Законодавча основа сучасної територіальної структури України

Законодавчу основу територіальної організації держави в Україні становлять: Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Генеральну схему планування території України», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про Державний земельний кадастр», «Про землеустрій», «Про засади державної регіональної політики», Бюджетний і Земельний кодекси, інші нормативно-правові акти.

Аналіз Основного Закону України дає підстави визначити наступні особливості територіальної організації України.

1. Визнання суверенітету України над усією її територією. У ст. 2 Конституції України зазначено, що територія України в межах існуючого кордону є цілісною та недоторканною. Конституція встановлює, що суверенітет України поширюється на всю її територію. Держава розпоряджається всією територією, а «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні

ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) еко­номічної зони є об’єктами права власності Українського народу» (ст. 13). Територіальний суверенітет забезпечується п. 14 Перехід­них положень Конституції України: «Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, рати­фікованими Верховною Радою України».

2. Єдність і цілісність державної території. У ст. 132 Конституції України визначено, що територіальний устрій України ґрунтуєть­ся на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, зба­лансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з ура­хуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Єдність і цілісність державної території означає, що складові частини держави перебувають у нерозривному взаємозв’язку, характеризуються внутрішньою єдністю, насамперед спільною системою державної влади — законодавчих, виконавчих, судових і контрольно-наглядових органів. Поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними органами держави зберігається право охоро­ни та забезпечення загальнодержавних інтересів, а решта функцій передається на нижчі рівні управління, органам місцевого само­врядування. Цей принцип також вимагає пошуку оптимальної моделі поділу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яка б сприяла соціально- економічному розвитку та запобігала виникненню негативних явищ і тенденцій у відносинах між центром і регіонами, зокрема появі сепаратистських процесів.

Збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, геогра­фічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних тра­дицій передбачає диференційований підхід до вирішення питань оптимального економічного розвитку; забезпечення збалансова- 254

ності соціально-економічного розвитку регіонів більшої їх інте­грації; поступове вирівнювання соціально-економічного життя; врахування історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій у розбудові територіального устрою України.

Визнання Конституцією цілісності території України не перед­бачає самовизначення або відторгнення тієї чи іншої її частини, оскільки означатиме порушення конституційного ладу і може відбутися лише в іншій, ніж існуюча, державі. Цей принцип не може бути виключений з Конституції, бо вона, в свою чергу, не може бути змінена, якщо зміни спрямовані на ліквідацію неза­лежності чи на порушення територіальної цілісності України. Однак ст. 73 Конституції України передбачає можливість зміни території України, що вирішується виключно всеукраїнським референдумом.

3. Унітарність. Україна є унітарною державою, що передбачає наявність єдиної Конституції (Конституція Автономної Республіки Крим прийнята у формі закону України), єдиного управлінського центру, вертикально-ієрархічної структури влад­них установ і відносин органів державної влади, єдиної для всієї країни системи права, єдиного громадянства тощо.

4. Гарантованість місцевого самоврядування. Держава визнає і гарантує місцеве самоврядування в Україні як одну з форм наро­довладдя (ст. 7). Тобто заміна місцевого самоврядування інститу­тами державної влади на місцях можлива лише шляхом внесення змін до Конституції України.

Аналіз законодавства свідчить, що система територіальних одиниць в Україні складається з:

— Автономної Республіки Крим (автономна політико-терито- ріальна одиниця);

— області (вища адміністративна одиниця в адміністративно- територіальному поділі, середня площа якої без урахування Криму становить 24 тис. кв. км);

— району (адміністративна одиниця в територіальному поділі середнього рівня, що входить до області, в середньому по 19 райо­нів на одну область);

— району в місті (адміністративна одиниця в місті з районним поділом);

— міста (виділяють чотири категорії: міста зі спеціальним ста­тусом, міста республіканського (АРК) значення, міста обласного значення та міста районного значення;

— селища та села як територіальних одиниць поселенського рівня.

