§2. Виконавча влада: компетенція, ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ

В сучасній теорії держави та права відзначається, що на відмі-.ну від законодавчої влади, яка має первинний, верховенствуючий характер, виконавча (адміністративна) влада має за своєю суттю вторинний похідний характер.^{[312] [313] Проте історична практика, в тому числі семи десятиліть існування СРСР, свідчить, що виконавча вла­да, завдяки своїм істотним ознакам - універсальності і предметно­сті набуває першорядного значення, адже її органи діють безперер­вно і скрізь, на усій території держави.}

Розподіл єдиної державної влади на три відносно самостійні і незалежні гілки влади попереджує можливі зловживання владою і виникнення управління на тоталітарній основі, тобто управління," не зв’язаного правом.

Стосунки між законодавчою та виконавчою владами повинні грунтуватися на таких принципах: закони мають вищу юридичну силу і приймаються лише законодавчими органами; виконавча вла­да повинна займатися в основному виконанням законів і лише об­меженою нормотворчістю; між органами законодавчої і виконавчої влади повинен бути забезпечений баланс повноважень, який ви­ключає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим біль­ше повноти влади на одного з них; жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися і тим більше зливатися з іншою владою; конф­лікти про компетенцію повинні вирішуватися лише конституцій­ним шляхом у рамках юридичної процедури, тобто Конституційним Судом; конституційна система повинна передбачати правові спосо­би стримування кожної влади двома іншими.¹.

Проте, як відзначає Ю.М.Тодика, в умовах перехідного періо­ду, нестабільності економічних процесів, невизначеної соціальної структури суспільства, низької політико-правової культури насе­лення, парламентарів, держапарату реально забезпечити принцип поділу влад непросто, але необхідно, оскільки без розподілу влад і результативної системи стримувань і противаг не може бути пра­вової державності, забезпечення прав і свобод громадян України, формування дієздатних структур громадянського суспільства. Впровадження на практиці даного принципу в Україні спрямовано на раціоналізацію і оптимізацію діяльності державного механізму, всіх його структур і підвищення на цій основі ефективності його функціонування.^{[314] [315]}

Разом" з тим, як підкреслюють сучасні теоретики права, в пев­них умовах суспільного розвитку (гостра структурна криза, розпад державності, анархія, іноземне військове втручання і т.п.) єдність влади як зосередження усієї повноти державної влади в руках яко­гось органу, як і авторитаризм у цілому, можуть сприяти покра­щенню керованості суспільством, стабілізації становища, подолан­ню анархії. Але така ситуація допустима лише на певний період і в принципі має мало спільного з марксистською концепцією єдності влади, яка передбачає постійне єдиновладдя певного виду держав­них органів.¹

Принцип розподілу влад не відміняє необхідності взаємодії гі­лок влади, єдності державної політики з принципових питань. На певному етапі розвитку нашої держави виникла своєрідна «ейфо­рія» розподілу влад, в результаті чого посилилась конфронтація між владними структурами за пріоритет повноважень, знизилась керованість державою. Теоретично перебільшена увага до розподі­лу влад є односторонньою, як правильно зазначають В.Тацій і ЮТодика, викривляє реальну картину організації і функціонування державної влади. Тому як в теоретичному, так і практичному аспе­ктах важливо подолати цю однобічність для розвитку державності, нормальної життєдіяльності суспільства.^{[316] [317]}

Конституція України 1996 року визначила основи державної влади в Україні, взаємостосунки державних структур, рамки право­вого поля діяльності різних гілок влади.

Главі держави належить центральне місце в системі вищих ор­ганів державної влади. Інституція глави держави є своєрідним від­биттям традицій та парадигм монархічного державного улашту­вання пізньофеодальної доби. Зараз вона сприймається як уособ­лення єдності націй, символ держави, гарант цілісності спільноти, об’єднаної державою, чинник гармонійної та ефективної взаємодії гілок державної влади між собою.^[318]

Президент України як глава держави є органом держави. Його статус як глави держави в більш концентрованому вигляді закріп­лено в ст.102 Конституції України.

