Еволюція територіальних складових Української держави

Територіальна організація України має тривалу історію і є предметом дослідження низки вітчизняних дослідників¹. Оскільки українські землі в різні історичні періоди входили до складу інших країн — Польщі, Туреччини, Росії, Литви, Австро- Угорщини, то й територіальна організація держави відображала устрій цих країн та відповідала їх інтересам.

Українські історики-регіоналісти виділяють шість періодів формування територіальної організації України до здобуття нею незалежності у 1991 році^{[354] [355]}. Перший період пов’язаний із переходом від архаїчної родоплемінної організації до впоряд - кованої системи адміністративного управління у Київській Русі та Галицько-Волинському князівстві. Вона генетично виросла із родоплемінного ладу і військово-десятинної органі­зації, але була істотно скоригована розвитком міського само­врядування (віча) і зміцненням спадкових князівських динас­тій, регламентацією правових відносин. Поділ на землі досить органічно відображав традиції розселення, пов’язані з особли­востями господарювання, етнічною, культурною специфікою. Та матриця владних відносин, яка сформувалася на Русі, відо­бражала особливості різних форм соціально-економічного освоєння території та її поділу. Зрештою і ’її занепад став наслідком того, що регіонально-корпоративні інтереси знаті взяли гору над загальнодер жавними.

Київська Русь була ранньофеодальною монархічною держа­вою, в якій великий князь зосереджував усю владу (судову, адмі­ністративну, воєнну), вважався верховним власником усіх земель і уособлював державну владу. В залежності від нього перебували місцеві князі й бояри, які володіли князівствами й удільними вот­чинами. Дрібніші феодали, що, у свою чергу, перебували у залеж­ності, були власниками менших міст чи окремих сіл. Найнижчий щабель ієрархії займали селяни, об’єднані у сільські територіальні общини.

За часів Київської Русі її територія ділилася на зем.зі-князін- ства, що відображало поділ держави на дрібніші землі, що перебували у значній залежності від центру. З часом ці землі набували дедалі більше державних атрибутів, перетворювалися з адміністративних одиниць на квазідержави або повноцінні державні утворення. Землі-князівства подрібнювалися на удільні князівства або волості. Наступним і найнижчим щаблем в ієрархії територіального устрою того часу був верв — найдріб- ніша територіальна родова одиниця, що відповідала пізні - шій — громаді. Кілька вервів утворювали волость. Територіально верв складався з кількох поселень — весей з усіма землями й угіддями, що їм належали. Його центром було найбільше сіль­ське поселення — погост. На верв накладалися князівські податки та поширювалися князівський і церковний суди.

Окрім весей, особисто вільні селяни-общинники утворювали окремий вид поселень — села.

Поселення за своїм типом поділялися на міські й сільські. Містами вважалися усі великі поселення, включаючи тимчасові польові укріплення. За своїм статусом (політичним, адміністра­тивним, економічним) вони умовно поділялися на «старші» (сто­лиці земель-князівств) та «молодші» міста (передмістя, укріплені центри волостей, сторожові міста, фортеці, феодальні садиби- замки). У кожній землі-князівстві існував один найбільший центр — столиця, який оточували менш значимі центри — при­городи, до яких входили ще дрібніші волосні центри. Поряд з ними розташовувалися міста та садиби-замки — центри феодаль­них вотчин. Ближче до кордонів знаходилися сторожові фортеці, що виконували, окрім оборонної, адміністративно-господарські функції.

Другий період розпочався із входженням частини українських земель до складу Великого князівства Литовського. Більше ста років зберігався адміністративний поділ українських земель на князівства, які, в свою чергу, ділилися на удільні князівства. Згодом замість удільних князівств почали запроваджуватися дер­жавні намісництва з безпосереднім підпорядкуванням їх велико­князівській владі.

Державна організація та суспільний устрій Литовсько-Руської держави були органічним продовженням державного ладу Київської держави. Велике князівство Литовське до кінця XIV століття являло собою своєрідну федерацію земель-кня­зівств, у тому числі українських — Київського, Чернігово- Сіверського, Волинського, Подільського. Кожним з них, як і колись, правив удільний князь, щоправда, тепер уже не з руської династії Рюриковичів, а з литовської — Гедиміновичів. Нові князі швидко перетворювалися на українських князів литовської династії.

