Шляхи і моделі удосконалення територіальної організації держави в Україні

Територіальна організація держави у політико-правовому кон­тексті включає систему взаємовідносин між різними рівнями публічної влади: між центром і регіонами, між державними орга­нами влади та органами місцевого самоврядування тощо.

Вибудована за понад двадцять років система самоврядування, радянська за своєю суттю, стала значною перешкодою демокра­тичному розвитку суспільства та держави. Ефективному функці­онуванню місцевого самоврядування перешкоджають такі чин - ники^{[CCCXCV] [CCCXCVI]}:

— невизначеність ознак правосуб’єктності територіальної гро­мади. У ст. 140 Конституції України проголошується, що терито­ріальна громада — це первинний суб’єкт місцевого самовряду­вання. Водночас у ст. 2 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» закріплюється фактична конкуренція суб’єктів локальної демократії — якщо територіальна громада буде нездат­ною здійснювати своє право на місцеве самоврядування, то воно здійснюватиметься під відповідальність органів і посадових осіб

місцевого самоврядування. Тобто фактично нівелюється консти­туційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування; вкрай нечітке розмежування повно­важень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, зокрема районними та обласними радами, а також між цими радами та відповідними місцевими державними адміністраціями;

— централізація державного управління та фактичне втручан­ня органів державної виконавчої влади у здійснення місцевого самоврядування через інститут делегування;

— конфліктогенна система стримувань і противаг, що проявля­ється, наприклад, у застосуванні інституту висловлення недовіри главі місцевої державної адміністрації з боку місцевої ради для блокування реалізації ініціатив, що належать до компетенції дер­жави в цілому;

— неефективність законодавчого забезпечення участі терито­ріальних громад в управлінні місцевими справами, особливо вна­слідок рекомендаційного характеру більшості форм громадської участі, нормативно-правової неврегульованості питань створен­ня та діяльності громадських організацій, органів самоорганізації населення та об’єднань співвласників багатоквартирного будин­ку (ОСББ);

— неврахування здатності керівних органів конкретних тери­торіальних громад до реалізації покладених на них функцій.

— недосконалість системи державного нагляду за діяльністю місцевих рад, особливо поза сферою делегованих повноважень.

Здійснення реформування місцевого самоврядування має від­буватися на засадах децентралізації, деконцентрації владних повноважень, субсидіарності, консолідації ресурсного забезпе­чення і стратегічного планування розвитку територіальних гро­мад, вимагає зважених кроків щодо законодавчого вирішення нагальних проблем місцевого та регіонального розвитку в контек- 276 сті державної регіональної політики, бюджетної, податкової та муніципальної реформ із дотриманням Європейської хартії міс­цевого самоврядування.

На думку М. Ставнійчук, основною перепоною на шляху впро­вадження реформи місцевого самоврядування є «жорсткий чиновницький спротив»: «...Пропоновані зміни у сфері місцевого самоврядування зазнавали поразок через відсутність чіткої одно­значної політичної волі вищого політичного керівництва, несис- темність і половинчастість рішень, непрозорість та відсутність справжньої відкритості, брак постійного діалогу з проблемних питань»¹.

Реформа місцевого самоврядування тісно поєднана з євроінте- граційним курсом України. У 2012 році завершилася Програма Ради Європи щодо підтримки впровадження Плану дій Ради Європи для України на 2008—2011 роки «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» на 2010—2012 роки^{[397] [398]}. Програму було розроблено з метою надання рекомендацій українським органам влади у вирішенні політичних питань, правової допомоги і експертизи. Очікувалося, що програма сприятиме створенню ефективної системи місцево­го самоврядування з метою забезпечення ефективного врядуван- ня та покращення якості послуг для громадян України.

Мета Програми полягала у вдосконаленні інституційної та законодавчої бази місцевої демократії в Україні, а також розвитку децентралізації відповідно до положень Хартії, європейських стандартів та цілей Плану дій Ради Європи для України. В резуль­таті її виконання очікувалися:

— розробка та погодження реформи місцевого самоврядуван­ня, її інтеграція у більш широку реформу державного управління, запровадження чіткого та зрозумілого розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими адміні­страціями;

— поліпшення системи місцевих фінансів і міжбюджетних від­носин з метою скорочення вертикального та горизонтального дисбалансу, посилення бюджетної автономії та покращення сис­теми бюджетного управління;

— удосконалення Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства, створення умов для розвитку міжмуніципального співробітництва.

В обґрунтуванні Програми зазначалося, що адміністративно- територіальний устрій України є досить складним, оскільки можна навести багато прикладів того, коли автономні малі тери - торіальні одиниці (селища, села і навіть невеликі міста), розта­шовані на території великих міст, призводять до проблем бюджетного та адміністративного характеру, що виникають між цими взаємозалежними територіальними одиницями (утворен­нями). Крім того, кількість одиниць першого рівня (понад 11 000) є надмірною.

Розробники Програми відзначали, що у сфері місцевого само­врядування України існує нагальна потреба не лише у зміцненні органів місцевого самоврядування, а й реорганізації державних адміністрацій на всіх рівнях. Тому проведення адміністративно- територіальної реформи створює умови для раціоналізації систе­ми державної адміністрації, створення більш ефективної системи місцевого самоврядування (на базі територіальних одиниць із більшою площею та значенням), а також зміцнення децентраліза­ції в Україні.

Як вважають у Раді Європи, адміністративно-територіальна реформа може сприяти зміцненню громади, визначивши площу одиниці, яка відповідатиме її функціям та повноваженням.

функцій, які повинні здійснюватися відповідно до стандартів на великій території із великою спроможністю. Це повинно істотно підвищити ефективність системи щодо розподілу ресурсів, підпо­рядкованості та ефективності послуг.

Результатом реформи буде розподіл функцій між місцевим самоврядуванням та державною адміністрацією, а також змен­шення втручання в місцеве самоврядування.

У наукових колах часто висловлюється думка, що у ході рефор­мування територіальної організації держави не варто обмежува­тися лише місцевим рівнем. Як свідчить аналіз досвіду східноєв­ропейських та західноєвропейських країн, здійснений у другому розділі монографії, така реформа повинна передбачати запрова­дження самоврядування на рівні району та області.

В. Малиновський вважає, що основним завданням трансфор­мації територіальної організації влади на регіональному рівні є запровадження регіонального самоврядування^[399]. На земельному рівні основним завданням інституту регіонального самовряду­вання є планування соціально-економічного та культурного роз­витку регіону, здійснення політики розвитку, зокрема у сферах:

— технічної інфраструктури (дороги земельного значення і транспорт);

— соціальної інфраструктури: державна освіта (вищі навчальні заклади І—ІІ рівнів акредитації, школи-інтернати спеціального профілю), охорона здоров’я (спеціалізована медична допомога), культура (бібліотеки, музеї, філармонії, театри) й охорона куль­турної спадщини, соціальна допомога, планування сім’ї, фізкуль­тура та туризм, охорона прав споживачів, протидія безробіттю, розвиток місцевого ринку праці); громадської безпеки; екологіч­ної безпеки.

