним з погляду на конституційно прийнятий принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судо­ву. Такий поділ відображає функціональне призначення органів, які реалізують ту чи іншу «гілку» влади. Термін «представницька вла­да» може засвідчувати лише спосіб формування відповідних органів - виборність. «У разі його прийняття, - пише В.Шаповал, - неви­правдано будуть поєднані в одне ціле установчі збори і парламент як загальнонаціональні представницькі органи і муніципалітети як місцеві представницькі органи. Водночас будуть поєднанні окремі структури державної влади (парламент) і місцевого самоврядуван­ня (ради)».^{[282] [283]}

Виборне політичне представництво через парламент має бути пов’язане насамперед не з функціями цього органу, а з діяльністю депутатів. Тому представницький характер парламенту є опосеред­кованим, і в його основу покладено мандати депутатів.

Оптимізація роботи політичної системи України передбачає розв’язання ряду проблем, пов’язаних з точним визначенням кола повноважень основних політичних інститутів, механізмів реалізації цих повноважень між законодавчою, виконавчою та судовою гілка­ми влади, а також між владними структурами різних рівнів.

Одним з найгостріших питань які. активи» дискутувались у пе­ріод підготовки Конституції України, було питання про структуру українського парламенту. Багатоманітність форм парламентських установ чітко виявляється і в їх структурі. Найзагальніша і тради­ційна класифікація грунтується на поділі парламентів на однопала­тні і двопалатні.

Історично двопалатна система побудови парламентів (бікаме- ралізм) існувала для того, щоб забезпечити представництво різних прошарків суспільства. Спочатку верхня палата була введена для представництва аристократії, в той час як нижня забезпечувала представництво більш широких прошарків населення, чим і пояс­нювався тоді демократичний характер її діяльності.

Вже після прийняття Конституції України, після нових обертів політичних конфліктів між Президентом та Верховною Радою пи­тання про двопалатний парламент знову з теоретичного стало гос­трополітичним. Президент Л.Кучма почав послідовно і цілеспря­мовано виступати за реформування Конституції та введення дво­палатного парламенту. Активно він почав про це говорити ще з кінця 1998 року^[284], коли виявилося, що співпраця з новим парламен­том (на що були певні сподів.ання) знову не виходить. Положення про необхідність введення бікамералізму увійшло й до його перед­виборної програми на виборах Президента України у 1999 році і почало послідовно реалізовуватись після виборів, увійшовши в пе­релік запитань на референдумі.

Слід відзначити, що в політологічній та юридичній літературі минулого це питання розглядалося в різних аспектах. Вперше грун­товно ця проблема була розроблена ще у працях видатного англій­ського правника, мислителя, теоретика парламентаризму Єремії Бентама (1748-1832). Відповідаючи на запитання, чи необхідно ді­лити парламент на дві палати, учений виділив аргументи «за» і «проти».

Проте позитивні докази, аргументи «за» двопалатний парла­мент у Бентама переважають: 1) зрілість суджень. Поділ на дві па­лати є надійним способом уникнути поспішних рішень і прикрих випадковостей, які можуть з’явитися у роботі парламенту. Рішення розглядаються прискіпливіше. Загалом же, друга палата виступає як апеляційний суд, який відбувається після попереднього розгляду справи; 2) двопалатність дає обмеження парламентської влади, приборкання можливих зловживань, які при однопалатному пар­ламенті менш контрольовані, аніж тоді, коли всередині нього існує опозиція; 3) розподіл на дві палати вигідний «низам», оскільки дає змогу роз’єднати «верхні» і «нижні» класи суспільства, розвести їх по різних палатах, а отже, зменшити вплив «грошового мішка» на виборчу кампанію. Але при цьому, як відзначає Бентам, необхідно чітко визначити число депутатів верхніх станів, інакше існує «не­безпека того, що вони здобудуть на виборах сильну перевагу, за­вдяки впливу свого суспільного становища і багатства»; 4) за умов, коли представники «верхніх» і «нижніх» класів перебуватимуть у різних палатах, полегшиться справа контролю з боку всієї нації за діяльністю «верхньої» палати.