Окрім перерахованих вище різновидів, у межах території України існує низка територій зі спеціальним статусом, які ство­рені постійно або тимчасово для вирішення специфічних завдань та можуть виходити за рамки існуючого адміністративно-терито­ріального устрою. Це, зокрема, території, що зазнали радіоактив­ного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; терито­рії природно-заповідного фонду України; вільні економічні зони; поліські території; курортні місцевості; гірські населенні пункти; історичні місцевості; прикордонні території; виборчі округи; тимчасові спеціалізовані територіальні одиниці, де склалася осо­блива ситуація; території компактного проживання національних меншин; територіальні утворення деяких органів державної влади.

Події 2014 року значно розширили класифікацію територіаль­них одиниць України, додавши до перелічених вище тимчасово окуповані території¹, території з особливим статусом місцевого самоврядування та ввели в обіг поняття військово-цивільної адмі­ністрації. Так, у вересні 2014 року був прийнятий Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей»^{[371] [372]}, який визначає поря­док організації місцевого самоврядування, діяльності органів міс­цевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей протягом трьох років з метою створення умов для якнай­швидшої нормалізації обстановки, відновлення правопорядку, конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, створення умов для повернення жите­лів, їх реінтеграції. Особливість порядку в контексті здійснення місцевого самоврядування проявляється у тому, що:

— повноваження депутатів місцевих рад і посадових осіб, обра­них на позачергових виборах, не можуть бути достроково припи­нені (ст. 5);

— призначення керівників органів прокуратури і судів відбува­ється за участі органів місцевого самоврядування (ст. 5);

— уряд може укладати з районами цих областей угоди щодо економічного, соціального та культурного розвитку (ст. 6);

— рішенням міських, селищних, сільських рад створюються загони народної міліції, на які покладається реалізація завдання з охорони громадського порядку в населених пунктах цих районів (ст. 9).

Однак розраховувати на реалізацію цього Закону на практиці не доводиться. У березні 2015 року до прикінцевих положень були внесені поправки¹, що вимагають проведення позачергових вибо­рів відповідно до Конституції України, цього та інших законів України з додержанням засад загальних, рівних, вільних і прозо­рих виборів, а також публічності та відкритості виборчого про­цесу. Лише сформовані таким чином органи місцевого самовря­дування можуть здійснювати передбачений особливий порядок діяльності.

У лютому 2015 року в Україні з’явився новий вид державних органів — військово-цивільні адміністрації^{[373] [374]}. Це тимчасові дер­жавні органи, які утворюються Президентом на території Доне­цької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалі-

зації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гума­нітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної опе­рації. Підставами для їх створення є: невиконання, самоусунення від виконання сільськими, селищними, міськими радами покла­дених на них Конституцією та законами України повноважень або їх фактичний саморозпуск; нескликання сесії відповідної районної, обласної ради у встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпе­ки. Військово-цивільну адміністрацію населеного пункту очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади рішенням Ради національної безпеки і оборони України. Структуру і штатний розпис військово-цивільних адміністрацій населених пунктів затверджує керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України за поданням керівника відпо­відної військово-цивільної адміністрації.

На виконання Закону України «Про військово-цивільні адмі­ністрації» Президент України затвердив Перелік посад у військо­во-цивільних адміністраціях населених пунктів, які підлягають заміщенню військовослужбовцями військових формувань, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, та Перелік посад, що можуть бути заміщені військовослужбовцями військових формувань, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів у районній, обласній військово-цивіль­ній адміністрації^[375].

Серед основних недоліків законодавчого забезпечення терито­ріальної організації влади, що перешкоджають її реформуванню та розвитку місцевого самоврядування, слід зазначити насампе­ред відсутність чітко визначеної процедури утворення та ліквіда­ції адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідно до Конституції України та Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою утво­рення і ліквідація областей або інших територіальних одиниць вищого рівня проводяться Верховною Радою України. Зокрема, лише парламентом здійснюються:

— встановлення і зміна меж, встановлення і перенесення адмі­ністративних центрів областей у межах установчої функції шля­хом прийняття окремої Постанови Верховної Ради України за поданням відповідних обласних рад;

— встановлення меж, встановлення і перенесення адміністра­тивних центрів районів шляхом прийняття окремої Постанови Верховної Ради за поданням обласних рад (зміна меж здійснюєть­ся через подання відповідних районних, міських (міст обласного значення) рад).