На земельному рівні слід деконцентрувати виконавчу владу, розосередивши повноваження центральних органів виконавчої влади, зокрема:

1) перетворити обласні ради, які нині представляють спільні інтереси територіальних громад, на повноцінні органи регіональ­ного самоврядування землі. Це включає визнання їх первинними суб’єктами територіальних колективів земель, які повинні мати право на самостійне вирішення питань життя регіону і безпосе­редньо, і через утворені ними органи: представницькі органи — земельні ради та підзвітні, підконтрольні й відповідальні перед ними виконавчі органи;

2) на базі обласних державних адміністрацій створити вико­навчі органи земельних рад;

3) утворити наглядово-координаційні органи префектораль- ного типу (префектур), які б здійснювали:

— контрольно-наглядові функції (адміністративний контроль) у межах відповідної землі за дотриманням повітовими і регіональ­ними органами регіонального самоврядування та їх посадовими особами Конституції та законів України;

— координацію діяльності регіональних представництв цен­тральних органів виконавчої влади.

За основу національної моделі можна взяти модель представ­ництва держави в регіонах, що функціонує у Франції, де політи- ко-правовий статус префекта, як представника центру, забезпечу­ється такими складниками: чіткий перелік повноважень, проце­дур, високий професійний рівень, універсальність, а також рота­ція кожних три роки¹.

Ідею запровадження повноцінного районного та регіонально­го самоврядування підтримує і С. Серьогіна. На її думку, необхід­ність такого кроку визначається тим, що ця форма територіально­го самоврядування має чимало відмінностей від місцевого само­врядування, зокрема за соціальною сутністю, політико-правовою природою, об’єктом управлінської діяльності, територіальною та предметною підвідомчістю, на що неодноразово наголошувалося у наукових та державно-правових джерелах. Такий підхід краще відповідав би і міжнародній практиці^{[400] [401]}.

Створення районного та регіонального самоврядування вима­гатиме зміни суб’єктної системи місцевого самоврядування. Зокрема, запровадження трьохрівневої системи колективних суб’єктів самоврядування: територіальна громада, об’єднання (союз) територіальних громад (жителі, об’єднані постійним про­живанням на території населеного пункту або об’єднання кількох населених пунктів), територіальна спільнота району (жителі, об’єднані постійним проживанням на території населених пунк­тів певного району) та територіальна спільнота області (жителі, об’єднані постійним проживанням на території населених пунк­тів певної області). Запровадження нових рівнів самоврядування, як відзначає С. Серьогіна, вимагатиме чіткого розмежування компетенції між рівнями територіального самоврядування, а також створення економічної основи, якою може виступати комунальна власність територіальних спільнот району, області. Це вимагатиме внесення змін до Конституції України, що закрі­плюють за районною, обласною радою права здійснювати, відпо­відно до закону, управління об’єктами комунальної власності територіальних громад, вирішувати питання щодо використання природних ресурсів місцевого значення, що перебувають у кому­нальній власності територіальних громад.

Також слід звузити предмет взаємодії державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування до контролю за діяльністю останніх, делегування повноважень у визначеному порядку, а також у формі здійснення комунікації між органами місцевого самоврядування та центральними органами державної влади^[402]. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування має ґрунтуватися на засадах максимального роз­ведення їхніх функцій. Усі питання, що знаходяться у компетенції місцевого самоврядування та на нинішньому етапі делегуються державним адміністраціям, мають бути передані новоствореним виконавчим органам відповідних рад. За державними адміністра­ціями мають бути закріплені функції, що належать до компетенції держави.

Популярність ідеї запровадження регіонального самовряду­вання значною мірою, на нашу думку, зумовлена двома чинника­ми. По-перше, децентралізаційними процесами, що відбулися в більшості країн світу і передбачають поступову передачу повно­важень та обов’язків на нижчі рівні управління. Однак кожна країна на власний розсуд встановлює ступінь децентралізації управлінських процесів і лише у незначній кількості унітарних країн вона призводить до формування реального самоврядування на рівні регіонів. По-друге, це намагання перетворити Європей­ський Союз на Європу регіонів, де останні відіграватимуть помітну роль у процесі прийняття рішень та економічному роз - витку територій завдяки різноманітним формам регіональної співпраці. Першими кроками на шляху практичної реалізації цієї концепції стало створення Асамблеї європейських регіонів, консультативного органу — Комітету регіонів, прийняття Декларації з регіоналізму в Європі (1996 р.) тощо. Слід зазначи­ти, що в остаточній версії так званої Конституції Європи ця ідея не знайшла відображення. Більше того, ні старі, ні нові унітарні держави-члени Євросоюзу не планують запроваджувати повно­цінне регіональне самоврядування найближчим часом. Тому для України питання створення самоврядних одиниць регіонально­го рівня є швидше предметом наукового дискурсу, а не нагаль - ною потребою.

При цьому слід мати на увазі, що специфіка регіонального роз­витку України вимагає особливої уваги до історії територіального поділу праці, розселення, колонізаційних і міграційних процесів, проблем національних меншин. Оскільки основні елементи регі­ональної структури складаються не так з їх природно-ресурсного потенціалу і соціально-політичної організації, як з їх несхожості між собою, яка виникла історично, з етнонаціональної та регіо­нальної самосвідомості^[403].

Як свідчить світовий досвід, реформа місцевого і регіональ­ного самоврядування практично завжди супроводжується адмі­ністративно-територіальною реформою. Саме вона дає змогу сформувати такі адміністративно-територіальні одиниці, які здатні виконувати покладені на них завдання щодо соціального, медичного забезпечення, виконання зобов’язань у сфері освіти тощо. Пропозиції щодо удосконалення адміністративно-тери­торіальної структури України можна звести до трьох основних груп. Перша передбачає збереження статус-кво — трьохрівневої системи адміністративно-територіального поділу. Серед при­хильників збереження на даному етапі розвитку України трьох - рівневої системи слід відзначити М. Дністрянського. На його думку, для таких держав, як Україна, найбільш характерний є саме трьохступеневий поділ¹. Закріплення трьохланкової струк­тури адміністративно-територіального устрою України активно підтримують провідні вітчизняні теоретики та практики держав - ного управління^{[404] [405]}. В основному ідею трьохрівневої системи адмі­ністративно-територіального устрою і муніципального управ­ління в Україні поділяють представники громадського активу низки областей^[406]. Найбільш активним прихильником трьохрів­невої системи територіального устрою залишається Р. Безсмерт­ний, який зробив спробу реалізувати адміністративно-територі­альну реформу 2005 року^[407]. На думку прихильників такої позиції, трьохступеневий поділ та його кратність, особливо порівняно з

іншими країнами, загалом відповідає розмірам України та її сис­темі розселення. При цьому для підвищення ефективності публічного управління передбачається значною мірою модифі­кувати цю систему — розділити або в деяких випадках об’єднати області, райони, громади.

Ще одна модель передбачає виділення четвертого рівня у вигляді політико-територіальних одиниць, які б враховували регі­ональну економічну, соціокультурну, природну та географічну специфіку великих адміністративно-територіальних одиниць, таких, як Захід, Центр, Північний Схід, Південь, Донбас, Крим. Вони, у свою чергу, поділяються на менші адміністративно-тери­торіальні одиниці (області, губернії, округи), ті, в свою чергу, — на райони (департаменти), а останні — на громади. При цьому в основу поділу на райони повинен бути покладений територіаль­ний принцип (приблизна однакова площа), в основу поділу на громади — однакова кількість населення. Це сприяло б симетрич­ності територіального устрою, оскільки регіони володіли б рівним статусом.