Після входження українських земель до складу Великого кня­зівства Литовського елементи місцевого самоврядування, осо­бливо в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. Війтів обирали на міських вічах, що у докумен- 240 тах отримали назви «громада», «копа», «купа». Законодавче закрі­плення міське самоврядування у формі війтівства набуває з при­йняттям Литовських статутів, якими були узаконені міські віча.

У великокнязівських містах поряд з органами місцевого само­врядування функціонувала старостинська адміністрація — місь­кий орган державної влади, — очолювана старостою, який при­значався центральною владою. У містах, що перебували у приват­ній або церковній власності, функціонувала замкова адміністра­ція, яку очолював призначений власником намісник, урядник, тиун тощо.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права були:

— скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдик­ції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо);

— запровадження власного органу міського самоврядування — магістрату, який складався з двох колегій — ради (адміністратив­ний орган) та лави (судовий орган).

Крім того, містам, які отримали магдебурзьке право, надавала­ся можливість самоврядування на корпоративній основі у сфері розв’язання основних міських проблем, судочинства, захисту прав ремісничих і торгівельних союзів, забезпеченні інших інте­ресів мешканців відповідних населених пунктів¹.

Сільська община (громада) на землях Великого князівства Литовського являла собою досить складний суспільно-господар­ський інститут, що виконував низку функцій, основними серед яких були організаційно-оборонна (для населення, що входило до її складу) і представницька (у стосунках общини із землевлас­ником або державою)^{[356] [357]}.

У селах існували сільські громади вільних селян, що мали власну землю. На чолі такої громади стояв «старець», «отаман» або «староста», а при ньому громадська рада, «добрі люди». Деякі сільські громади на підставі привілеїв були навіть вилучені з адміністративного підпорядкування панських або державних урядовців^{[358] [359]}.

Радикальні зміни у територіальній організації відбулися після 1569 року, коли розпочався інтенсивний процес полонізації та покатоличення. Він супроводжувався руйнуванням адміністра­тивної системи часів Київської Русі й впровадженням територі­альних моделей Польщі та Угорщини. Старі центри і межі земель в основному зберігалися, але назви вже були переважно нові — воєводства, повіти, комітати. При цьому поділ на воєводства, що брав початок у польській удільній системі, не витіснив остаточно старого земельного і крайового поділу. Цим періодом можна дату­вати зростання регіональних відмінностей між різними частина­ми України: у північній частині діяло давнє руське право, у Галичині й багатьох містах Великого князівства Литовського переважало німецьке, у Підкарпатській Русі — волоське.

З переходом українських земель до складу Речі Посполитої вони стали поділятися на воєводства, які складалися з повітів. Окрім цих адміністративних одиниць на землях, що становили державну власність, існували староства — одиниці, що мали адмі­ністративний та господарський характер одночасно. Вони нада­валися у власність найвищим урядовцям Речі Посполитої.

На землях, підвладних Литві, Польщі й Угорщині, активно розвивалося міське самоврядування. Міста отримували магде­бурзьке право, що надавало їм певний ступінь автономії.

Відбулися зміни й у сільському устрої. Хоча більшість сіл, як і раніше, було організовано на руському праві, з приходом інозем­них колоністів поширювався сільський устрій, що базувався на німецькому праві.

Згідно з руським правом село розглядалося як громада, що обирала старшого (отамана або тивуна), вирішувала судові, гос­подарські, управлінські питання. Декілька громад утворювали одну волость, яку також очолювала виборна особа. Найважливіші справи вирішувалася на волосних зібраннях, що називалися вічем, громадою або копою.

У селах, що користувалися німецьким правом, селяни мали самоуправу під керівництвом війта (солтиса) і мали широку осо­бисту незалежність. Слід зазначити, що у багатьох випадках посада війта викуповувалася шляхтою і таким чином отримувалося шля­хетське право, що значно обмежувало самоврядні права селян.

Велика кількість скотарських поселень була організована на волоському праві. Таке село очолював сільський князь, посада якого була спадковою. Всі свої судово-адміністративні повнова­ження він здійснював за погодженням із громадою.