Оригінальне обгрунтування необхідності бікамералізму дав А.Есмен. Він вказав на інші аспекти наслідків впровадження двопа­латного парламенту. «Розподіл законодавчого корпусу на дві пала­ти, - писав він - має за мету насамперед послабити активну силу законодавчої влади, яка надзвичайно велика... Деспотія законодав­чих зборів, як показав досвід, такою ж мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або диктаторів. Найкращим засобом уникнути цієї небезпеки служить, очевидно, розподіл законодавчого корпусу на дві палати. Завдяки цьому законодавча влада втрачає разом з єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути, тобто рівною решті влад».^{[285] [286]}

Якщо застосовувати логіку Є.Бентама, А.Есмена до сучасних політичних процесів в Україні, то слід відзначити, що, незважаючи на певні анахронізми, які неминучі при такому часовому відрізку, абсолютна більшість узагальнень цих вчених не втратили своєї ак­туальності. Що стосується концепції А.Есмена, то її значення в то­му, що він вказує на недоліки парламентської республіки, коли за­конодавча влада підвищується над рештою гілок влади.

Лідія Кривенко з доказів А.Есмена робить висновок про те, що екстраполяція його на нинішні реалії України переконує в його без­підставності. «Становище Верховної Ради України і де-юре і де- факто, - пише вона, - немає нічого спільного з усевладдям законо­давчої гілки столітньої давнини. Воно протилежне моделі, щодо якої бікамералізм вважався доцільним та конструктивним, оскільки саме в Україні величезна влада сконцентрована в руках Президен­та, а повноваження Верховної Ради обмежені як конституційно, так і практично».¹ По-перше, незрозуміло, про яке «усевладдя» і де «за­конодавчої гілки влади столітньої давнини» йде мова, а по-друге, навряд чи можна говорити про «величезну владу» Президента в Україні та суттєву її обмеженість у Верховної Ради. Аналіз Консти­туції 1996 р. та реальна політична практика, в тому числі перманен­тна боротьба між Президентом та Верховною Радою у 1991-1999 роках (причому з перемінним успіхом - можна згадати причетність Верховної Ради до втрати Президентом Л.Кравчуком свого посту) суперечить цьому висновку Лідії Кривенко.

Верховна Рада наділена правом прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, що в разі її ухвалення означає його відставку. Президент призначає Прем’єр-міністра за згодою Верховної Ради і остання (як, наприклад, у випадку з Валерієм Пустовойтенком - грудень 1999 р.) може не погодитись з його кандидатурою. На від­міну від Президента Росії, Президент України не може тричі пода­вати одну і ту ж саму кандидатуру на посаду прем’єра. Можна згадати також історії з призначенням на посаду Генерального прокурора ОЛитвака, а на посаду голови Фонду держмайна ВЛанового і т.д.

Питання про двопалатність парламенту тісно пов’язане з пи­танням про взаємовідносини президентської і виконавчої влади з законодавчою, про їх співвідношення. Прихильники парламентсь­кої форми правління вважають, що вона грунтується на так звано­му м’якому поділі державної влади. Стосовно виконавчої та зако­нодавчої гілок влади цей поділ, як вважає Петро Шляхтун, «факти­чно відбувається всередині парламенту між урядом, який складається з представників партій парламентської більшості, та опозицією».^{[287] [288]}

У сучасних умовах двопалатна система, як правило, існує в фе­деративних державах, коли верхня палата представляє суб’єктів федерації. В унітарних державах з двопалатним парламентом його верхня палата також звичайно формується за політико-адміні- стративним територіальним принципом.

Двопалатна система функціонує у США, Франції, Великобри­танії, Японії, Німеччині, Канаді, Італії, Австрії, Швейцарії, Росії. Однопалатні парламенти існують в таких європейських державах, як Данія, Фінляндія, Угорщина, Швеція.

^[1] Скиба, Валерій. Вступ до політології. С.639-640.