Дедалі частіше на науковому і практичному рівнях ставиться питання про перехід до двохланкової територіальної структури. Це передбачає ліквідацію обласного рівня та створення на осно­ві кількох адміністративних районів основної адміністративно- територіальної одиниці (департаменту, округу, повіту). В резуль­таті загальна кількість таких адміністративно-територіальних одиниць в Україні становила б близько 100. На думку авторів цієї моделі, така кількість адміністративно-територіальних оди­ниць першого порядку повинна забезпечити більшу стабільність та ефективність влади; розвивати віддалені райони, здійснити принцип децентралізації управління. До складу такої територі­альної одиниці мали б входити кілька територіальних громад, кожна з яких, у свою чергу, була б економічно самодостатньою. Одночасно пропонується переглянути систему населених пунк­тів. Так, в Україні в 50 містах проживають менше 10 тис. осіб, у 20 — до 2,5 тис. осіб. Внаслідок цього передбачалося перевести такі міста у категорію селищ або утворити нову територіальну 284

одиницю — містечка¹. Причому не кожне із цих поселень могло б претендувати на статус адміністративно-територіальної оди­ниці, а було б центром територіальної громади, що складається з кількох поселень. На нашу думку, запровадження нової адміні­стративно-територіальної одиниці у вигляді містечка є недо­цільним.

Слід зазначити, що два рівні адміністративно-територіального устрою України були запропоновані у 1994 році О. Шаблієм. Регіональними одиницями, на думку вченого, могли б стати округи, утворені внаслідок розукрупнення областей. Таким чином у кожній з областей мало б утворитися по 2-6 округів^{[408] [409]}. Аналогічну пропозицію запровадження двохступеневої ієрархічної системи територіального управління в Україні висунув у 1996 році М. Дністрянський^[410]. Наприкінці 1990-х учений пропонував замість обласного і районного ступенів створити нову адміністративну одиницю вищого рівня — округу, що мала б територіально охо­плювати 5-6 сучасних районів^[411]. У своїх подальших дослідженнях він відмовився від ідеї двохступеневого поділу, оскільки Україна надто велика за площею для її запровадження.

Модель реформування адміністративно-територіального устрою, представлена Р. Безсмертним, який у 2005 році займав посаду віце-прем’єр-міністра з питань адміністративно-територі­альної реформи, виписана у проекті Закону України «Про терито­ріальний устрій України». Суть представленої ним реформи поля­гає в максимальному делегуванні повноважень органам місцевого самоврядування^[412]. Кількість та склад нових адміністративно-тери­торіальних одиниць мають визначатися передусім такими пріори­тетними стратегічними цілями соціальної політики, як рівнодос- тупність усіх громадян до ресурсів розвитку людського потенціа­лу, включаючи комплекс соціально-культурних закладів щодо надання різноманітних послуг. Особливостями пропонованої моделі є:

— запровадження трьохрівневої системи адміністративно-тери­торіального устрою: І рівень — громада: базовий рівень територі­ального устрою, утворюється з одного або декількох поселень за умови, якщо в її межах проживає, як правило, не менш як 5 000 жителів. До території громади можуть входити території поселень, поселенських утворень, міжпоселенські землі (у тому числі рілля тощо); ІІ рівень — район: об’єднання громад для забезпечення реа­лізації спільних інтересів, має відповідну транспортну, інформацій­ну та іншу інфраструктуру, утворюється за умови, якщо в його межах проживають, як правило, не менше 70 000 жителів. За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 70 000 жителів, такій громаді надається статус міста-району. Міста-райони не входять до складу районів, у межах якого вони знаходяться; ІІІ рівень — регіон: об’єднання районів та міст-районів для забезпечення реалізації спільних інтересів і здій­снення збалансованого розвитку територій. За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 750 000 жителів, такій громаді надається статус міста-регіо- ну. Міста-регіони не входять до складу районів та регіонів, у межах яких вони знаходяться. До регіонів належать: міста із спеціальним статусом — Київ та Севастополь, Автономна Республіка Крим, області, міста-регіони;

— здійснення реформи за принципом «знизу догори», почина­ючи з формування громад;

— до уваги береться соціально-економічний розвиток місце­вості. Відтак громади будуватимуться навколо осередку економіч­ної активності (головного місця праці населення). На територіях, які є менш розвиненими, економічним осередком (центром) громади повинен стати головний центр надання публічних послуг (освітніх, медичних, управлінсько-адміністративних);

— скорочення кількості територіальних громад та районів: замість існуючих на даний момент 30 тисяч адміністративно- 286

територіальних одиниць буде утворено 1400—1450 громад, які включатимуть велике місто або кілька місцевостей, замість тепе­рішніх 490 районів та 18 районів у містах планується створення 160—180 районів (середня кількість населення — 270 тисяч осіб)¹;

— ліквідація районних державних адміністрацій, збереження виконавчих органів державної влади на рівні області з функціями координації та управління підрозділами центрального уряду на місцевому рівні й контрольними функціями щодо органів місце­вого самоврядування.

У 2005 році уряд розробив вісім базових законопроектів: «Про територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування громади», «Про місцеве самоврядування району», «Про місцеве самоврядування області», внесення змін до законів «Про місцеві державні адміністрації», Бюджетного кодексу та комплексу зако­нодавства про податки.

Модель реформи адміністративно-територіального устрою, розроблена І. Коліушком, передбачає збереження трьохрівневої моделі: базовий рівень — громада (орієнтовна чисельність насе­лення — 5 000 осіб), другий — район (місто-район) з населенням не менше 70 000 жителів, регіон (АРК, області, міста зі спеціаль­ним статусом). При цьому на останніх двох рівнях самоврядуван­ня функціонує без жодних обмежень^{[413] [414]}.

Запровадження регіонального самоврядування передбачає законодавче закріплення поняття та обсягу повноважень регіо­нального самоврядування, порядку формування та процедури діяльності представницького та виконавчого органів, їх посадо­вих осіб тощо, що має бути предметом правового регулювання в окремому законі про правовий статус області. До повноважень органів регіонального самоврядування слід віднести розробку та реалізацію програм регіонального розвитку, питання інвестицій­ної привабливості регіону, розвитку транспортної інфраструкту­ри, питання вищої освіти, спеціалізованого медичного обслугову­вання, культури.

Вдосконалення адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні полягатиме в укрупненні та зміні меж облас­тей, виокремленні столичного округу з адміністративним цен­тром у місті Києві та зміні функцій держави на рівні регіону. Районні державні адміністрації ліквідуються, оскільки запрова­дження повноцінного місцевого самоврядування на рівні району остаточно нівелюватиме доцільність існування даного виду орга­нів виконавчої влади.

Ця модель передбачає суттєву трансформацію органів влади центрального і місцевого рівня: перетворення Кабінету Міністрів України на орган політичного керівництва; організація ефектив­ної діяльності міністерств; раціоналізація системи органів вико­навчої влади на центральному рівні; організація ефективної влади на регіональному та місцевому рівнях. Найбільших змін зазнають організація та діяльність територіальних підрозділів (органів) міністерств. Основним видом органів виконавчої влади на місце­вому рівні мають стати територіальні підрозділи (органи) урядо­вих органів, якщо їх утворення буде визнане необхідним у кожно­му конкретному випадку. Розглядається можливість створення територіальних підрозділів (органів) урядових органів спільно для кількох областей, районів, районів та міст, районів у містах. Основними критеріями слугуватимуть доступність та зручність для громадян. Лише міністерства внутрішніх справ, фінансів та юстиції зможуть мати власні територіальні органи на рівні облас­ті для здійснення координації та контролю за діяльністю терито­ріальних підрозділів (органів) урядових органів у системі відпо­відного міністерства.