Третій період позначився формуванням власної української державності в результаті завоювань Національної революції середини ХУІІ століття. Важливим її здобутком стало скасування польської системи адміністративно-територіального устрою і запровадження полкової структури: особлива ієрархія територі­альних одиниць (полки, сотні, курені) визначалася необхідністю ведення воєнних дій і в періоди активної збройної боротьби засвідчила свою ефективність.

Виконавча влада у Козацькій державі належала Кошу в особі кошового отамана та козацької старшини. Гетьман, або кошовий отаман, мав вищу військо-адміністративну владу, очолював дипломатичні переговори, затверджував судові вироки. Тобто в його руках зосереджена військова, адміністративна, судова й духовна влада.

Полково-сотенний адміністративний устрій не мав жодних аналогій серед ближчих і дальніх сусідів України у ХУІІ—ХУІІІ сто­літтях. За типом влади Україна являла собою військово-демокра­тичну козацьку республіку з політико-адміністративною, вій­ськовою та судовою владою. Козацька військова адміністрація контролювала всі сфери суспільного життя (крім релігійної). Систему, що виникла, дослідники називають територіально-мілі­ційною. Територіальні сотні полку були базою для формування тактичних підрозділів (піхотних сотень) і забезпечення їх підго­товки та бойової готовності. Автономія Війська Запорозького також базувалася на інституційній моделі військово-політичної організації, поєднаної з певними традиціями, запозиченими з польського шляхетського устрою.

Притаманні новій адміністративній системі ознаки децентра­лізації диктувалися насамперед економічною і військовою необ­хідністю: молода держава намагалася скоротити відстань між своїми владними структурами і населенням. Але у своїй основі полково-сотенний адміністративно-територіальний устрій являв собою, по суті, першу спробу врахування в територіальній органі­зації українських інтересів, етнічних кордонів, традицій розсе­лення. Струнка ієрархія територіальних одиниць і відповідність тогочасній системі розселення вигідно відрізняла цю систему від нав’язаних ззовні. Не випадково вона утверджувалася і в місцях нової колонізації, зокрема на Слобожанщині^[360].

В адміністративно-територіальному плані Січ поділялася на територіальні паланки (округи) і військові курені. Курінь — це і своєрідна казарма, в якій постійно проживали козаки, і адміні­стративна одиниця у самій Січі, й завжди готовий до дії бойовий підрозділ. Кількість куренів зростала відповідно до збільшення козаків і досягла у другій половині ХУІ століття 38 одиниць. Сам курінь-казарма вміщував 150-200 осіб, хоча загальна кількість приписаних до того чи іншого куреня могла сягати до 600 козаків.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів Української козацької держави, що було обумовлено її полково- сотенним устроєм. Полки та сотні були одночасно військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися вій­ськово-адміністративним самоврядуванням. Запорозька Січ мала власний військовий та адміністративно-територіальний устрій: 38 військових куренів і 5—8 територіальних паланок, а також оригі­нальну систему органів управління із трьох ступенів: військові начальники, військові чиновники, похідні та флангові начальники.

Четвертий період ознаменувався поширенням на українських землях російського та австро-угорського адміністративно-тери­торіального устрою. В ході ліквідації української автономії Російська імперія поступово запроваджувала поділ на губернії (намісництва) та повіти, а Австро-Угорщина — на провінції (коронні краї), які поділялися на округи (у Закарпатті — жупи). В обох імперіях адміністративні межі проводилися довільно, без врахування економічної доцільності, регіональних, етнічних осо­бливостей. Упродовж ХІХ століття на українських територіях, що перебували під владою Російської імперії, усталилася трьохступе- нева територіальна структура: політичними утвореннями першо­го порядку були губернії, які на певних історичних етапах об’єднувалися в генерал-губернаторства, другого — повіти, тре­тього — волості й населені пункти. Двохступенева система сфор­мувалася на територіях, що увійшли до складу Австро-Угорської імперії, де на першому рівні перебували коронні краї, на друго­му — округи (цинути, жупи).

Відповідно до «Установлення про губернії» на території України утворювалися намісництва: Харківське (1780 р.), Київське, Новгород-Сіверське і Чернігівське (1781 р.), Катеринославське (1783 р.), Брацлавське, Подільське і Волинське (1793 р.), Вознесенське (1795 р.). Очолював намісництво намісник, що мав надзвичайні повноваження і на якого покладалися урядові, вій­ськові справи та адміністративне, судове, поліцейське і фінансове управління.