Президент України як глава держави характеризується насту­пними ознаками: він має конституційно визначений статус, який розкривається в його повноваженнях; специфікою його формування шляхом обрання громадянами України, які мають виборче право. Президента наділено державно-владними повноваженнями, які дають йому право приймати рішення, обов’язкові для виконання. організовувати виконання прийнятих ним указів як через Кабінет Міністрів, так і Адміністрацію Президента, інші владні структури.¹

Визначення ролі і місця Президента в структурі вищих органів державної влади республіки важливо з точки зору проблем взаємо­дії різних гілок влади, забезпечення нормального функціонування державного механізму, загальної характеристики форми правління. Конституція України (ст.5) встановлює, що Україна є республікою. Але не вказується, яка це республіка. Згідно з прийнятою класифі­кацією республіки за формою правління можуть бути парламентсь­кими, президентськими, парламентсько-президентськими (напів- парламентськими), напівпрезидентськими (президентсько-парла­ментськими). Форма правління, як відомо, показує, як утворюють­ся вищі органи влади, які їх повноваження, як вони взаємодіють, на яких засадах народ бере участь у формуванні вищих органів влади.

Під час конституційного процесу були пропозиції чітко визна­чити форму правління в Основному Законі, але вони не знайшли підтримки. Тому це питання є дискусійним в юридичній та політо­логічній літературі. В.Є.Чиркін вважає, що «за формою правління Україна є парламентською республікою з елементами президент­ської республіки».^{[319] [320] З таким визначенням не згоден Ю.Тодика, який вважає, що Україна є напівпрезидентською республікою. Його ар­гументи варті того, щоб їх навести детальніше. Якщо до прийняття Конституційного Договору між Верховною Радою і Президентом України від 5 червня 1995 р. можна було характеризувати Україну як напівпарламентську республіку, то зараз, - пише Ю.Тодика, - «це напівпрезидентська республіка, тобто республіка, де президент має більші повноваження, ніж парламент». Відповідно до п.10 ст.106 Конституції України Президент України за поданням Прем’єр- міністра України призначає членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також глав місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих поса­дах. Він має право відміняти акти Кабінету Міністрів України і акти Ради Міністрів АР Крим (п.16 ст.106 Конституції). Згідно з п.4 «Пе­рехідних положень» Конституції України Президент протягом трьох років після вступу в силу Конституції України має право ви­давати схвалені Кабінетом Міністрів за підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законом. «Тому, - робить висновок Ю.Тодика, - немає ніяких підстав вважа­ти Україну парламентською республікою. Вона - напівпрезидент- ська республіка з достатньо великими повноваженнями Президен­та України в різних сферах, включаючи й законодавчу».1}

Погоджуючись у цілому з цією аргументацією, хотіли б лише зазначити, що характеристика України до 1995 року (до Конститу­ційного Договору) як напівпарламентської республіки буде дещо неповна, якщо не згадати, що в той час наша держава була унікаль­ним поєднанням парламентської республіки з елементами прези­дентської й радянської влади.

Відповідно до свого правового статусу Президент України ви­ступає суб’єктом найрізноманітніших конституційно-правових від­носин, діє в межах конституційно визнаної компетенції. Президент займає особливе становище в системі державних органів України, оскільки він виступає від імені держави, є гарантом дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, держав­ного суверенітету і територіальної цілісності України. Компетенція Президента зумовлена похідністю президентської влади від наро­ду, внаслідок чого Основний Закон наділяє Президента значною за обсягом компетенцією. Він конституційно має повноваження у різ­них сферах життя, які, на думку Лідії Кривенко, можна класифікува­ти на декілька основних груп: 1) у сфері представництва; 2) у галузі державного управління; 3) у сфері законодавчої діяльності; 4) у судовій галузі; 5) у галузі громадянства; 6) надзвичайні повноваження.^{[321] [322]}

Компетенція Президента України має як би подвійний харак­тер. Президент виступає, з одного боку, як глава держави, а з іншого - як керівник монократичного органу, який наділено відповідними повноваженнями по організації свого апарату, має повноваження стосовно структурних ланок і окремих співробітників своєї адмі­ністрації, різного роду дорадчих і консультативних органів. Ця ком­петенція Президента пов’язана з діяльністю Президента як адмініс­тратора і закріплена в підзаконних нормативно-правових актах, більшість з яких прийнято самим Президентом.