Основними завданнями оптимізації адміністративно-терито­ріального устрою є подолання неефективного місцевого самовря­дування, що полягає у: фінансовій неспроможності базової ланки місцевого самоврядування; відсутності чіткого розподілу повно­важень і відповідальності між рівнями та органами місцевого самоврядування; відсутності повноцінного місцевого самовряду- 288 вання на рівні району; великих диспропорціях у розмірах районів; диспропорціях у розвитку регіонів і районів; відсутності регіо­нального самоврядування; неефективній публічній (державна та муніципальна) службі¹.

Модель реформування, розроблена О. Соскіним^{[415] [416]}, передбачає двохступеневу систему адміністративного управління. Перший рівень - громада як основна ланка місцевого самоврядування. Це певна кількість людей, що проживає на спільній території і шля­хом місцевого референдуму приймає рішення про об’єднання в самодостатню самоврядну одиницю. Необхідно відкинути крите­рій чисельності як умову створення громади. Будь-який населе­ний пункт може бути громадою незалежно від кількості осіб, яка в ньому проживає. Громади можуть утворювати міста, села і сели­ща міського типу. Селища і села вправі на добровільних засадах об’єднуватися та утворювати єдину громаду. Вони також можуть приєднуватися до міста, якщо їх громади і громада міста прийня­ли про це рішення на місцевому референдумі. Громада обирає прямим голосуванням міського (сільського) голову і раду грома­ди. Остання обирає свого спікера та затверджує виконком грома­ди (міської, сільської), який автоматично очолює голова.

На другому рівні функціонуватимуть паланки (департаменти, округи, регіони) та міста-агломерації. Замість 24 областей, АРК та 490 районів буде створено 99 паланок. У межах кожної паланки повинна діяти державна урядова адміністрація і місцевий само­врядний виборний орган — рада паланки, що обиратиме свого спікера, формуватиме виконком та призначатиме керівника виконкому з числа депутатів. Головне завдання самоврядних органів паланок — формування стратегії розвитку території, реа­лізація загальних програм (стосовно будівництва і підтримання шляхів, інфраструктури, забезпечення екологічного балансу

тощо). Утримання військових частин, структур СБУ та МВС, прокуратур, судів здійснюється за рахунок коштів урядових дер­жавних адміністрацій. Органи силових структур створюються винятково на рівні паланок, а не громад. В свою чергу, місто- агломерація характеризується складним функціонально-терито­ріальним устроєм, зв’язком з єдиним містом-центром (у випадку моноцентричної агломерації), великою питомою вагою населен­ня, не зайнятого у сільському господарстві, високим рівнем щіль­ності населення, урбанізації та індустріалізації, добре розгалуже­ними транспортними міськими й міжміськими мережами та ін. Територіальні утворення, що входять до міста-агломерації, обира­ють раду агломерації. В Україні може бути сформовано близько 30 міст-агломерацій, серед яких 25 — нинішні обласні центри.

В рамках цієї моделі пропонується ліквідувати районний рівень та делеговані повноваження органів місцевого самовряду­вання; відмовитися від поділу міст на міста районного, обласно­го, центрального значення, оскільки всі вони отримають одна­ковий статус; запровадити нову модель оподаткування, в основі якої — справедлива, раціональна та прозора методологія розподі­лу зібраних податків: 40% усіх податкових надходжень повинно залишатися на рівні громади, 20% перераховуватися до бюджету паланки, решта — до державного бюджету.

Модель зміни адміністративно-територіального устрою, спро­ектована В. Малиновським, виходить з економічно виправданого надання публічних послуг за трьома видами: 1) послуги першої необхідності; 2) загальні послуги; 3) спеціалізовані послуги. Така модель пропонує збереження трьохрівневої моделі адміністратив­но-територіального устрою як такої, що відповідає параметрам великих європейських держав. Відповідно систему адміністратив­но-територіального устрою мають становити: землі, повіти, міста, містечка, села. На їх основі утворюються адміністративно-тери­торіальні одиниці трьох рівнів: а) землі; б) повіти; в) громади (міста, містечка, села або об’єднання кількох населених пунктів)^[417].

З огляду на те, що основний обсяг повноважень та надання публічних послуг населенню здійснюватимуться на рівні громад, район у нинішній своїй формі стає неефективною адміністратив­но-територіальною одиницею. Тому автором пропонується укрупнення існуючих районів згідно з параметрами КШБ-3 з поверненням історичної назви «повіт» 136 одиницям. Створення нової адміністративно-територіальної одиниці — міста-повіту, яка буде виведена із системи повіту, не передбачено.

Регіональний рівень повинен бути трансформований згідно з критеріями lTS-2 з поверненням історичних назв, в резуль­таті чого будуть створені три нові землі: Криворізька (Криворіжжя), Маріупольська (Азовська земля), Уманська (Побужжя), об’єднання частин Кіровоградської та Черкаської областей в одну землю (Шевченківську), та змінені межі окре­мих областей (Вінницької, Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Київської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Херсонської). Загалом з урахуванням ліквідації регіонального статусу міст Києва та Севастополя кількість адміністративно- територіальних одиниць залишиться незмінною — 27, що відо­бражено у таблиці 12.

Таблиця 12

Система АТУ за В. Малиновським

На думку В. Малиновського, запропонована система публічної влади відповідатиме континентальній європейській моделі публічної влади та концепції територіальної поліархії, що стане запорукою забезпечення оптимального узгодження загальнонаці­ональних цілей та інтересів з особливостями розвитку й потреба­ми регіонів і територій України.

У сільських територіальних одиницях з чисельністю населення понад 50 осіб, що не є центром громади, для виконання лише власних повноважень доцільно, на думку В. Малиновського, запровадити інститут старости поселення, який здійснює управ­лінські та представницькі функції^[418].

Староста поселення обирається мешканцями поселень, які входять до складу територіальної одиниці, прямим таємним голосуванням за процедурою, що визначається статутом орга - ну самоорганізації населення, затвердженим радою громадян. Він отримує значу частку повноважень виконавчого органу, зокрема:

— первинний документообіг, видача підтверджувальних доку­ментів про громадянський стан й інформаційних довідок про домоволодіння;

— моніторинг виконання законодавства про забудову терито­рії, захист навколишнього середовища, громадський порядок;

— запобігання правопорушенням та звернення до правоохо­ронних органів для прийняття рішень по суті;

— підготовка пропозицій щодо кошторису видатків, які здійсню­ються на території поселення, виконання функцій головного розпо­рядника коштів бюджету громади із закріплених повноважень;

— підготовка пропозицій до генерального плану забудови поселення;

— підготовка пропозицій до економічного плану розвитку гро­мади;

— управління комунальним майном;

— прийняття управлінських рішень у межах визначеної компе­тенції.

Староста має бути відповідно представлений у системі управ­ління територіальною громадою. Враховуючи, що на території окремих громад буде розміщена велика кількість поселень (понад 20), автоматичне включення старост до членів ради грома­ди, поряд з аналогічною кількістю депутатів, робитиме раду гро­міздкою та недієздатною. Тому пропонується створити раду ста­рост — дорадчий орган при голові громади. До виключної компе­тенції цього органу варто віднести попереднє затвердження бюджету та розгляд земельних питань^[419].

Для здійснення державних функцій, зокрема таких, як забез­печення правопорядку, санітарний та ветеринарний контроль, соціальний захист та охорона праці, на території громади доціль­не функціонування територіальних органів влади.

Узагальнено ці моделі реформування представлені у таблиці 13.