? Див.: Кривенко Лідія. Український парламент: двопалатність чи од- ЯаИвдатність? // Віче. 1999. № 9. С.9.

інстанцію представництва загальнонаціональних інтересів, на від­міну від інтересів окремих верств і партійно-корпоративних пози­цій, які можуть репрезентуватись депутатами і фракціями нижньої палати.

Під час конституційного процесу обговорювався проект (лис­топад 1995 р.), який передбачав створення двопалатного парла­менту - Національних зборів, які складалися б з палати депутатів і сенату. У палати депутатів були б повноваження затверджувати кандидатуру прем’єр-міністра, призначеного президентом. Вона також була б уповноважена затверджувати програму діяльності уряду і законодавчі акти, а також мала б право голосування з при­воду висловлення недовіри уряду. Президент міг би розпустити цю палату якщо б вона не затвердила кандидатуру призначеного прем’єр-міністра протягом 3-х місяців або не затвердила програму дій уряду. Це означає, що у плати депутатів не було б іншого вибо­ру, крім затвердження складу уряду, призначеного президентом, і його програми дій, якщо б вона не хотіла ризикувати терміном власної діяльності. Що стосується сенату, до його повноважень від­носилося б, в основному, призначення і усунення державних поса­дових осіб, але і в цій сфері він повинен був би співробітничати з президентом. В цілому законодавча влада парламенту була б об­межена, тому що ці закони повинні були б прийматися обома пала­тами, більшістю голосів обраних в них членів. Якщо депутати і се­натори не погодились би з законопроектом, узгоджувальна комісія допомогла б знайти компроміс. Якби і це не допомогло, палата депутатів могла прийняти закон двома третинами голосів своїх членів.

11 березня 1996 року Конституційна комісія схвалила новий проект, який теж передбачав створення двопалатного парламенту. Обидві палати повинні були обиратися терміном на чотири роки. Кожна палата мала б свої повноваження, серед яких могло б бути призначення на посаду (наприклад, голови відповідної палати - депутатами, половини членів Конституційного Суду - сенаторами), затвердження кандидатур (призначення послів чи Генерального прокурора сенаторами) чи прийняття ріщень (депутатами з важли­вих державних програм).^[289] Прихильники цієї пропозиції вказували, що двопалатне влаштування представницького органу уможливлює оптимальне розв’язання актуальної електоральної дилеми (питан­ня про те, яка з виборчих систем - мажоритарна чи партійно- пропорційна є більш прийнятною для українського суспільства). Використати переваги й нейтралізувати недоліки кожної з вибор­чих систем дає змогу саме двопалатність законодавчого органу, відповідно до якої мажоритарний принцип може бути застосований при формуванні верхньої палати, а пропорційний - при обранні партійно-корпоративного представництва в нижній. Пропонувало­ся ввести різні терміни виборів у верхню і нижню палати парла­менту, що мало б забезпечувати безперервність, наступництво в його роботі, сприяло б зміцненню стабільності в суспільстві.¹

Аргументи «за» формування двопалатного парламенту ще й такі: це дозволить фінансово урівноважити регіони країни, підви­щити якість законів, що приймаються. До того ж існування палати регіонів надасть можливість якісно репрезентувати інтереси регіо­нів, якщо нижня палата буде формуватися за партійними списками. Опоненти роздроблення Верховної Ради на дві частини впевнені, що це може вдарити по цілісності держави. Регіональні «барони», які скоріш за все просто перенесуть на загальнонаціональний рі­вень лобіювання місцевих інтересів, будуть підштовхувати країну до федералізації.^{[290] [291]}

Деякі аналітики застерігають, що якщо президент хоче зміц­нити регіони, то краще зміцнювати місцеве самоврядування як ін­ститут держави, а не передавати владу місцевим чиновникам. Вони вважають, що у випадку двопалатності регіони будуть дуже авто­номними, але не стільки політично, як економічно. На думку Олек­сандра Стегнія - керівника відділу соціально-політичних дослі­джень Центру соціальних і маркетингових досліджень СОЦІС, «Двопалатний парламент - це крок назад. І хоча політичне роздро­блення сьогодні малоймовірне, але економічне може мати наслід­ки не менш серйозні».^[292]

Політична світова практика дає значну кількість варіантів формування верхніх палат.