Після запровадження інституту президентства українська мо­дель напівпрезидентської республіки характеризувалась більш по­мірними повноваженнями Президента України і сильними позиці­ями Верховної Ради. Вона, з одного боку, дозволяла Верховній Раді зберігати в своїх руках контроль над виконавчою владою (право вето на акти Президента і Кабінету Міністрів, затвердження кан­дидатури Прем’єр-міністра і керівників ключових міністерств, ви­словлення недовіри уряду), а з іншої - робила стійкішими позиції Президента за рахунок послаблення Кабінету Міністрів, ротацій прем’єр-міністрів при активізації парламентської опозиції і загост­ренні політичної ситуації. У підсумку це дозволяло главі держави зберігати загальний внутрішньополітичний курс економічних ре­форм, маневруючи при необхідності кадрами. Підсумковий же ва­ріант Конституції, прийнятий у 1996 р., закріпив за Президентом, головним чином, функції глави держави, висунувши його за рамки звичної тріади гілок державної влади.¹

У зв’язку з цим виникає цікаве й складне питання: до якої ж влади належить Президент України, чи не стає президентська вла­да окремою, четвертою гілкою влади? Досить оригінальну відпо­відь на це питання дає Ю.Тодика. Він пише: «Використовуючи ме­тод виключення, можна з впевненістю сказати, що Президент України не входить ні в законодавчу, ні в судову гілки влади, але функціонально він дуже близький до влади виконавчої, хоча з фор­мально-юридичної точки зору можна сказати, що Президент Украї­ни не входить в систему виконавчої влади».^{[323] [324] Проте разом з тим і Конституція України, і ряд законів України, низка підзаконних актів надають Президенту досить значні повноваження саме у сфері ви­конавчої влади.}

Непростим, на наш погляд, є питання і про те, чи входить Президент України в законодавчу гілку влади. Адже в законодавчій сфері Президент України має право підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, і накладати відкладальне вето. Протя­гом трьох років після вступу в силу Конституції за Президентом зберігалося право видавати укази з економічних питань, не врегу­льованих законами, з метою завершення економічної реформи (п.4 розділу XV Конституції). Правда, при цьому таке повноваження зберігалося з низкою застережень. Зокрема, видання такого норма­тивного указу повинне супроводжуватись одночасним поданням відповідного законопроекту в Верховну Раду. Такий указ ставав чинним лише у випадку, якщо протягом ЗО календарних днів з мо­менту подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного пері­оду) Верховна Рада не прийме закон чи не відхилить поданий зако­нопроект більшістю її конституційного складу (тобто 226 голоса­ми), і діє до часу вступу в силу закону, прийнятого Верховною Ра­дою з цього питання. В той же час Президент залишається суб’єктом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, причо­му законопроекти, визначені ним як невідкладні, розглядаються Верховною Радою поза чергою (ст.93 Конституції України).

Слід відзначити, що Президент України досить активно вико­ристовував свої повноваження у законодавчій сфері. Так, 28 червня 1999 р. в один день Президент подав у Верховну Раду більше ЗО ука­зів з економічних питань, які викликали неоднозначну реакцію у народних депутатів. Головним було питання, чи не втручається Президент своїми указами у врегульовані законом питання. У під­сумку депутати підтримали укази по створенню вільних економіч­них зон в Донецьку, Трускавці, Яворові, Закарпатті, про проведення експерименту в житловому будівництві на прикладі Київміськбуду. Проте не були підтримані укази, які торкалися продажу землі. Як вважали народні депутати, земельні питання, зокрема торгівля зе­млею, торкаються національної безпеки, збереження держави, його суверенітету, і, згідно з Конституцією, земельні відносини регулю­ються винятково законами, парламентом, а не указами Президен­та. Тому Верховна Рада виступила проти як торгівлі земельними паями, так і роздроблення земель.^[325]

Важливою державно-правовою проблемою є співвідношення повноважень Президента України і Кабінету Міністрів, Світлана Серьогіна вважає, що Конституція України 1996 р., позбавивши Президента статусу глави виконавчої влади і іменуючи його лише главою держави (ст.102, ч.І), разом з тим фактично зберегла за ним (майже повністю) обсяг повноважень, які йому належали за Конституцією 1978 р. як главі виконавчої влади. Ця внутрішня су­перечливість нової Конституції призвела на практиці до фактично­го домінування Президента в системі органів виконавчої влади України. Широкі повноваження по формуванню виконавчої гілки влади і контролю за її діяльністю дали можливість Президенту підпорядкувати собі як Кабінет Міністрів України, так і всю «вико­навчу вертикаль».¹