За указом Катерини ІІ «Про новий поділ держави на губернії» (1796 р.) з метою реалізації одного з головних постулатів її вну­трішньої політики — «ціле тільки тоді може бути добрим, коли всі його частини налагоджені»¹ — намісництва було ліквідовано і перетворено на губернії. Кожну губернію очолював губернатор, який був керівником місцевої адміністрації і виконував різнома­нітні обов’язки з управління губернією, поліцією, нагляду за судами, в’язницями, становими органами, ведення багатьох гос­подарських справ. І якщо намісник (генерал-губернатор) був представником верховної влади та особисто імператриці в регіоні, то губернатор був адміністратором, у розпорядженні якого були війська, поліція і жандармерія^{[361] [362]}.

Губернатор і весь комплекс очолюваних ним органів становили місцеві установи Міністерства внутрішніх справ. Водночас губер­натор як найвища посадова особа губернії очолював місцеві структури центральних міністерств. Особливе місце в цих струк­турах займала Казенна палата.

У 1875 році Катериною ІІ видано «Грамоту на права і вигоди містам Російської імперії», яка радикально змінювала міський устрій та засади самоврядування у містах. Були створені нові ста­нові органи міського самоврядування — міські думи. Процес уні­фікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено. Міське управління поділялося на загальноміське та станове, загальноміськими органами стали: міський голова, загальна міська дума, розпорядча або шестиглас- на міська дума (виконавчий орган). Загальна дума збиралася раз на три роки для обрання шестигласної думи, яка фактично здій­снювала управління міськими справами.

З метою вирішення справ міських станів створювалися управи: купецька, міщанська, ремісницька, іноземних ремісницьких цехів, найманих служителів, робітників. У загальній думі також існували відділення, які відображали її становий склад.

П’ятий період становлення територіальної організації пов’яза­ний з революційними подіями початку ХХ століття. За часів УНР було розроблено, але так і не реалізовано принципово нову кон­цепцію адміністративно-територіального устрою, яка виходила з ідеї відмови від старого губернсько-повітового поділу та запрова­дження земельного поділу, глибоко закоріненого у вітчизняній традиції. Відповідно до цієї концепції землі мали бути меншими за губернії, але більшими за повіти. Нова земельна структура базувалася на принципі універсальності: землі уявлялися як судо­ві й виборчі округи. Її основною ідеєю була децентралізація та широке громадське самоврядування. Законом УНР від 6 березня 1918 року «Про поділ України на землі» передбачалося створення національно-персональної автономії (російської, польської, єврейської).

Шостий період почався із встановленням в Україні радянської влади. У складі СРСР територіальний устрій України пройшов через етапи фрагментації та укрупнення. У 1922 році була скасо­вана чотирьохступенева адміністративна система (губернія, повіт, волость, село) і запроваджена трьохрівнева (округ, волость, село), в результаті чого зменшилася кількість губерній (з 12 до 9), окру­гів і волостей, а найнижчим рівнем було визнано сільську раду, яких налічувалося 9 307.

Як зазначає І. Заяць, район як адміністративно-територіальна одиниця виник в Україні на початку 1923 року в результаті рефор­ми адміністративно-територіального устрою. Його утворення мотивувалося необхідністю розв’язання низки важливих питань у сфері державного будівництва^[363]. Зокрема, було зроблено наголос на спрощенні й поліпшенні діяльності державного апарату, ство­ренні умов для участі населення в роботі органів влади, розвитку місцевої ініціативи тощо. Однією з основних переваг районів перед колишніми волостями, як зазначає автор, було те, що райо­ни утворювалися здебільшого відповідно до принципів економіч­ного розвитку країни.

У лютому 1925 року було прийнято рішення про розширення мережі сільрад і створення їх у всіх населених пунктах, де прожи­вали понад 1 тис. осіб, а також у населених пунктах з кількістю населення в 500 осіб, якщо вони віддалені від центру інших сіль­рад більш як на 5 верст. Наприкінці 1925 року, після переходу до трьохступеневого поділу, кількість населення сільської громади повинна була становити не менше 1 тис. осіб. На той час в Україні існували 70 міськрад, 150 селищних рад, 10 314 сільрад¹.