Що стосується утворення та ліквідації районів у містах, то згід­но з рішенням Конституційного Суду України від 13.07.2001 року^[376] до прийняття Закону України «Про адміністративно-територіаль­ний устрій» це здійснюється міськими радами самостійно. Однак органи місцевого самоврядування є підзаконним інститутом, а отже, повинні діяти в порядку та у формі, визначених у законі. Водночас не існує жодного правового акта, який би відносив це до компетенції міських рад. Законодавством за ними закріплено право самостійного встановлення і зміни меж районів у місті, а при наявності районних у місті рад — за поданням відповідних районних у місті рад.

Утворення і ліквідація сільрад, встановлення і перенесення їх адміністративних центрів, встановлення і зміна меж сільрад про­водяться обласною радою за поданням відповідних районних рад.

Відповідно до Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою віднесення населених пунктів до категорії міст зі спеціальним статусом, обласного, районного значення, встановлення і зміна їх меж, а також зміна їх адміністративного статусу проводяться Верховною Радою України за поданням відповідних обласних рад або Верховної Ради АРК, міських (міст зі спеціальним статусом) рад. Зміна меж поселення можлива лише при виявленні точки зору населення та за наяв­ності згоди представницького органу місцевого самоврядування.

Не менш важливою проблемою є те, що місцеве самоврядуван­ня не поширюється на всю територію держави, а здійснюється лише в адміністративних межах населених пунктів. Тому поза межами юрисдикції територіальних громад опинилися землі загального користування, рекреаційні зони, а також землі, необ­хідні для задоволення потреб членів територіальної громади та пов’язані з наданням їм відповідних послуг, що є порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування стосовно принци­пу повсюдності самоврядування. На вирішення цієї проблеми спрямований проект Закону «Про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних громад в управлінні земельними ресурсами»^[377], що пропонує віднести до комунальної власності відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст усі землі, розташовані за межами населених пунктів у межах територій сільських, селищ­них, міських рад за винятком окремих категорій земельних діля­нок. До спільної власності відповідних територіальних громад районів, областей будуть віднесені земельні ділянки, на яких роз­ташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна такої власності, а також комунальні підприємства, які перебувають у такій власності. Крім того, від районних державних адміністрацій до сільських, селищних, міських рад планується передати повно­важення щодо виділення земельних часток власникам земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) та зміни цільового призна­чення земельних ділянок приватної власності. Таким чином пла­нується законодавчо закріпити принцип повсюдності місцевого самоврядування, оскільки законодавством усі землі, які знахо­дяться на території сільських, селищних, міських рад, але не вхо­дять до земель населених пунктів, залишаються у власності дер­жави. На думку авторів законопроекту, таке обмеження усклад­нює розвиток населених пунктів, зменшує матеріальну основу місцевого самоврядування, перешкоджає доступності адміністра­тивних послуг. Однак подальшу долю цього законопроекту важко спрогнозувати.

Слід зазначити, що протягом останніх років було зроблено низку кроків, спрямованих на удосконалення законодавчої бази у сфері територіальної організації держави. До них можна віднести прийняття Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законів України щодо проведення робіт із землеустрою, пов’язаних із встановленням і зміною меж сіл, селищ, міст, районів» від 13.02.2012 року^[378], що дало змогу законо­давчо врегулювати порядок встановлення меж населених пунктів. Це можна розглядати як перший крок до упорядкування адміні­стративно-територіального устрою країни, оскільки він сприяє чіткому обліку земель, формуванню Державного земельного кадастру та дає поштовх розвитку територіальних громад.

Станом на 1 січня 2011 року в Україні було встановлено межі лише 56%, або 16738, населених пунктів. При цьому для міст обласного значення цей показник становив 43,6% (78 одиниць), міст районного значення — 27,9 % (78 одиниць), селищ міського типу — 42,7 % (377 одиниць), сільських населених пунктів 56,9 % (16205 одиниць).