Петро Шляхтун висловлює думку, що де-факто главою держа­вної виконавчої влади в Україні є Президент, бо за Конституцією саме він призначає не тільки Прем’єр-міністра, а й членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій. Але оскільки Президент не очолює уряд і не визначається Конституцією главою державної виконавчої влади, то він не несе відповідальності за діяльність цієї влади та її вищого органу - Кабінету Міністрів.^{[326] [327]}

В.Б.Авер’янов у зв’язку з цим відзначає, що підлеглість Кабі­нету Міністрів Президенту свідчила б про те, що останній є вищою структурною ланкою відносно уряду, а це прямо суперечить ст.ПЗ ч.І Конституції, відповідно до якої Кабінет Міністрів є вищим орга­ном у системі органів виконавчої влади.^[328]

Згідно з Конституцією України Президент не лише призначає за згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра України, призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів уряду України, але й припиняє їх повноваження на цих посадах. Він скасовує акти Кабі­нету Міністрів України та акти Ради Міністрів АР Крим. Разом з тим чинна Конституція посилила позиції Прем’єр-міністра віднос­но Президента України, закріпивши за главою уряду повноваження, які може реалізувати Президент лише за умови попередньої згоди. Мається на увазі призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також глав місцевих державних адміністрацій і припинення їх повнова­жень на цих посадах (п.10 ст.106 Конституції); утворення, реоргані­зація і ліквідація міністерств та інших органів виконавчої влади (п.15 ст.106). Крім того, у випадку дострокового припинення пов­новажень Президента України відповідно до ст.108-111 Конституції виконання обов’язків Президента на період до обрання і вступу на посаду нового глави держави також покладається на Прем’єр- міністра України.

Разом з тим інші аналітики вважають, що прийняття Консти­туції 1996 р. зумовило певне обмеження монополії глави держави на керівництво структурами виконавчої влади. Це виявляється в закріпленні норм про призначення прем’єра лише за згодою біль­шості конституційного складу Верховної Ради (ч,1 ст.114.); можли­вість припинення повноважень уряду внаслідок прийняття Верхов­ною Радою резолюцій недовіри (ст.87, 115). Ці акти у поєднанні з вищевказаними нормами щодо призначення членів Кабінету Мініс­трів, а також положенням про те, що акти глави держави, видані на виконання значної частини його повноважень, вимагають скріп­лення підписами керівника уряду і міністра, відповідального за акт та його виконання (ч.4, п.31 ст.106), створювали передумови істотного обмеження ролі глави держави в функціонуванні виконавчої влади.¹

Відповідно до указу Президента України Л.Кучми від 14 квітня 2000 року «Про стратегію реформування державної служби в Україні» посада Прем’єр-міністра віднесена до політичних, що означає, що він повинен зосередитись на визначенні урядової полі­тики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального

• 2

розвитку суспільства.

Сам діючий Президент України Л.Кучма вважає, що в нашій державі «у прем’єр-міністра реальної влади і повноважень незмірно більше, ніж у президента». Разом з тим він підкреслює, що є «при­бічником сильної президентської влади, але для цього в країні по­винні бути створені відповідні умови. Окрім усього іншого; важли- ^{[329] [330] во, щоб лідер держави мав час не лише декларувати наміри, але й реалізовувати іх на практиці».1}

Разом з тим слід, очевидно, погодитись з твердженням тих на­уковців, які вважають, що практика взаємовідносин між Президен­том і Кабінетом Міністрів свідчить, що становлення уряду як само­стійного в рамках своєї компетенції вищого органу державної вико­навчої влади не відбулося. Навпаки, незважаючи на радикальну зміну конституційного статусу Президента України, останній зали­шив за собою роль неформального голови уряду та виконавчої вла­ди в цілому.^{[331] [332] Дискусійними, на наш погляд, є твердження С.Серьо- гіної про те, що «політико-правовий досвід України 1991-1997 років, виконання Президентом функцій глави виконавчої влади призво­дить до деградації уряду як такого і в той же час гіпертрофації Ад­міністрації Президента».[333] Заперечення викликає перша частина твердження. Навряд чи правомірно говорити про «деградацію» уря­ду протягом всього періоду 1991-1997років. За цей час його очолюва­ли різні люди, які мали різний рівень влади як з об’єктивної, так і суб’єктивної точок зору. У 1993 р. уряд Прем’єр-міністра Л.Кучми мав повноваження більші з багатьох питань, ніж Президент Украї­ни Л.Кравчук, користуючись правом видавати декрети, про що вже писалося в попередньому розділі. Що стосується ролі Адміністрації Президента, то сам Л.Кучма зазначав, що дійсно значна частина ре­формаційних кроків йде від Адміністрації Президента, а не від Кабі­нету Міністрів, але він хотів би, щоб було навпаки.[334]}