1. Формування верхньої палати шляхом непрямих або багато­ступеневих виборів (Франція). Сенат у цій країні обирається на 9 років колегіями виборців, в які входять депутати Національних зборів (нижньої палати),' членів генеральних рад і муніципальних рад­ників.

2. Формування верхніх палат шляхом прямих виборів, але з відмінностями від тієї системи, яка застосовується при формуванні нижніх палат. Такий порядок застосовується в Італії, США, Австрії. Тут при обранні сенату діє мажоритарна система з елементами пропорціоналізму (на відміну від пропорційної системи виборів нижньої палати). Вибори в Сенат проводяться за одномандатними виборчими округами в рамках однієї області. Виборці голосують за конкретного кандидата.

3. Формування верхньої палати шляхом призначення застосо­вується у чистому вигляді в Канаді і Німеччині. Верхня палата пар­ламенту Канади призначається генерал-губернатором за рекомен­дацією прем’єр-міністра. Вважається, що сенатори репрезентують ту провінцію, від якої вони призначені.

4. Змішаний спосіб формування, за яким поєднуються елемен­ти виборності та призначення (Бельгія, Ірландія)?

Який спосіб може бути обраний в Україні при можливому формуванні двопалатного парламенту, залежить від багатьох фак­торів - в першу чергу, від співвідношення політичних сил, розвитку політичної боротьби, в тому числі і в парламенті. Деякі аналітики вважають, що в результаті створення двопалатного парламенту президент замість бажаного посилення власної влади може отри­мати прямо зворотний ефект. Зокрема тому, що в верхню палату глав регіонів доведеться обирати. А обраний губернатор, як відо­мо, - це не призначений глава облдержадміністрації: так просто його не знімеш і домовлятися з ним доведеться інакше. У резуль­таті таких «договірних» відносин напевне відбудеться, по-перше, нерівномірний перерозподіл доходів між регіонами, по-друге, не- контрольоване їх використання.^{[293] [294]}

Президент України Л.Кучма підкреслив, що запитання рефе­рендуму щодо двопалатного парламенту має виключно консульта­тивний характер. Для того, щоб двопалатний парламент був сфор­мований, потрібно прийняти кілька законодавчих актів діючим складом Верховної Ради. Він підкреслив, що ні в якому разі не має наміру призначати членів верхньої палати. Вони обов’язково мають бути обраними, а на якій законодавчій основі, - вирішить діючий склад українського парламенту.

Проте Конституційний Суд України у своєму рішенні від 27 березня 2000 року відзначив, що схвалені Всеукраїнським референ­думом за народною ініціативою питання є обов’язковими для розг­ляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України.¹

Проте механізм реалізації цих рішень є досить складним і по­ки що нерозробленим. Зокрема, потребує визначення така норма, як «стабільна більшість». На нашу думку, з політичної точки зору це поняття повинно включати:

- наявність блоку фракцій і груп у парламенті, які підписують

письмову угоду про спільність дій і кількісно забезпечують консти­туційну більшість; ■

- спільний певний політичний курс цієї більшості, який грунту­ється на відповідних цінностях;

- дієздатність і результативність роботи більшості, її спромо­жність приймати закони і в цілому забезпечувати законодавчий процес. Головним тут є, як визначити стабільність більшості: кіль­кістю підтриманих і прийнятих законів, прийняттям бюджету, зго­дою на призначення прем’єр-міністра чи якимось іншими кількіс­ними чи якісними показниками;

- створення координаційного центру з представників більшос­ті, який розробляє і здійснює тактику дій більшості.