Відповідно до ст. 173 Земельного кодексу України межі району, села, селища, міста, району в місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до тех- ніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних пла­нів населених пунктів. Основною причиною гальмування робіт із встановлення меж населених пунктів є відсутність або застарі­лість генеральних планів, схем планування територій, планів зонування територій і детальних планів території. Відсутність зазначеної документації породжує проблему невизначеності тери­торіальної основи місцевого самоврядування, призводить до зростання суперечностей як у відносинах між органами держав­ної влади та органами місцевого самоврядування, так і в стосун­ках між органами місцевого самоврядування, що унеможливлює ефективну діяльність на рівні громади.

У травні 2012 року на розгляд Верховної Ради України було передано пакет законопроектів (реєстр. № 10218, 10219, 10222, 10223, 10224), розроблених Міністерством юстиції України в рам­ках адміністративної реформи з метою перерозподілу повнова­жень між Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Ще на стадії їх обговорення низка експертів, у тому числі з Ради Європи, попереджали, що їх прийняття серйозно зашкодить роз­витку системи місцевого самоврядування, оскільки головною метою цих законодавчих ініціатив є концентрація і централізація державних повноважень замість раціоналізації діяльності органів виконавчої влади на місцевому рівні¹. Проте цей пакет був прий­нятий і підписаний Президентом України восени 2012 року.

Серед них є Закон України «Про внесення змін до деяких зако­нодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні»^{[379] [380]}, який вносить зміни до 19 екологічних законів України, головна мета яких — позбавити Міністерство екології та природних ресурсів України територіальних органів — обласних і районних управлінь, перетворивши їх на відділи дер­жавних адміністрацій. Свого часу Президент України жорстко розкритикував плани надмірної централізації дозвільної системи в рамках компетенції Мінекології, вказавши на необхідність збе­реження відповідних повноважень на місцях¹. Однак, на думку екологів, тим самим вони будуть трансформовані у кишенькові структури, які повністю будуть підвладні місцевим чиновникам. З ліквідацією обласних управлінь Міністерства руйнується вся система екологічного моніторингу країни, буде практично при­пинено створення нових природно-заповідних територій, загу­блено для охорони природи країни кращих, незалежних фахівців, техніку, прилади, наукову базу, документацію^{[381] [382]}. В результаті пере­розподілу повноважень на користь Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій останні отримали надмірні та невластиві функції у сфері прийняття рішень з питань викорис­тання природних ресурсів, використання та охорони надр, лісів, державної екологічної експертизи, використання та відтворення рідкісних видів тваринного і рослинного світу.

Також слід згадати і Закон України «Про внесення змін до дея­ких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, інших централь­них органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів»^[383] від 16 жовтня 2012 року. Пунктом 3 цього Закону внесено зміни до ст. 7 Закону України «Про міліцію»: «Начальники головних управлінь, управ­лінь Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, на тран­спорті, їх заступники призначаються на посаду і звільняються з посади Міністром внутрішніх справ України без погодження з органами місцевого самоврядування, місцевими органами вико­навчої влади та їх посадовими особами». Водночас згідно з части­ною другою ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміні­страції» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади, тому це положення суперечить п. 10 частини другої ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»¹. У ньому зазначається, що призначення міністром на посади керівників територіальних органів міністерства та звіль­нення їх з посад відбувається за погодженням з головами місце­вих державних адміністрацій.

Певні сподівання на упорядкування та удосконалення законо­давчої бази у цій сфері пов’язувалися із Законом України «Про засади державної регіональної політики»^{[384] [385]}. Безумовним позити­вом такого закону стало б чітке визначення процедури затвер­дження Державної стратегії регіонального розвитку, яка фактич­но закріплює механізм взаємодії між органами центральної влади та органами місцевого самоврядування щодо політики регіональ­ного розвитку і в умовах мінливості політичної кон’юнктури не може визначатися Кабінетом Міністрів України.