С.Серьогіна також вважає, що практика, коли Президент є не­формальним главою виконавчої влади, «є недопустимою з точки зору основ конституційного ладу України, зокрема таких, як прин­цип верховенства права, розподілу влад і законності... При наявно­сті посади прем’єр-міністра, який очолює уряд, немає ніяких під­став для створення ще якогось надурядового органу для керівницт­ва системою виконавчих органів державної влади».¹

Як вирішується це питання в державах з усталеною, розвину­тою та давньою демократією? В країнах, де поряд з постом прези­дента є пост глави уряду, питання конституційного розмежування їх повноважень вирішується по-різному. Наприклад, Конституція Іта­лії проводить достатньо чітко розподіл повноважень між цими по­садовими особами. Якщо президент - глава держави, то згідно зі ст.95 «Голова Ради Міністрів керує загальною політикою уряду і несе за неї відповідальність».^{[335] [336] Таким чином, Конституція Італії на­діляє виконавчою владою перш за все голову уряду, а не главу дер­жави - президента. Приблизно в такому аспекті вирішується проб­лема розмежування повноважень президента і голови уряду в Кон­ституції ФРН. [337] Взагалі в тих державах, де існують президент і Прем’єр-міністр, обов’язково виникають проблеми співвідношення їх повноважень.[338] Навіть у такій правовій державі, як Франція, конс­титуційною моделлю V Республіки закладено основи для потен­ційного конфлікту між Президентом і Головою Ради Міністрів. Ст.9 Конституції Франції декларує: «Президент головує в Раді Міні­стрів»,[339] і в той же час ст.21 визначає: «...прем’єр-міністр керує дія­льністю уряду».[340] Ця невизначеність призводить до певних розхо­джень в тлумаченні Конституції і пристосуванні її норм до обставин життя. У V Республіці у випадку, коли президентська і парламент­ська більшість збігаються, беззаперечно першість і главенство у Галузі виконавчої влади належить президенту, в той час як на долю прем’єр-міністра і уряду випадає реалізація рішень, ухвалених на президентському рівні. Перемога ж на парламентських виборах партії чи блоку партій, опозиційних президенту, призводить до обмеження фактичної компетенції глави держави у сфері виконавчої влади.[341]}

Таким чином, можна зробити висновок, що і у розвинутих де­мократіях, країнах з напівпрезидентською формою правління за конституційною моделлю найближчих до України, немає чітких правових гарантій, які б забезпечили певний розподіл, повне відо­кремлення діяльності глави держави від виконавчої влади.

«Вторгнення» однієї гілки державної влади в прерогативи ін­шої, безумовно, не сприяє забезпеченню стабільності конституцій­ного ладу. Але політико-правова практика країн розвинутої демок­ратії свідчить, що навіть там, де на конституційному рівні закріп­лено баланс повноважень різних гілок влади, що передбачає їх не­залежність одна від одної, їх взаємний контроль, достатньо часто має місце перевищення повноважень як з боку уряду, так і з боку парламенту. Подібне, скоріше,-не виняток, а характерна риса сучас­ної державності в багатьох демократичних країнах, незважаючи на те, що в конституціях цих країн закріплено принцип розподілу влас­тей, - такий висновок роблять російські правознавці.¹