Таблиця 13

Порівняльна таблиця сучасних моделей адміністративно-територіального устрою

Як видно з таблиці, для усіх цих моделей реформування харак­терне ототожнення на базовому рівні понять «адміністративно- територіальної одиниці» як територіальної складової держави та «територіальної громади» як основи місцевого самоврядування. Такий підхід, з одного боку, спонукає до комплексного вирішення проблем просторової організації публічної влади (одночасне про­ведення кількох реформ: адміністративно-територіальної, місце­вого самоврядування, бюджетної тощо), а з іншого — ускладнює проведення виключно адміністративно-територіальної реформи, що має за мету удосконалення законодавчої бази та приведення адміністративно-територіального устрою у відповідність до неї. Це і є, на нашу думку, однією з основних причин відсутності полі­тичної волі для реалізації цієї реформи, оскільки як у політиків, так і у громадян вона асоціюється з радикальними змінами у низці суміжних сфер.

На нашу думку, можна виділити три варіанти формування діє­здатних громад на сучасному етапі:

І) за основу адміністративно-територіальної одиниці базового рівня взято існуючий район, як це було реалізовано в Литві, тоді кількість громад становитиме близько 600 (існуючі райони та райони у містах) одиниць. В цьому випадку залишається без змін існуюча соціальна мережа (школи, лікарні, заклади соціального захисту), центри надання адміністративних послуг, мережа дер­жавних органів (пенсійний фонд, податкова адміністрація, казна­чейство тощо). А зміни в місцевих органах публічної влади будуть незначними: службовці з районної державної адміністрації перей­дуть до органу місцевого самоврядування базового рівня. Можна очікувати зменшення працівників органів місцевого самовряду­вання за рахунок скорочення посадових осіб сільських, селищних рад, а отже, вивільнений ресурс може бути спрямований на підви­щення заробітної плати.

Оскільки центри нових територіальних громад будуть створе­ні на базі районних центрів, то існуюча інфраструктура соціаль - ної сфери та органів державної влади, а також видатки на її утримання збережуться на тому ж рівні. Перевагами даного варі­анту є швидкість і низька вартість реформування, а негативними 294 наслідками — збереження існуючих диспропорцій (райони дуже відрізняються за кількістю населення), втрата низки сіл, які є потенційними центрами розвитку, і знелюднення окремих тери­торій.

Другий варіант передбачає радикальну зміну адміністративно- територіального устрою, в основу якого покладено принцип добровільного об’єднання територіальних громад. Очікується, що в результаті буде створено 1300—1400 територіальних громад, з яких 177 — на базі міст обласного значення. У містах обласного значення мережа закладів та кількість службовців органів місце­вого значення не зміниться. В інших 1203 територіальних грома­дах необхідно буде створити нову інфраструктуру соціальної сфери, державних органів (пенсійний фонд, податкова адміні­страція, казначейство тощо) та сформувати нові адміністративно- управлінські апарати як органів місцевого самоврядування, так і органів державної влади. Орієнтовні витрати на формування додаткової мережі таких закладів становитимуть близько 12,8 млрд. грн. (табл. 14). Очевидно, що така ціна є надто високою в умовах економічної кризи та ведення бойових дій на сході краї­ни, і територіальні громади навряд чи погодяться на таке добро­вільне об’єднання.

Таблиця 14

Додаткова потреба у фінансуванні та створенні мережі в новоутворених громадах за варіантом ІІ

Після прийняття Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» цей процес відбувається лише там, де є авторитетні та далекоглядні керівники органів місцевого само­врядування. Їх авторитет виступає одним з чинників активізації цього процесу поряд з очікуваннями мешканців, що процес об’єднання дасть їм нову якість послуг і більші можливості. Одним із стимулів є також обіцянка з боку держави надати певні кошти новоутвореним громадам, які будуть досить скромними, оскільки в умовах сучасного стану виділення значних коштів на процес укрупнення малоймовірне. Таким чином, протягом пер­ших кількох років через недостатність фінансування, брак люд­ських ресурсів можна прогнозувати зростання невдоволення серед територіальних громад, що об’єдналися, що слугуватиме негативним прикладом для інших та загальмує процес консоліда­ції системи місцевого самоврядування в Україні. Більше того, навіть за умови окремих випадків успішного злиття громад неоднорідність серед органів місцевого самоврядування зросте, оскільки поява самостійних і дієздатних муніципалітетів погли­бить прірву між ними і найбільш відсталими одиницями. Тобто ми стикнемося не лише з консервацією недоліків у системі орга­нів місцевого самоврядування, а й поглибленням диспропорцій між її складовими.

Варто брати до уваги загальну тенденцію до погіршення демо­графічної ситуації та активізацію урбанізаційних процесів у краї­ні. Виходячи з низки критеріїв, що пропонувалися в ході обгово­рень адміністративно-територіальної реформи та об’єднання територіальних громад, зокрема таких, як можливість за 30 хви­лин дістатися до адміністративного центру, орієнтовна чисель­ність нової громади має бути на рівні 5—6 тисяч осіб. З огляду на негативні демографічні показники уже через кілька років вона налічуватиме лише 2—3 тис. осіб, що зробить її нездатною вико­нувати завдання, що покладаються на неї. Більше того, через досить короткий період часу знову постане необхідність укруп­нення об’єднаних громад.

Не слід виключати ситуації, коли виникне необхідність об’єднання територіальних громад, що знаходяться у сусідніх районах. Згідно із законодавством це вимагає прийняття відпо - відного нормативно-правового акту Верховною Радою України, що створює додаткові бюрократичні перепони процесу укруп - нення та викликає негативну реакцію з боку керівництва цих районів.

Що стосується можливих негативних моментів об’єднання громад, то основний ризик виникає тоді, коли учасники цього процесу значно відрізняються. Так, якщо кілька дрібних громад об’єднаються навколо великої, то остання домінуватиме у про­цесі прийняття рішень, що призведе до ігнорування інтересів інших учасників і стане потенційним джерелом конфліктів у майбутньому.

Третій варіант передбачає розукрупнення районів, в яких має проживати не менше 10 тис. осіб, і створення на базі існуючих кількох додаткових одиниць. Рішення у кожному випадку прий­матиметься з огляду на площу, кількість населення та інфра­структурі іу систему конкретного об’єкта. Нова територіальна громада, створена на основні населеного пункту, що не є район - ним центром, може утворитися лише за умови наявності на її території всієї необхідної інфраструктури та фінансових ресур - сів у її бюджеті для утримання. Орієнтовно таких громад буде утворено близько 900.

В результаті проведення реформи адміністративно-терито­ріального устрою та місцевого самоврядування змін (адміні­стративних та територіальних) зазнають в основному території, охоплені районами. У разі зміни адміністративно-територіаль­ного устрою, в основу якого покладено принцип визначення адміністративних центрів територіальних громад базового рівня на основі 30-хвилинної доступності надання основних публічних послуг, буде створено 1300-1400 територіальнихгро- мад, з них на базі міст обласного значення — 177. Очікується, що в містах обласного значення кількість службовців органів місцевого значення не зміниться (табл. 15). В інших 1200 тери­торіальних громадах необхідно буде створити нові управлінські органи.

Таблиця 15

Кількість держслужбовців та службовців органів місцевого самоврядування в районах станом на 01.01.2014 року

Тобто за умови збереження чисельності службовців у одній новоствореній територіальній громаді з адміністративним цен­тром (місто районного значення, селище та село) працюватиме 88 осіб (105,7 тис. осіб / 1200 територіальних громад), що цілком достатньо для забезпечення надання основних публічних послуг. Як приклад можна навести штатний розпис Люботинської місь­кої ради (населення 25 тис. осіб) — 48 посадових осіб місцевого самоврядування (ПОМС), 10 службовців та робітників, для Коростенської міської ради (населення 66 тис. осіб) — 56 ПОМС та 6 службовців та робітників.