Слід зазначити, що попередні законопроекти у цьому плані були більш демократичними з огляду на роль, яка відводилася представникам місцевого самоврядування та неурядових органі­зацій, ніж прийнятий Закон. Ними передбачалася активна участь у цьому процесі Координаційної комісії з питань регіональної політики, яка схвалювала стратегію, а уряд лише затверджував. Ця комісія створювалася як тимчасовий консультативно-дорад- чий орган, до складу якого входили представники Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, асоціацій та інших об’єднань органів місцевого самоврядування, агенцій регіональ­ного розвитку, громадських організацій. Так, законопроект 2013 року передбачав, що Координаційна комісія розглядає стра­тегію, вносить пропозиції і рекомендації, котрі враховуються урядом, який і затверджує її кінцевий варіант. Згідно із Законом процедура розробки найважливішого документа у сфері регіо­нальної політики виглядає таким чином. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіо­нальної політики: 1) повідомляє через засоби масової інформації про початок роботи над проектом Державної стратегії регіональ­ного розвитку України та визначає для суб’єктів регіонального розвитку термін і форму подання пропозицій; 2) проводить (за необхідності) консультації із суб’єктами регіонального розвитку для узгодження позицій; 3) оприлюднює звіт про результати роз­гляду пропозицій суб’єктів регіонального розвитку до проекту Державної стратегії регіонального розвитку України (ст. 8). Після цього Кабінет Міністрів України її затверджує разом з планом заходів з її реалізації (ст. 12, п. 2). Статті 14 і 15 відносять до повно­важень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад та відповідних держав­них адміністрацій лише погодження проекту Державної стратегії регіонального розвитку України. Однак які наслідки для Державної стратегії матиме її незатвердження одним з вищепере- рахованих органів, не відомо. Тобто формально думка органів місцевого самоврядування враховується, але реальні правові механізми впливу на зміст основного державного документа у сфері регіональної політики у них відсутні.

Більше того, повноваження органів самоврядування обмежу­ються, коли виникає необхідність внесення змін до регіональної стратегії розвитку. Так, ст. 15 закріплює за Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севасто­польською міськими державними адміністраціями право на вне­сення за рішенням відповідних рад змін «до регіональних страте­гій розвитку та планів заходів з їх реалізації, за умови, що такі зміни не суперечать положенням Державної стратегії регіональ­ного розвитку України». Таким чином, процедуру розробки і при­йняття Державної стратегії регіонального розвитку слід визнати не лише недемократичною, а й навіть такою, що суперечить про­голошеному курсу на децентралізацію влади, оскільки вона фак­тично перетворює органи місцевого самоврядування та недер­жавні організації на виконавців рішень, прийнятих центром.

Кабінет Міністрів України також затвердив окремий Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що фінансуватимуться з Державного фонду регіонального розвитку (ДФРГ) у 2015 році¹ та Порядок використання коштів з Державного фонду регіонального розви­тку у 2015 році^{[386] [387]}. Передбачено, що основними напрямами вико­ристання коштів будуть: впровадження проектів співробітництва територіальних громад; заходи з підтримки добровільно об’єднаних територіальних громад; добудова об’єктів незаверше­ного будівництва шляхом фінансування об’єктів з високим ступе­нем будівельної готовності, що будуть прийняті в експлуатацію в 2015 році; забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб та сімей військовослужбовців — учасників антитерористичної опе­рації; фінансування проектів-переможців Всеукраїнського кон­курсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування у 2013—2014 роках.

Порядок використання коштів з ДФРГ передбачає пришвид­шені процедури підготовки, оцінки та відбору інвестиційних про­грам і проектів регіонального розвитку. З 2016 року відбір проек­тів і використання коштів Фонду відбуватиметься за процедурою, визначеною у ст. 24-1 Бюджетного кодексу України, а основною вимогою до інвестиційних програм і проектів регіонального роз­витку буде їх відповідність Державній стратегії регіонального роз­витку до 2020 року, стратегіям розвитку регіонів, планам заходів з їх реалізації, сприяння співробітництву громад та підтримка добровільного об’єднання територіальних громад.