У Конституції України поставлені певні бар’єри, покликані стримувати процес перетворення президентської влади в автори­тарну. По-перше, антидиктаторським засобом, вважає вчений- правознавець М.А.Сахаров, - є те, що президент обирається безпо­середньо народом і несе перед ним відповідальність. Проте, на ду­мку Ю.Коломійця, це спрацьовує тільки в стабільному, правовому, високоцивілізованому суспільстві. Справа в тому, що в перехідні пері­оди народу - розчарованому, з втраченими ідеалами і надіями - до­сить важко розібратися в складнощах політичної ситуації, в особис­тостях президентів. Це підтверджує досвід колишніх радянських республік, сьогодні - самостійних незалежних держав, як, наприк­лад, Білорусі. У зв’язку з цим грецький філософ Демокріт ще в V ст. до н.е. писав, що немає абсолютної гарантії того, що обранцями завжди і в усіх випадках будуть тільки кращі громадяни. По-друге, антиавторитарним засобом Конституції можна вважати те, що Президент України є тільки главою держави і не виступає головою уряду. Окрім того, єдиним органом законодавчої влади в Україні Конституція визнає парламент України - Верховну Раду.^{[342] [343]}

Становлення інституту президентства в США нараховує біль­ше двох століть. Такого досвіду наша країна не має, звідси, в ході розвитку державності виникають різного роду «перекоси», специ­фічні проблеми та складнощі.

В політологічній та юридичній літературі відзначається, що у постсоціалістичних країнах формується особливий різновид прези­дентської влади, який характеризується наступними рисами: а) тенденцією до «демократичного вождизму»; б) комплексним характером; в) зосередженням у себе функцій арбітра стосовно ін­ших влад; г) наявністю контрольних повноважень.¹

Тенденція до «демократичного вождизму» виявляється в то­му, що президенти в більшості постсоціалістичних республік при­йшли до влади під демократичними лозунгами. Вони руйнували тоталітаризм, і багато хто з них продовжують боротися з його на­слідками і зараз. Це мало місце певного мірою і в Україні.

Комплексний характер президентської влади виявляється у тому, що вона охоплює і поєднує деякі елементи повноважень ін­ших державних структур. Саме це є і в Україні, тому навряд чи мо­жна говорити про порушення принципу верховенства права, розпо­ділу влад і законності. Функції Президента України пов’язані з дія­льністю різних гілок влади, особливо з виконавчою і парламентом, і тут теж немає ніяких нездоланних меж в реалізації владних повно­важень.

Принципіальною ознакою нової президентської влади є її пра­гнення встати над іншими владами, зосередивши у себе функції арбітра стосовно них. Конституції деяких країн надають главі дер­жави роль арбітра. Так, згідно з Конституцією Франції президент «слідкує за дотриманням Конституції, забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних влад, а також наступність держави».^{[344] [345] Президент вважається верховним арбітром з усіх проб­лем, з котрими стикається уряд. Він не несе політичної відпові­дальності за свої дії під час виконання своїх обов’язків ні перед яким органом і ніким не контролюється (ст.68 Конституції).[346] Поді­бні функції передбачені конституціями Вірменії, Грузії, Казахстану, Таджикистану, Узбекистану, Росії.[347] Проте в Україні арбітражна функція Президента стосовно інших вищих органів державної вла­ди і необхідність застосування ним узгоджувальних процедур з ме­тою скоординованого функціонування державних структур на конс­титуційному рівні не закріплена.}

У президентської влади постсоціалістичних країн, зокрема і країн СНД, є досить вагомі контрольні повноваження, які належать їм згідно з конституційними нормами, чим встановлені президен­тами за собою фактично. Стосовно уряду - це звіти перед прези­дентами, пряме підпорядкування міністрів і безпосередні вказівки прем’єр-міністрам. Щодо України, то тут останнім часом стосунки між Президентом та Прем’єр-міністром набули деяких нових рис. Президент надав Прем’єру В.Ющенку фактично повну свободу у формуванні уряду, аргументуючи це тим, що Прем’єру вирішувати складні проблеми, і тому він повинен забезпечити основні сектори роботи тими кадрами, які вважає найкращими.¹