Що стосується соціальної мережі, то:

1) мережа закладів середньої освіти та культури не потребува­тиме змін у бік збільшення, більше того, відбудеться їх оптимі­зація;

2) мережа закладів охорони здоров’я та соціального захисту в першому варіанті (на основі існуючого району) не потребувати­ме змін, в другому варіанті — очікується створення та утримання нових закладів мережі охорони здоров’я та соціального захисту в територіальних громадах, створених не в містах обласного зна - чення та районних центрах, з метою дотримання принципу «30-хвилинна доступність надання основних публічних послуг». Таких громад налічується 733 (1400 громад — 177 (МОЗ) — 490 (РЦ)).

Таблиця 16

Розрахунки утримання однієї установи соціальної сфери,

в рік

Будівництво нового територіального центру соціального захис­ту для новоствореної територіальної громади площею 200 кв. м. за ціною 8000 грн/кв. м. коштуватиме 1,6 млн. грн.

Створення та утримання нових мереж в об’єднаних громадах, окрім міст обласного значення і районних центрів, потребувати­ме таких додаткових витрат:

— створення поліклінік — 733 громади по 4 млн. грн. = 2932 млн. грн.;

— створення територіальних центрів соціального захисту — 733 громади по 1,6 млн. грн. = 1172,8 млн. грн.;

— утримання поліклінічних відділень — 733 громади по 3,9 млн. грн. = 2858,7 млн. грн. в рік;

— утримання територіального центру соціального обслугову­вання населення (надання соціальних послуг) — 733 громади по 750 тис. грн. = 549,8 млн. гривень в рік.

Затрати на мережу центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) виглядатимуть так:

— вартість утримання одного ЦНАПу — 108,9 тис. гривень в рік;

— створення одного ЦНАПу площею 100 кв. м. за ціною 8000 грн. / м. кв. — 0,8 млн. гривень.

Загалом на утримання ЦНАПів слід буде виділити додаткові 79,8 млн. гривень на рік, а на створення нових — 586,4 млн. грн.

Видатки на утримання і створення мережі органів державної влади (санітарних епідеміологічних станцій (СЕС), центрів зайня­тості, казначейства, пожежних частин, органів правопорядку):

— будівництво будівлі для розміщення цих органів площею 400 кв. м. (з розрахунку 8000 грн. за 1 кв. м. — 3,2 млн. грн.) для 733 громад обійдеться у 2336 млн. грн.;

— будівництво пожежної частини площею 200 кв. м. (у розра­хунку 8000 грн. за 1 кв. м. — 1,6 млн. грн.) для 733 громад стано­витиме 1172,8 млн. грн.;

— будівництво приміщення для органів правопорядку площею 200 кв. м. (розрахунку 8000 грн. за 1 кв. м. — 1,6 млн. грн.) для 733 громад становитиме 1172,8 млн. грн.

До переваг такої моделі слід віднести те, що послуги не відда­ляються від мешканців, як це фактично має місце у ході об’єднання громад, а наближаються до них, що сприятиме позитивному став­ленню громадян до такої реформи. Подібна схема адміністратив­но-територіального устрою функціонувала у 1930-1950-х роках, тому це не є чимось принципово новим, на відміну від великих громад, а лише поверненням до історичної спадщини, як це було 300 у випадку відродження ґмін у сучасній Польщі. В ході такої реформи ми не вживаємо слова «ліквідація», оскільки йдеться про появу нових додаткових районів, а не про фактичне розчи­нення однієї громади в іншій, чому сприяє процес укрупнення муніципалітетів. Іншими словами, така реформа зустріне значно менше негативної реакції з боку мешканців, ніж ліквідація цілої низки територіальних громад у результаті їх об’єднання.

Розукрупнення районів здатне подолати спротив реформам серед сільських громад, які розташовані навколо великих міст. Нині такі громади мають велику базу податкових надходжень за рахунок того, що багато забезпечених громадян працюють у місті, але проживають у передмісті. Тому приміські територіальні грома­ди можуть розраховувати на значні надходження від оподаткуван­ня їх майна, від продажу підакцизних товарів (бензину на заправ­ках, тютюнових і алкогольних товарів у торговельних закладах тощо). У випадку об’єднання з містом вони втратять можливість розпоряджатися на власний розсуд значними фінансовими ресур­сами і перетворяться на додаток до більшої міської громади.

Безумовною перевагою даної моделі є досить швидкі темпи її реалізації. Якщо об’єднання громад може тривати місяцями, то рішення про утворення нових районів на своєму засіданні прий­має Верховна Рада України, і чергові вибори до органів місцево­го самоврядування 25 жовтня 2015 року можна провести відпо­відно до нової системи адміністративно-територіального устрою. Такий крок вимагатиме внесення змін лише до окремих статей Конституції України, а не перегляду цілих розділів Основного Закону.

Серед позитивних моментів цього варіанту слід згадати і зна­чно менші фінансові затрати, ніж у випадку добровільного об’єднання територіальних громад:

— кількість новоутворених районів буде меншою, ніж укруп­нених територіальних громад;

— не потрібно виплачувати компенсації звільненим у результа­ті об’єднання громад службовцям органам місцевого самовряду­вання, бо у випадку створення нових районів вони не втратять роботи.

Більше того, робота у районних органах місцевого самовряду­вання є більш привабливою, ніж на рівні територіальних громад. Тому посилення конкуренції за робочі місця у новостворених районах сприятиме підвищенню рівня кваліфікації чиновників.

Крім того, цей варіант не потребує виділення додаткових ресурсів для формування інфраструктури, що має місце в ході реалізації попередньої моделі, при тому, що мета — максимальне наближення публічних послуг до споживачів — також буде досяг­нута.

Після реалізації реформи у сільських населених пунктах меш­канці можуть обрати старосту та раду, але виключно як органи самоорганізації населення, спосіб формування і повноваження яких будуть визначені у новій редакції Закону України «Про орга­ни самоорганізації населення». Таким інститутам у населених пунктах можна, окрім власних повноважень, делегувати і певні повноваження органів місцевого самоврядування в межах розу­крупненого району.

Пропонована нами модель дає можливість вирішити проблему закріплення землі. Адже район, що нині фактично розпоряджа­ється землею, яка не належить територіальним громадам, стає базовим рівнем місцевого самоврядування, і таким чином вирі­шується питання повсюдності місцевого самоврядування.

Оскільки розукрупнений район не зможе надавати повний перелік послуг, то 10-15 таких одиниць буде об’єднано в округ, що забезпечуватиме надання освітніх, медичних, податкових, управ­лінських, судових, правоохоронних послуг. Тобто такий округ, межі якого можуть співпадати з виборчим округом, буде лише адміністративною, а не територіальною одиницею. При цьому перелічені вище послуги надаватимуться не в одному з населених пунктів, а будуть розпорошені по території округу, що сприятиме його більш рівномірному розвитку і реалізації принципу справед­ливості щодо усіх його мешканців.