Одним з перших реальних кроків до поступового удоскона­лення адміністративно-територіального устрою України шляхом укрупнення адміністративно-територіальних одиниць є добро­вільне об’єднання декількох територіальних громад. Така можли­вість згідно із законодавством передбачалася лише для сусідніх сіл за рішенням місцевого референдуму (ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції до 2015 року). За статистичними даними, таким правом у 2002 році скористали­ся 20 697 сіл, які об’єдналися в 6 262 територіальні громади¹.

У науковій літературі висловлюються різні пропозиції щодо об’єднання територіальних громад. Заслуговує на увагу думка, що нині в Україні не можна проводити масштабне об’єднання тери­торіальних громад без сформованого для їх представницьких органів спільного економічного інтересу. Тобто необхідно створи­ти механізми, які б стимулювали об’єднання територіальних гро­мад, а не укрупнювати їх за допомогою адміністративних заходів^{[388] [389]}. Стимулом та основою для подальшого укрупнення територіаль­них громад може стати розвиток співробітництва територіальних громад та їх представницьких органів з метою вирішення спіль­них завдань місцевого значення, таких, як розвиток транспорту, зв’язку, водопостачання, водовідведення, утилізації відходів тощо.

Необхідність конституювання такого суб’єкта, як об’єднання територіальних громад, з метою забезпечення принципу самодос­татності територіальних громад як реальної спроможності само­стійно і в повному обсязі вирішувати питання місцевого значен­ня, віднесені до їх відання, на підставі власної і достатньої матері­ально-фінансової бази на рівні гарантованих державою соціаль­них стандартів в аспекті системно-структурної організації муні­ципальної влади, визнавалася і членами Конституційної Асамблеї¹.

На початку 2015 року був прийнятий Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який можна розглядати як перший крок до реалізації адміністративно-терито­ріальної реформи^{[390] [391]}. Критерії для добровільного об’єднання тери­торіальних громад не містять чітких показників (кількості насе­лення, площі, віддаленості об’єктів тощо) і встановлюють лише загальні вимоги (ст. 4):

— утворення єдиного органу представницької влади (не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представ­ницький орган місцевого самоврядування);

— нерозривність території;

— перебування в рамках однієї області;

— врахування історичних, природних, етнічних, культурних та інших чинників, що впливають на соціально-економічний розви­ток об’єднаної територіальної громади;

— збереження або підвищення якості й доступності публічних послуг;

— адміністративний центр, як правило, розташовується най­ближче до географічного центру території об’єднаної територі­альної громади.

Ініціаторами добровільного об’єднання територіальних гро­мад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, місь - кий голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної грома­ди в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації насе - лення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Процедура об’єднання передбачає такі етапи:

I) початок процедури. Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад надсилає про­позицію голові відповідної ради. Останній організовує її обгово­рення протягом 30 днів, після чого вона подається на розгляд до відповідної ради на наступну сесію. Якщо прийнято позитивне рішення, то голова-ініціатор приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проекту рішення та інформує відповідні обласну раду та обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представ­ників від кожної територіальної громади, що об’єднується, і готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад. Ці проекти повинні містити: 1) перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відпо­відних населених пунктів; 2) визначення адміністративного цен­тру об’єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територі­альних громад;

II) обговорення проекту. Після обов’язкового громадського обговорення (у формі громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) проект рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами. Після прийняття ними позитивного рішення проект у п’ятиденний строк подаєть­ся обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Вона протягом 10 робочих днів готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адмі­ністрації. У випадку негативної відповіді ради доопрацьовують проект, за позитивного результату — приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про прове­дення місцевого референдуму з цього питання;

III) затвердження проекту. Якщо рада схвалила проект або він отримав підтримку в ході референдуму, то голова-ініціатор звер­тається з поданням до обласної ради про утворення об’єднаної територіальної громади, яка протягом 30 днів приймає відповідне

рішення. Якщо до складу об’єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, то обласна рада звертається з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповід­них районів;

IV) створення об’єднаної територіальної громади. Обласна рада одночасно з прийняттям рішення про утворення об’єднаної територіальної громади призначає перші місцеві вибори депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної гро­мади та відповідно сільського, селищного, міського голови. Набуття ними повноважень вважається початком функціонуван­ня нової громади.