Сам Прем’єр-міністр В.Ющенко стосовно взаємодії різних гі­лок влади висловився так: «Свою місію новий уряд зможе адекват­но нести тоді, коли запрацюють такі механізми. Перший - солідар­на відповідальність уряду та парламенту. Принципи формування «солідарної відповідальності уряду і парламенту» мають бути за­кріплені відповідною угодою між виконавчою владою та Верхов­ною Радою. Другий - Стабілізаційний пакт, що зробить однодум­цями виконавчу владу та найважливіші економічні суб’єкти, які в основному формують витрати виробництва та ціни. Учасники цьо­го Пакту мають погоджувати поміж собою політику зарплати, цін та обмінного курсу, аби не допустити поглиблення дестабілізацій- них процесів. Третій механізм - зміцнення та розвиток інституцій суспільного консенсусу. Це механізм розвитку громадянського сус­пільства».^{[348] [349] Такий план, без сумніву, за умови його повної реалізації буде сприяти взаємодії гілок влади, консолідації суспільства, зміц­ненню соціального опертя владних структур.}

Як відомо, структура президентської влади у світі різноманіт­на. В низці держав, поряд з постом президента, встановлено пост віце-президента (США, Аргентина, Індія, Мексика). Як правило, цей пост встановлюється в країнах з президентською формою пра­вління. Виняток складають, зокрема, напівпрезидентська система в Болгарії і парламентська система в Індії та Швейцарії. В різних країнах віце-президенти мають різні функції та повноваження. В більшості країн - один віце-президент, але в деяких - 2 (КНДР), Сирії - 3, в Афганістані було 4. Є прецеденти, коли діють перший віце-президент і віце-президент (Перу, Танзанія, Сьєрра-Леоне).¹ У Конституції України ця посада не передбачена. Ю.Тодика та В.Яворський вважають, що таку посаду слід запровадити і в Украї­ні. Вони аргументують це тим, що необхідно забезпечити механізм заміщення президента. Конституція України (ст.112) встановлює, що у випадку дострокового припинення повноважень відповідно до статей 108, 109, 110 і 111 Конституції виконання обов’язків Прези­дента на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України, який в період виконання ним обов’язків Президента України не може здійснюва­ти повноваження, передбачені п. п. 2, 6, 8,10, 11,12,14,15,16, 22,25, 27 ст.106 Конституції України. Тобто Прем’єр-міністр в цей період не зможе звертатися з посланнями до народу і з щорічними та по­зачерговими посланнями до парламенту України про внутрішнє та зовнішнє становище країни, призначати всеукраїнський референдум стосовно змін Конституції України відповідно до ст.156 Конститу­ції, припиняти повноваження Верховної Ради України, призначати членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і т.д. Разом з тим Прем’єр-міністр України має необхідні державно- владні повноваження для реалізації функцій глави держави в даний період. Але не всіх тих, якими міг би користуватись віце-президент за певних умов.^{[350] [351]}

На наш погляд, автори цієї пропозиції про запровадження по­сади віце-президента України пішли дещо ускладненим шляхом.

По-перше, запровадження посади віце-президента аргументуєть­ся лише необхідністю заміщення в необхідному випадку посади прези­дента. Цей випадок є досить рідкісним і лише заради цього вводити посаду віце-президента навряд чи доцільно. Виходить, що основне завдання віце-президента чекати, коли він замінить президента.

По-друге, запровадження посади віце-президента, враховуючи нашу ментальність та політичну практику самостійного розвитку, може призвести до політичного протистояння, політичного конф­лікту, політичної кризи в вищих структурах влади, створення зайво­го двоцентризму. Для протистояння гілок влади може додатись ще протистояння всередині президентської структури.

По-третє, політична практика запровадження посади віце- президента в СРСР та Росії дала негативні наслідки і від неї відмо­вилися. Цей пост виявився зайвим у нашій владній ієрархії. У 1993 р. тодішній Президент України Л.Кравчук пропонував ввести цю посаду, але його не підтримали.

По-четверте, Прем’єр-міністр згідно з чинною Конституцією заміщатиме цю посаду порівняно нетривалий період, і тому його неспроможність, наприклад, звертатись з щорічними посланнями до парламенту чи призначати всеукраїнський референдум в цей час навряд чи буде гостроактуальною.

По-п’яте, як нам здається, простіше було б наділити Прем’єр- міністра тими функціями, які він поки що може виконувати при заміщенні посади Президента зараз, змінивши відповідно Консти­туцію, ніж запроваджувати нову посаду віце-президента.