Отже, з огляду на обмеженість фінансових і часових ресурсів проведення реформи та необхідність забезпечення соціальної стабільності найбільш оптимальною моделлю реформи адміні­стративно-територіального устрою України є третій варіант, що 302 передбачає в якості базової адміністративно-територіальної оди­ниці розукрупнений район. Цей варіант дасть змогу в стислі стро­ки, до проведення чергових виборів до органів місцевого само­врядування, здійснити поділ існуючих районів та створити на їх основі територіальні громади базового рівня з метою наближення надання основних адміністративних послуг для населення. Протягом наступних п’яти років можна буде створити необхідну інфраструктуру та завершити повноцінну адміністративно-тери­торіальну реформу, облаштувавши насамперед базовий рівень.

У результаті реалізації реформи в Україні сформується двох- рівнева система адміністративно-територіального устрою, яка оптимізує структуру місцевого самоврядування:

I) район — базовий рівень територіальної організації держави (орієнтовна кількість — 900);

II) область — другий рівень.

Передбачається також існування міст зі статусом району (100— 800 тис. осіб) та області (понад 800 тис. осіб), що буде закріплено у Конституції та відповідних законах України. Завдяки цьому великі міста — мегаполіси — будуть виведені зі складу області, що дасть змогу зменшити диспропорції між нинішніми областями щодо кількості населення.

Важливою складовою будь-якої реформи є її належне правове забезпечення. Хоча робота над розробкою правових механізмів реформування адміністративно-територіального устрою України останнім часом загальмувалася, однак певні кроки у цьому напрямі все ж таки робляться.

У 2009 році була схвалена Концепція реформи місцевого само­врядування^[CDXX], розроблена Мінрегіонбудом із залученням україн­ських та європейських експертів, отримала позитивний висновок експертів Ради Європи. Концепція визначала зміст реформи міс­цевого самоврядування, етапи реформування та необхідні ресур­си. Для її практичної реалізації наприкінці 2009 року було при­йнято Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвер­дження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місце­вого самоврядування»¹, яке визначало строки підготовки норма­тивних актів, необхідних для реформи, та визначалися відпові­дальні за їх підготовку. В рамках цього плану Мінрегіонбудом було підготовлено проекти законів: «Про адміністративно-тери­торіальний устрій», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», а також проект змін до Конституції України, що випливають з концепції реформи місцевого самовря­дування. Однак її виконання практично ігнорувалося урядом і розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2012 року ці документи були визнані такими, що втратили чин­ність^{[CDXXI] [CDXXII]}.

У березні 2014 року для сприяння забезпеченню координації дій органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо підготовки змін до законодавства України, визначення шляхів, механізмів та способів вирішення проблемних питань удосконалення системи місцевих органів виконавчої влади, орга­нів місцевого самоврядування та їх територіальної основи була створена Робоча група з питань реформування місцевого само­врядування та територіальної організації влади^[CDXXIII].

А уже в квітні 2014 року урядом була схвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної орга­нізації влади в Україні^[CDXXIV], яка визначила напрями, механізми і стро­ки формування ефективного місцевого самоврядування і терито­ріальної організації влади для створення і підтримки повноцінно­го життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах жит­тєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів дер­жави та територіальних громад. В якості основних завдань рефор­ми визначені:

— забезпечення доступності та якості публічних послуг;

— досягнення оптимального розподілу повноважень між орга­нами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади;

— визначення обґрунтованої територіальної основи для діяль­ності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з метою забезпечення доступності та належної якості публічних послуг, що надаються такими органами;

— створення належних матеріальних, фінансових та організа­ційних умов для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень.

Що стосується адміністративно-територіального устрою, то він повинен складатися з трьох рівнів, а територія адміністратив­но-територіальної одиниці базового рівня (рівня громади) визна­чається з урахуванням доступності основних публічних послуг, що надаються на території громади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не має перевищувати 30 хвилин).

Розподіл повноважень між різними рівнями управління здій­снюватиметься за рахунок створення на рівні регіонів виконавчих комітетів обласних рад, на рівні районів — виконавчих комітетів районних рад, на рівні громад — виконавчих комітетів рад і рад громади. При цьому базовий рівень всіх компетенцій пропону­ється передати на рівень громад, а саме: місцевий економічний розвиток; розвиток і утримання місцевої інфраструктури; плану­вання розвитку територій громад; питання забудови територій; благоустрій; соціальна допомога; швидка медична допомога; пер­винна медицина; дошкільна, середня та позашкільна освіта; муні­ципальна міліція, яку планують створити; пасажирські переве­зення; весь спектр житлово-комунальних послуг; культура, фізич­на культура і спорт.

На рівень району планують передати повноваження з утриман­ня об’єктів спільної власності територіальних громад району; транспортну інфраструктуру районного значення, забезпечення надання вторинної медичної допомоги, виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю.

На регіональний рівень будуть передані: транспортна інфра­структура регіонального значення; спеціалізована охорона здоров’я; спеціалізована середня освіта; розвиток культури, спор­ту, туризму, утримання об’єктів спільної власності. Важлива функція, яку передадуть регіонам, — повноцінне планування регіонального розвитку, аби кожна громада мала можливість для реалізації.

Реалізація реформи планується в два етапи: 1) підготовчого (2014 рік) та 2) безпосередньої реалізації (2015—2017 роки), в результаті чого очікуються посилення правової, організаційної та матеріальної спроможності територіальних громад, органів міс­цевого самоврядування, провадження їх діяльності з дотриман­ням принципів та положень Європейської хартії місцевого само­врядування; покращення доступу до публічних послуг, підвищен­ня їх якості; створення сприятливих правових умов для макси­мально широкого залучення населення до прийняття управлін­ських рішень; формування ефективної територіальної системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади для забезпечення сталого соціально-економічного розви­тку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Першим кроком у цьому напрямі стало розпорядження Кабіне­ту Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо реа­лізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»^[CDXXV] від 18 червня 2014 року, яке передбачає внесення змін до:

— Бюджетного та Податкового кодексів України в частині децентралізації фінансів, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування;

— Земельного кодексу України щодо розширення повнова­жень органів місцевого самоврядування з розпорядження земель­ними ділянками, у тому числі за межами населених пунктів.

Також планується прийняття нових редакцій законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про органи самоорганізації населення», «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також Закону України «Про місцеві органи виконавчої влади».

У квітні 2015 році у першому читанні прийнято Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування»^[CDXXVI], підготовле­ний на виконання Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної орга­нізації влади в Україні, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 591. Проект містить низку принципових новел, головними серед яких є:

— поділ посад в органах місцевого самоврядування на катего­рії: А, Б, В (ст. 6);

— формулювання вимог про політичну неупередженість служ­бовців (ст. 17), яким заборонено: 1) бути членом політичної пар­тії; 2) проводити чи брати участь у передвиборній агітації; 3) залу­чати, використовуючи своє службове становище, державних службовців і громадян до участі в агітації, акціях та заходах, що організовані політичними партіями; 4) у будь-який інший спосіб використовувати своє службове становище у цілях політичних партій; 5) організовувати і брати участь у страйках та інших діях, що перешкоджають виконанню органами державної влади чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень.

— визначено вимоги до рівня професійної компетентності особи, яка претендує на зайняття посади в органах місцевого самоврядування (наявність вищої освіти для категорії: А і Б — магістра, В — бакалавра, молодшого бакалавра);

— виписано порядок проведення конкурсу на зайняття вакант­них адміністративних посад (ст. 21—27);

— впроваджується патронатна служба при міському голові міста обласного і республіканського значення, голові районної, районної у місті, обласної ради, основними завданнями якої є:

1) консультування та підготовка необхідних матеріалів; 2) органі­зація зв’язків з посадовими особами інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадськістю, ЗМІ; 3) забезпечення зв’язку із посадовими особами інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 3) вико­нання інших доручень.