При цьому слід відзначити, що можливість розпуску парла­менту, якщо в ньому відсутня дієздатна більшість, передбачається лише в країнах з парламентською формою правління, там же, де уряд формується президентом, наприклад в США, він взагалі не має права розпуску законодавчого органу. Вважається, що такий порядок урівноважує повноваження гілок влади, а тому вони не можуть домінувати одна над одною.^{[295] [296]}

Одним з суттєвих питань, пов’язаних з реформуванням зако­нодавчої влади в Україні є питання про кількісний склад Верховної Ради. Невипадково, що це питання теж було винесене на Всеукраїн­ський референдум.

Відповідно до ст.76'Основного Закону-України конституційний склад Верховної Ради - 450 народних депутатів. Проте в період під­готовки і прийняття Конституції України 1996 року висловлюва­лись й інші пропозиції щодо кількості народних депутатів у Верхов­ній Раді, причому, в основному, пропонувалось зменшити їх загаль­не число. У 2000 році знову повертаються до цього питання і для референдуму, який проводиться за народною ініціативою, пропону­ється вже цифра 300 народних депутатів.

Якщо звернутись до політичної практики країн світу, то можна ’ відзначити, що число депутатів у них є дуже різноманітним. Най­більш численним парламентом є Всекитайські збори народних пре­дставників (майже 3000 членів), а най малочисельнішим - парла­мент Ліхтенштейну - 15 депутатів. Така відмінність цілком зрозу­міла: Китай має найбільшу кількість населення в світі, а Ліхтенш­тейн є карликовою державою. Більш цікавими є дані щодо кількості депутатів у двопалатних парламентах. Італійський парламент - Палата депутатів - 630, а Сенат - 327 (у процентному відношенні - 65,8 до 34,2); парламент Франції - 577 і 322 (64,1% до 35,9%); пар­ламент Німеччини - 662 і 68 (90,7% до 9,3%); Конгрес США - 435 і 100 (81,3% до 18,7%); парламент Росії - 450 і Рада Федерації - по два представники від кожного суб’єкта РФ (89 суб’єктів - 178 членів) - 71,65% і 28,35%; парламент Польщі 460 і 100 (82,1% до 27,9%).

На наш погляд, дані у процентному відношенні точніше харак­теризують кількісний склад парламентів, ніж абсолютні цифри. Аналіз цих даних дозволяє зробити певні висновки про оптимальну кількість депутатів верхньої палати. Світовий досвід свідчить, що тут може бути кілька варіантів:

1) співвідношення кількості депутатів у нижній палаті до кіль­кості депутатів у верхній складає приблизно таке: 2/3 до 1/3;

2) у верхній палаті встановлюється традиційно «кругле» число депутатів - 100 (але при цьому слід враховувати, що у Сенаті США по 2 представники від кожного штату);

3) встановлення певної кількості (як правило - 2, щоб не було «монопольного» представництва депутатів від кожного суб’єкта федерації або регіону. Стосовно України - 24 області, АР Крим, м.Київ і Севастополь - всього 27 регіонів, але Севастополю можна надати одне місце - і тоді буде 53 депутати.

Проте це суто механічний підхід, який грунтується лише на цифрових даних, без врахування політичних, історичних, соціальних факторів. У проектах Конституції (листопад 1995 року) передбача­лось утворення палати депутатів, в яку входило б 220 депутатів, і сенату (по 3 сенатори від кожної області, міст Києва і Севастополя відповідно). У проекті від 11 березня 1996 р. передбачалось, що па­лата депутатів буде нараховувати 370 депутатів, процедура обрання яких не була чітко визначена. Сенатори обирались би за системою голосування по єдиному багатомандатному списку кандидатів (по З сенатори від кожної області).¹