Конституція України в цілому визначила принципові засади функціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність зако­нодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльнос­ті органів виконавчої влади. Проте, як відзначають фахівці, ця рег­ламентація вже відстає від потреб управлінської практики. Фактич­но у цій сфері діє лише один закон України «Про місцеві державні адміністрації», інші ж закони, в тому числі такі ключові, як закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади», існують як проекти. Не вирішені питання про відповідальність органів виконавчої влади, їх посадо­вих осіб за свої рішення, про контроль за діяльністю органів вико­навчої влади, в тому числі судовий.^[352]

У контексті реформування виконавчої влади пропонується підвищення статусу глави уряду. Зокрема, деякі аналітики вважа­ють доцільним внести до Конституції зміни, відповідно до яких припинення повноважень Прем’єр-міністра потребує обов’язкової згоди парламенту (п.9, ст.106), а припинення повноважень членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконав­чої влади можливе лише за поданням глави уряду (п.10, ст.106).¹ Навряд чи доцільно, щоб функцію політичного представництва по­ряд з міністром виконував його перший заступник^{[353] [354], оскільки лише міністр наділений правом брати участь у реформуванні колектив­ної позиції уряду. Видається також недоцільним надання статусу політичного діяча головам облдержадміністрацій та їх першим за­ступникам, як це пропонується авторами Концепції адміністратив­ної реформи в Україні.[355] Сам факт виконання ними функцій полі­тичного представництва може стати збудником напруженості у стосунках між держадміністраціями та обласними радами, що на­вряд чи бажано з огляду на можливість останніх висловити недові­ру главі адміністрації (ч.9 і 10 ст.118 Конституції). Визнання голів адміністрації політиками підриває їхній статус представників дер­жави в регіоні.[356]}

Важливі кроки щодо реформування виконавчих органів влади були зроблені Президентом України у грудні 1999 року. 15 грудня 1999 року Президент підписав указ «Про систему центральних ор­ганів виконавчої влади», в якому, виходячи з необхідності впоряд­кування системи центральних органів виконавчої влади та відсут­ності відповідного законодавчого регулювання, з метою поетапно­го здійснення адміністративної реформи в Україні, керуючись ст.106 і 116 Конституції України чітко визначив функції центральних органів виконавчої влади. В цьому документі підтверджується, що вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міні­стрів України, який спрямовує і координує роботу міністерств, ін­ших органів виконавчої влади. До системи центральних органів ви­конавчої влади входять також міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеці­альним статусом. Міністерство є головним (провідним) органом в системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реа­лізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Цент­ральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які за- гверджує Президент України. Керівників центрального органу ви­конавчої влади та його заступників призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра України. Повноваження ке­рівника та його заступників на цих посадах припиняє Президент України.¹ Іншим Указом Президента України від 15 грудня 1999 року встановлено склад Кабінету Міністрів України.^{[357] [358] Із 89 органів центральної виконавчої влади, які були до цього Указу, залишаться лише 35, підвищиться керованість і відповідальність посадових осіб, зменшаться витрати на утримання держапарату.[359] Кількість державних чиновників скорочено, Президент 13 березня 2000 року вніс до Верховної Ради проект закону «Про Кабінет Міністрів України», доопрацьований за участю уряду, в якому враховано про­ведення адміністративної реформи.[360] Відповідно до стратегії ре­формування системи державної служби України основними цілями і завданнями державної служби в республіці є сприяння незмінності конституційного ладу, створенню умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і гро­мадянина, а також забезпечення результативної та стабільної дія­льності органів державної влади відповідно до їх завдань, повнова­жень і компетенції на конституційних засадах.[361]}

Але ще законодавчого вирішення потребують питання, що стосуються механізму підконтрольності і підзвітності Кабінету Мі­ністрів Верховній Раді України з метою запобігання протиправно­му втручанню парламенту, комітетів, різних комісій, а іноді окре­мих народних депутатів у його діяльність та діяльність підвідомчих йому органів. Доцільно було б врегулювати на рівні закону відно­сини Кабінету Міністрів з Адміністрацією Президента, органами і службами, що утворюються останнім.^[362]

Важливе значення мало б визначення кордонів та форм відпо­відальності Прем’єр-міністра за виконання актів Президента. В конкретно-історичних умовах сьогоднішньої України першорядне значення має пошук і оптимізація механізмів взаємодії владних структур, в тому числі всередині самої гілки виконавчої влади в рамках існуючого конституційно-правового поля, вирішення мож­ливих протиріч лише легітимним шляхом.