Державна підтримка добровільного об’єднання територіаль­них громад надається у формі: організаційної підтримки, інфор­маційно-просвітницького сприяння, методичного забезпечення, фінансової допомоги (субвенцій на формування відповідної інф­раструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади) (ст. 9—10). При цьому обсяг фінан­сової підтримки розподіляється між бюджетами об’єднаних тери­торіальних громад пропорційно до площі об’єднаної територіаль­ної громади та кількості сільського населення у такій територіаль­ній громаді з рівною вагою обох цих факторів. Тобто міські ради заохочуються до об’єднання з великими прилеглими селами, що сприятиме прискоренню темпів урбанізації в Україні. Однак не виключена поява серйозної проблеми, з якою стикнулася Польща: одночасне існування міст зі статусом та низки сусідніх дрібних містечок і сіл, об’єднаних в окремий повіт. При цьому центр влади цих двох утворень знаходиться в одному і тому ж місті, що призводить до постійних конфліктів щодо повноважень. Щоб запобігти виникненню таких ситуацій, слід одразу орієнтуватися на створення сильного міста, до складу якого увійдуть прилеглі населені пункти. Але це може спричинити іншу проблему: домі­нування міста в об’єднаній раді та можливість диктувати свої умови прилеглим селам і селищам.

Законом передбачено введення додаткової посади в органах місцевого самоврядування — старости, який обирається у селах, 270 селищах, що ввійшли до складу об’єднаної територіальної гро­мади, але не стали її адміністративним центром. Він представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради; сприяє жителям села, селища у підго­товці документів, що подаються до органів місцевого самовря­дування; 3) бере участь у підготовці проекту бюджету територі­альної громади в частині фінансування програм, що реалізують­ся на території відповідного села, селища; здійснює інші обов’язки, визначені Положенням про старосту, яке затверджу­ється сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади. Порядок обрання старости визначається законом.

Отже, такий компромісний варіант укрупнення територіаль­них громад не передбачає примусового об’єднання у майбутньо­му або злиття територіальних громад відповідно до перспектив - них планів, які розробляються урядом, як це було в оригінально­му проекті закону. Він передбачав, що фінансова підтримка здійснюватиметься шляхом надання об’єднаній територіальній громаді коштів за умови, що межі території новоутвореної об’єднаної територіальної громади повинні повністю відповіда­ти межам, визначеним перспективним планом формування територій громад АРК, області. Це, з одного боку, до певної міри обмежувало б свободу вибору територіальних громад, а з іншо­го — закладало б основи для формування раціональної моделі адміністративно-територіального устрою держави. Якщо б об’єднання здійснювалося згідно з перспективними планами, то у результаті сформувалися б територіальні громади з населенням в 9 тисяч осіб, середня кількість населених пунктів у сільській громаді становила б 16 одиниць, а площа новоствореної грома­ди — близько 400 кв. кілометрів. Іншими словами, переважна частина нових громад мала бути створена на базі районів, що існували в УРСР до адміністративно-територіальної реформи 1954—1960 років.

Прийнятий Закон містить згадку про Перспективний план формування територій громад, який розробляється Радою міні­стрів АРК, відповідною обласною держадміністрацією згідно з 271 методикою формування спроможних територіальних громад^[CCCXCII] (ст. 11), але його роль у ході об’єднання громад не визначена.

Слід звернути увагу на те, що Закон фактично відмовляється від обов’язкового проведення місцевого референдуму з питань об’єднання територіальних громад, що передбачалося старою редакцією ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Його автори виходили з того, що оскільки територіальна громада як адміністративно-територіальна одиниця — це віднос­но відокремлена частина єдиної, цілісної території держави, що є просторовою основою організації та діяльності органів виконав­чої влади та органів місцевого самоврядування, то питання утво­рення, ліквідації чи зміни меж адміністративно-територіальних одиниць нижчих рівнів стосуються не тільки інтересів місцевого населення, а й інтересів мешканців адміністративно-територіаль­них одиниць вищого рівня (районів, областей), а також держави загалом. Саме тому утворення чи ліквідація адміністративно- територіальних одиниць не може визначатися виключно рішен­нями місцевих референдумів відповідних територіальних громад про їх об’єднання в одну територіальну громаду чи вихід із складу сільської громади. Тому рішення таких референдумів та рішення відповідних рад слід розглядати лише як форму участі територі­альних громад у вирішенні питань адміністративно-територіаль­ного устрою і вони повинні мати факультативний характер.