Теоретики парламентаризму розробили ряд принципових по­ложень і узагальнень, урахування яких є важливим при визначенні кількісного складу парламенту. Кількість складу парламенту, по- перше, має відбивати і враховувати інтереси всіх верств населення; по-друге, гарантувати можливості професійного і раціонального здійснення парламентської компетенції; по-третє, забезпечувати дієвість, ефективність, конструктивність парламенту, що унемож­ливлюється, коли депутатський склад перевищує межі доцільності і оптимальності, внаслідок чого законодавчий орган перетворюється в охлократичне віче, нездатне виконувати свої безпосередні функ­ції. Тим самим численний парламент стає органом, який не відпо­відає своєму соціальному призначенню. Проте це зовсім не означає, що малочисельний вищий представницький орган завжди має пе­реваги перед багаточисельним. Такий підхід ігнорує решту вимог, необхідних для належного вирішення депутатським корпусом пи­тань, віднесених до повноважень парламенту.^{[297] [298]}

Цікаве дослідження щодо кількісного складу законодавчого органу зробив американський дослідник В. Остром. Він здійснив свій аналіз із урахуванням впливу керівних інституцій парламенту, який є неминучим для даного органу за умови великої кількості йо­го членів. Серед його головних висновків - наявність чітких олігар­хічних тенденцій у численних законодавчих органах. Це він пояснює досить наочним і логічним прикладом: у міру того, як кількісний склад законодавчих органів збільшується, починають зростати і домінувати прерогативи керівництва, а голос рядового депутата не чується, а значить, і впливає все рідше. Коли законодавчий орган налічує кілька сотень членів, організоване обговорення ускладнює­ться і починають домінувати прерогативи керівництва, у зв’язку з цим увага акцентується на необхідності обмежень відповідних структур і посадових •ОЕІб/’ВїОстром навіть робить глобальний ви­сновок про те, що «демократія жива тільки до тих пір, поки прав­ління шляхом законодавчих зборів супроводжується ефективним обмеженням тих, хто здійснює прерогативи керівництва і виконує обов’язки представників зборів».¹

У перехідних суспільствах, яким є й сучасна Україна, велику роль відіграє виборче законодавство як дійовий інструмент форму­вання демократії в цілому та демократичних інститутів. Саме в ньому проявляється справжній характер і суть демократії як гро­мадської форми політичної свободи, а також правової держави з верховенством народовладдя. У цьому контексті потребує істотно­го вдосконалення закон України «Про вибори народних депутатів України», декілька статей якого Конституційний Суд України ви­знав неконституційними. Зокрема, досить актуальним є питання про скасування чотиривідсоткового бар’єра для партій, які можуть претендувати на розподіл місць у Верховній Раді за пропорційною системою. Цей бар’єр є, як вважають деякі аналітики, порушенням демократії, оскільки не враховує значного відсотка громадян, які віддали свої голоси конкретним партіям.^{[299] [300] На наш погляд, реаліза­ція цієї ідеї призведе до гальмування процесу структуризації парла­менту, утруднення його роботи, розпорошення політичних сил і до зниження ефективності його роботи.}

Верховна Рада як парламент України відіграє важливу роль у реалізації принципу розподілу влади. Цей принцип є важливим як з теоретичної, так і практичної точок зору. Суть його не стільки в розмежуванні, скільки у взаємодії гілок влади. Разом з тим розпо­діл влади без належних зусиль щодо реалізації наданих прав не за­безпечує ефективного функціонування механізму управління дер­жавою. Реалізація ж принципу пов’язана з багатьма непростими проблемами. Досить складним є питання щодо участі Верховної Ради в подальшій долі вже прийнятого закону. У зв’язку з цим - необхідність підвищення контрольних повноважень парламенту, тим більше, що реалізація законів у нашій державі поки що знахо­диться не на достатньому рівні. А це прямо пов’язане з втіленням у життя принципу верховенства закону.