Восени 1930 року була встановлена двохступенева система (район — населений пункт), яка не виправдала себе, і в 1932 році від неї відмовилися на користь трьохрівневої системи: область — район — населений пункт. Нижчою ланкою системи залишалася територія сільради, до якої входили залежно від кількості насе­лення (від 1 до 4 тис. осіб) один або декілька сільських населених пунктів. Надалі проводилися заходи щодо зміцнення сільрад, а по суті — збільшення їх території^{[364] [365]}.

Таблиця 10

Адміністративно-територіальний устрій України у XX столітті

На думку І. Скуратович, модель поділу України на області, створена у 1930-і роки, мала за мету мінімізацію різних типів кон­фліктів, які вирішуються на нижчих рівнях адміністративно- територіальної ієрархії. Проблеми повинні були вирішуватися тільки в центрі, в ролі яких виступали органи управління більш високих адміністративно-територіальних рангів. Відносини між двома будь-якими суміжними рівнями адміністративно-територі­альної ієрархії були конфліктними, оскільки кожен центр (союз­ний центр стосовно республіканського рівня, республіканський стосовно обласного чи районного) щодо будь-якої периферії виступав як інститут відчуження і концентрації виробленого периферією продукту й орган розподілу відчужених у безпосеред­ніх виробників ресурсів. Органи управління нижчого рівня праг­нули віддати «догори» якомога менше, а одержати з централізова­них ресурсів якомога більше. В свою чергу, центр прагнув узяти від підлеглої території більше, а віддати менше. Конфлікти між суміжними рівнями ієрархії вирішувалися перенесенням їх на більш високий рівень, який виступав у ролі третейського судді й верховного розпорядника ресурсів. Можливість перенесення конфліктів на більш високі рівні ієрархії забезпечувалася керів­ною роллю КПРС, апарат якої «стягував» ієрархію адміністратив­ного устрою в тверду конструкцію, стрижнем якої він і був¹.

У 1954—1955 роках знову були проведені зміни щодо укруп­нення сільрад. Подальші реформи у 1960-х роках зосередилися на обласному та районному рівнях. Окрім сільрад, до системи адміністративно-територіального устрою були включені міста республіканського, обласного та районного підпорядкування, селища міського типу, села та селища. Останнім нормативним актом часів СРСР, який врегулював питання утворення та при - пинення вищеназваних населених пунктів, стало «Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіально­го устрою Української РСР»^{[366] [367]}, яке діє нині в частині, що не суперечить Конституції та законам України. За роки незалеж­ності в Україні, окрім двох статей Конституції України, не було прийнято жодного нормативного акта, який би регулював питання територіальної організації держави. Водночас у цей період з’явилось, окрім нових районів, 17 нових міст, 26 місі' отримали статус обласного та республіканського значення, що свідчить про збільшення кількості адміністративно-територі­альних одиниць¹.

Таблиця 11

Адміністративно-територіальний устрій у конституціях до 1996 року^{[368] [369]}

Як слушно зазначає Я. Верменич, «сучасний національно- територіальний простір України — узагальнений підсумок трива­лої еволюції, в ході якої химерно перепліталися династичні й геополітичні інтереси, практичні потреби, далекосяжні політичні розрахунки. На кожному новому історичному етапі виникали нові центри тяжіння і нові просторові конфігурації. Простежити в деталях картину усіх поділів і переділів практично неможливо, бо вони відбувалися не лише на рівні великих територіальних утворень — воєводств, полків, губерній, областей, але й на серед­ньому й низовому рівнях, до того ж «перемалювання карт», як правило, тягнуло за собою і зміну форм управління»^[370].

Якщо послуговуватися класифікацією С. Роккана щодо фор­мування сучасних держав на території Європи, розглянуту нами в другому розділі монографії, то Україну можна віднести до пізніх держав, у яких сформована національна ідентичність була покла­дена в основу держави. Іншими словами, система державних інститутів використовувалася для представлення інтересів нації. Однак тривале перебування України у складі імперій призвело до того, що успадковані від них інститути публічної влади не відпо­відають інтересам української нації і потребують реформування.

5.2.