У травні 2015 року Верховна Рада України у першому читанні прийняла Закон України «Про муніципальну варту»^[CDXXVII]. На думку авторів законопроекту, муніципальна варта — це орган в системі місцевого самоврядування, що створюється з метою забезпечен­ня на території, що перебуває під юрисдикцією відповідної ради, охорони громадського порядку, законності, прав, свобод і закон­них інтересів громадян та утримується за рахунок коштів відпо­відного місцевого бюджету. До основних завдань муніципальної варти віднесено забезпечення у взаємодії з органами внутрішніх справ охорони громадського порядку на території юрисдикції від­повідної місцевої ради; профілактика правопорушень; інформу­вання органів та підрозділів внутрішніх справ про вчинені або ті, що готуються, злочини, місця концентрації злочинних угрупо­вань; виконання окремих адміністративних стягнень; охорона майна, що перебуває у комунальній власності. Посадова чи служ­бова особа муніципальної варти не може бути членом політичної партії та/або будь-якого добровільного об’єднання громадян, яке має ознаки політичної партії (руху, сили) та/або прямо чи опосе­редковано підтримувати таке утворення, надавати йому привілеї, а також сприяти політичним партіям та зазначеним об’єднанням громадян у провадженні їх діяльності, якщо інше не передбачено законом. Структуру та штатну чисельність муніципальної варти затверджує відповідно міська рада, місцева рада об’єднаної тери­торіальної громади. Підрозділи муніципальної варти не входять до структури територіальних органів внутрішніх справ України.

Для забезпечення виконання завдань, покладених цим законом на муніципальну варту, її працівники мають право використовува­ти засоби фізичного впливу, спеціальні засоби та засоби відстрілу гумових куль за умови попередження про намір їх використання, якщо дозволяють обставини. Без попередження фізична сила, спе­ціальні засоби та засоби відстрілу гумових куль можуть застосову­ватися, якщо виникла безпосередня загроза життю або здоров’ю громадян чи працівників муніципальної варти.

Значні сподівання на покращення правових засад адміністра­тивно-територіального устрою України пов’язуються з конститу­ційною реформою. 3 липня 2014 року Президент України вніс на розгляд парламенту проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування»^[CDXXVIII], який згодом був відклика­ний. Частина положень законопроекту пропонувала заходи щодо децентралізації публічної влади в Україні та посилення конститу­ційно-правового статусу місцевого самоврядування. Зокрема, Президентом України запропоновано докорінно змінити засади організації та функціонування органів місцевого самоврядування шляхом закріплення його розуміння як права і спроможності жителів громад у межах Конституції і законів України самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення як безпосередньо, так і через органи місцевого само­врядування.

Змінами вилучалися з конституційного регулювання облас­ні та районні державні адміністрації: скасовувалися ст. 118 і 119, які регламентують діяльність місцевих державних адміні­страцій. Натомість основні повноваження пропонувалося зосе­редити на базовому рівні (село, селище, місто). Водночас передбачалося утворення виконавчих органів обласних та районних рад. Голова обласної ради, голова районної ради оби­рається зі складу депутатів відповідної ради та очолює ’її вико­навчий орган.

Згідно зі змінами до ст. 106 пропонувалося закріпити за Президентом України право дострокового припинення повно­важень Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування у випадку, визначеному Конституцією; призначати та звільняти з посад представників Президента України в регіонах та районах; за поданням представника Президента України у відповідному регіоні зупиняти дію рішен­ня Верховної Ради АРК чи органу місцевого самоврядування з мотивів його невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо його кон- ституційності. Статус представника Президента України визна­чено у ст. 107 законопроекту. До його обов’язків входять: здій­снення нагляду за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних орга­нів центральних органів виконавчої влади; координація взаємо - дії територіальних органів центральних органів виконавчої влади; спрямування та організація діяльності усіх територіаль - них органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнно - го стану.

Одночасно з реформуванням статусу органів місцевого само­врядування конкретизувалися окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, закріплено вимогу регулювання законом умов та порядку утво­рення, ліквідації, зміни меж, найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів у межах районів.

* * *

До кінця ХХ століття Україна пройшла через шість етапів фор­мування територіальної організації: 1) від архаїчної родоплемін­ної організації до впорядкованої системи адміністративного управління у Київській Русі та Галицько-Волинському князівстві;

2) перебування у складі Великого князівства Литовського, яке до 1569 року, коли розпочався інтенсивний процес полонізації та покатоличення, було органічним продовженням державного ладу Київської держави; 3) формування власної української держав­ності в результаті завоювань Національної революції середини XVII ст., що позначилося створенням унікального на той час пол­ково-сотенного адміністративного устрою; 4) входження до скла­ду двох великих імперій Х^ІІІ-ХІХ ст.: Російської та Австро- Угорської; 5) існування Української народної республіки, що планувала здійснити децентралізацію та впровадити широке самоврядування; 6) перебування у складі СРСР, що позначилося періодами фрагментації та укрупнення адміністративно-терито­ріальних одиниць.

Отже, в Україні територіальна організація держави є відобра­женням історичного досвіду тривалого існування у складі інших держав, які формували систему територіального устрою та місцево­го самоврядування сучасних українських земель насамперед для задоволення власних інтересів. Більше того, розчленування тери­торії держави між різними імперіями заклало основи для нинішніх мовних, етнічних, культурних, релігійних відмінностей між регіо­нами. Тому реформування територіальної організації держави повинно мінімізувати негативний вплив такої історичної спадщи­ни та закласти передумови для перетворення України на сучасну процвітаючу державу, здатну забезпечити своїх громадян незалеж­но від місця проживання якісними публічними послугами.

Незважаючи на прийняття низки нормативно-правових актів — Конституції України, Законів України «Про місцеве само­врядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», Земельного і Бюджетного кодексів, ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування тощо, Україна не досягла зна­чного прогресу в реформуванні територіальної організації, що дісталася їй у спадок від Радянського Союзу.

Серед основних недоліків законодавчого забезпечення терито­ріальної організації держави, що перешкоджають її ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, слід зазначити насамперед відсутність чітко визначеної процедури утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць; порушення принципу повсюдності місцевого самоврядування; недосконала система адміністративно-територіального поділу тощо. Реформа у цій сфері повинна передбачати не лише зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, а й перегляд вза­ємовідносин між органами державної влади та органами місцево­го самоврядування відповідно до європейських принципів субси- діарності та децентралізації.

Відсутність реформ у цій та інших сферах суспільного життя стала однією з основних причин активізації громадян наприкінці 2004 та 2013 років. Так, згідно із соціологічними опитуваннями практично половина громадян зазначила, що до участі у Євро- майдані їх спонукало прагнення змінити життя та владу в Україні. Однак досі у країні немає згоди щодо подальшого шляху розвитку, не проведено глибоких і радикальних реформ, що призводить до стагнації, втрати волі та бажання до здійснення докорінних пере­творень у країні.

Без змін у кадровій політиці на національному та місцевому рівнях, орієнтованих на залучення на керівні посади нових осіб, які продемонстрували свою здатність ефективно вирішувати про­блеми та організовувати громадян, та максимальне використання потенціалу змобілізованого громадянського суспільства, що про­явилося у розквіті різноманітних волонтерських організацій, реа­лізація реформ, запровадження нових правил гри на даному етапі державотворення — неможливі.