Необхідно враховувати і ту обставину, що у стосунках між гіл­ками влади не може бути безконфліктних відносин. Скоріше, нав­паки, конфлікт може відігравати каталізуючу роль у процесах нор- мотворення. Головною проблемою для Верховної Ради тут має стати створення належних правових умов для недопущення того, щоб конфлікт перетворився у кризову ситуацію.¹

Серед питань, актуальних для діяльності Верховної Ради, слід виділити і питання про депутатську недоторканність, яке теж неви­падково було винесено на Всеукраїнський референдум. Механізм згоди Верховної Ради на притягнення народного депутата до кри­мінальної відповідальності не є оптимальним. Він суперечить ст.24 Конституції, де підтверджено рівність всіх громадян перед зако­ном, а також кримінально-процесуальному законодавстві у зв’язку з цим висловлюється точка зору, що народний депутат беззаперечно мусить мати особливий імунітет, але лише на період проведення пленарних засідань, що при затриманні на місці скоєння злочину такий імунітет має припинятись.^{[301] [302] Обмежене застосування депутат­ської недоторканності може вважатися корисним, якщо воно має на меті боротьбу з корупцією. Проте не слід забувати, що основна ціль депутатської недоторканності - це забезпечення необхідного від­повідного захисту членів парламенту для незалежного виконання ними своїх обов’язків та функцій. Депутатська недоторканність за­хищає свободу слова і свободу голосування без насилля. В кожній європейській країні суть недоторканності узгоджується з дебатами і виступами в парламенті, під час публічних.засідань чи на засіданнях комітетів. У Нідерландах немає непорушності депутатської, недо­торканності взагалі. Депутатів можуть арештувати в залі парла­менту без попереднього узгодження з палатою, яку вони представ­ляють. У Великобританії непорушність стосується арештів, пов’яза­них лише з цивільною відповідальністю. У Німеччині та Греції не­порушність стосується усіх арештів, пов’язаних з цивільною та кри­мінальною відповідальністю. Таким чином, недоторканність сто­совно кримінальної відповідальності не є абсолютною, тому що повноваження вищих органів парламенту дозволяють відмовитись або тимчасово відмінити їх.1 В деяких публікаціях підкреслюється, що недоторканність обранців народу вважається заслугою демок­ратії XIX ст., яка забезпечувала цій гілці влади незалежність.[303] [304] Пре­зидент України Л.Кучма вважає, що обмеженню депутатської недо­торканності слід зразу ж дати хід.[305] [306]}

Всеукраїнський референдум за народною ініціативою, який відбувся 16 квітня 2000 року, висловився на підтримку усіх питань щодо реформування Верховної Ради. За надання Президенту дода­ткових повноважень стосовно розпуску парламенту висловились май­же 85% громадян, а за обмеження депутатської недоторканності - більше 89%. Питання про зменшення чисельності депутатського корпусу знайшло підтримку 90% учасників референдуму. На ко­ристь двопалатного парламенту висловились 82% виборців.*

Після референдуму Л.Кучма звернувся з листами до Голови Верховної Ради І.Плюща та Прем’єр-міністра В.Ющенка з приводу імплементації відповідних рішень референдуму. В листах відзнача­ється, що для виконання цих рішень необхідно внести зміни в Кон­ституцію та виборче законодавство. Президент пропонує в ч.1 ст.76 замінити цифри «450» на «300». Зі ст.80 вилучити ч.З, яка відзначає, що «народні депутати не можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані або заарештовані» без згоди ВР Украї­ни. Ст.90 пропонується доповнити новою ч.З, відповідно до якої глава держави може достроково припинити повноваження Верхов­ної Ради, якщо вона протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у випадку незатвер- дження парламентом протягом трьох місяців підготовленого Ка­бінетом Міністрів проекту бюджету. П.8 ст.106 пропонується допо­внити словами: «і в інших випадках, передбачених Конституцією України».^[307]