До недоліків Закону слід віднести й те, що він передбачає мож­ливість об’єднання територіальних громад не тільки сіл, а й селищ та міст (ст. 3), що суперечить частині першій ст. 140 Конституції України, згідно з якою територіальною громадою може бути лише «добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл», яке повинно мати статус адміністративно- територіальної одиниці.

Значним упущенням закону є й відсутність процедури виходу учасників з об’єднаної територіальної громади. Якщо зафіксова­но принцип добровільності утворення, то територіальні громади також повинні мати право і можливість від’єднатися і самостійно вирішувати свої проблеми.

Як уже зазначалося в ході аналізу зарубіжного досвіду, альтер­нативою укрупненню територіальних громад (добровільному чи примусовому) є розвиток міжмуніципального співробітництва. У липні 2014 року був прийнятий Закон України «Про співробіт­ництво місцевих громад»^[CCCXCIII], який визначив організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його державної під­тримки, фінансування та контролю. Ним передбачені такі форми співробітництва (ст. 4):

1) делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;

2) реалізація спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відпо­відних заходів;

3) спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітни­цтва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності — інфраструктурних об’єктів;

4) утворення суб’єктами співробітництва спільних комуналь­них підприємств, установ та організацій — спільних інфраструк- турних об’єктів;

5) утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повно­важень.

Для стимулювання співробітництва між органами місцевого самоврядування держава надаватиме субвенції, методичну, органі­заційну та іншу підтримку; передаватиме об’єкти державної влас­ності у комунальну власність суб’єктів співробітництва (ст. 15).

Оскільки Закон прийнято відносно недавно, то оцінити його наслідки для діяльності органів місцевого самоврядування досить складно. Однак окремі його положення можуть негативно впли­нути на процес співробітництва. Зокрема, недосконалою є про­цедура запровадження реєстру про співробітництво територіаль­них громад (ст. 9), яка не вказує строків його створення, та й саме його існування не узгоджується з принципом організаційно-пра­вової самостійності місцевого самоврядування.

Також слід згадати про ратифікацію Україною Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування^[CCCXCIV]. Цей документ розроблений Європейським комітетом з питань місце­вої і регіональної демократії Ради Європи, ухвалений 9 вересня 2009 року та відкритий для підписання державами-сторонами Хартії на 16-й сесії Конференції міністрів держав-членів Ради Європи в Утрехті. Він істотно розширює права громадян, містить застереження проти хабарництва чи використання силових або примусових форм участі особи в суспільному житті місцевих гро­мад, зобов’язує державу, що приєдналася до протоколу, створити належні умови для гарантування реалізації права участі громадян. Так, заходи щодо здійснення права участі громадян повинні включати процедури залучення людей, які можуть включати кон­сультаційні процеси, місцеві референдуми й звернення та, у випадках, коли на території органу місцевого самоврядування є багато жителів та (або) коли орган місцевого самоврядування охо­плює великий географічний регіон, заходи із залучення людей на рівні, найближчому до них.

Отже, основоположним нормативно-правовим документом, який визначає засади територіальної організації держави, є Конституція України, яка, з одного боку, закладає її основи, а з іншого — перешкоджає її реформуванню. До позитивних зру­шень у сфері законодавчого регулювання питань територіального устрою слід віднести закони України «Про засади державної регі­ональної політики», «Про добровільне об’єднання територіаль­них громад», «Про співробітництво місцевих громад» та низку інших нормативно-правових актів, які, однак, не здатні докорін­но покращити ситуацію в цій сфері.

5.3.