Подальшого вдосконалення потребує структура Верховної Ра­ди. Не є оптимальною система її комітетів, які виконують найсут­тєвішу роль у здійсненні законотворчого процесу. Вудро Вільсон, президент США у 1912-1920 роках, а також відомий фахівець з тео- ретико-політичних проблем, практики діяльності Конгресу США, зазначав, що комітети - це «майстерні законодавчого органу». Ця характеристика не втратила актуальності і до сьогодні. У більпіост. сучасних демократичних країн комітети є основною організаційною структурою законодавчого органу, відповідальною за розробку за­конопроектів, внесення до них поправок. Це пояснюється двома основними причинами. По-перше, оскільки число проблем, з якими стикаються демократичні уряди, дедалі зростає, законодавчі органи повинні опікуватися ширшим колом питань, а отже, продукувати більше законів і законодавчих актів. Законодавчим органам, які ух­валюють закони переважно на своїх пленарних засіданнях, часто важко продукувати належну кількість законодавчих актів, потрібних для ефективного вирішення широкого розмаїття політичних проб­лем, що постають перед державою. По-друге, окрім зростання кількості політичних проблем, що постають перед законодавчими органами, спостерігаються зростання складності цих проблем. Це вимагає від законодавчого органу удосконалення роботи з законо­проектами.^[308]

Системи комітетів відрізняються за багатьма параметрами. Як вважає Олсон - видатний дослідник демократичних законодав­чих установ, щоб розрізнити сильні і слабкі системи комітетів, мо­жна використати кілька параметрів. Першим і найбільш важливим компонентом у системі комітетів є, за Олсоном, юрисдикція комі­тету або типи питань, якими опікуються комітети. Чи прив’язана юрисдикція комітету до конкретного предмета (скажімо, політики в галузі енергетики), чи кожен комітет має справу з відчутно від­мінними проблемами? Крім того, чи є юрисдикція комітету та й сам комітет постійними чи тимчасовими, що змінюються з кожною новою сесією? Другим компонентом є теорія повноважень членів комітетів. Чи є склад комітетів відносно стабільним, чи він змінює­ться з кожною новою сесією? Третій параметр стосується підбору голів комітетів. Чи обирається керівник комітету з огляду на стаж його роботи в комітеті на основі результатів голосування, або його призначає керівництво парламенту? Четвертий параметр стосуєть­ся сфери діяльності комітету. Чи бере комітет участь у законодав­чому процесі, перегляді рішень адміністративних органів, розсліду­ванні та розподілі бюджетних асигнувань? П’ятий параметр визна­чає, яке місце посідає комітет у законодавчому процесі? Чи розгля­дає комітет поданий законопроект до початку пленарного засідан­ня, чи він займає вторинну позицію, тобто розглядає його після об­говорення на пленарному засіданні? Чи може він переробити за­пропонований законопроект, чи він просто визначає другорядні деталі законопроекту?¹ Відповіді на ці запитання вказують на силу чи слабкість системи комітетів, а самі проблеми, визначені Олсоном, можуть слугувати орієнтиром для удосконалення роботи комітетів Верховної Ради.

У лютому 2000 року у Верховній Раді України нараховувалося 24 комітети, але 5 з них пов’язані з правовими питаннями та діяль­ністю силових структур (з питань правової політики держбудівниц- тва і місцевого самоврядування, законодавчого забезпечення пра­воохоронної діяльності, боротьби з організованою злочинністю, національної безпеки і оборони).^{[309] [310] Вони часто дублюють один одно­го, що не на користь справі. Саме Верховна Рада відповідно де Конституції (ст.89) має право затверджувати перелік цих комітетів. Не зовсім чітко визначений і статус комітетів. Деякі з положень закону «Про постійні комісії Верховної Ради України» від 8 червня 1995 року не можна вважати такими, що відповідають нормам Кон­ституції. Зокрема, це стосується права законодавчої ініціативи. Не­обхідно здійснити деякі заходи, які б підвищили ефективність полі­тичної структурованості.[311]}

На зламі другого і третього тисячоліть перед Україною стоять вважливі і складні завдання. Значна роль в їх вирішенні належить органу законодавчої влади - Верховній Раді України. Ця роль може бути творчою і плідною при удосконаленні її роботи, конструктив­ній співпраці з іншими гілками влади. Якість законодавчого проце­су потребує поліпшення. Не випадково у 1998-1999 роках Президент України був змушений застосувати право вето до 117 законодавчих актів.¹ По суті, в жодній із сфер економічної діяльності поки що не­має логічно завершеного системного законодавчого забезпечення.