§ 3. Законодавча діяльність Директорії УНР у галузі конституційного права

Боротьба національно-демократичних сил проти гетьманського режиму, а також листопадова 1918 р. революція у Німеччині, зумови­ли падіння гетьманату. 15 листопада 1918 р. було розповсюджено ві­дозву до населення, якою офіційно скасовувався гетьманат і встанов­лювався інститут Директорії у складі п’яти членів на чолі з Володи­миром Винниченком.

Лідери Директорії не були одностайними щодо характеру орга­нізації державної влади. В. Винниченко був прихильником радянської влади, а С. Петлюра виступав за європейську модель влади. У грудні

1918 р. Директорія обрала “третій шлях”, який полягав у запрова­дженні не диктатури пролетаріату, а трудових рад. Але серпневою

1919 р. Декларацією було взято курс на реалізацію європейської мо­делі побудови держави [32, с. 86-87].

Директорія офіційно не визнала себе правонаступницею УЦР. Однак у процесі конституювання нової організації державної влади, вона спиралася на державотворчий досвід УЦР. Програмними доку­ментами конституційного характеру, що відображали прагнення Ди­ректорії до втілення у життя української національної державної ідеї, стали декларації та універсали.

Першим актом конституційного характеру після приходу Дире­кторії до влади була Декларація від 26 грудня 1918 р. Структурно во­на складалася з преамбули та 11 розділів. У передмові Декларації мо­ва ішла про ліквідацію гетьманського режиму. Директорія декларува­ла як основу українського національного державотворення реалізацію трудового принципу.

Директорія розробила нормативно-правові документи, що рег­ламентували вибори до Трудового Конгресу України, підставою до скликання якого стала Декларація УНР. Трудовий Конгрес - предста­вницький та установчий орган, наділений законодавчими повнова­женнями і мав діяти до скликання парламенту.

Актом конституційного значення став і Універсал Директорії УНР від 22 січня 1919 р. про об’єднання УНР і ЗУНР в єдину держа­ву.

Конституційним програмним документом слід вважати “Універ­сал Трудового конгресу до українського народу”, прийнятий Трудо­вим Конгресом 28 січня 1919 р., який декларував закріплення демок­ратичного ладу в Україні. Проте Універсал містив протиріччя між Директорією та українськими соціалістичними партіями у визначенні стратегічних орієнтирів державотворення: відмовившись від принци­пу диктатури пролетаріату, Конгрес підтримав “трудовий принцип” організації влади [32, с. 92].

Першим конституційним нормативним актом Директорії УНР став “Закон про форму влади на Україні”, ухвалений Трудовим Кон­гресом у січні 1919 р. Згідно із Законом утворювалися комісії: земе­льна, бюджетна, закордонних, харчових справ, культурно-освітня, оборони. Загальний склад комісій Трудового Конгресу формувався шляхом виборів за принципом пропорційного представництва від усіх фракцій Конгресу. Директорії УНР надавалася верховна влада в Україні: право видавати закони, які затверджував Трудовий Конгрес та формувати Раду Народних Міністрів, якій належала виконавча влада. Таким чином, Трудовий Конгрес визнавав, що найвищу владу в державі між сесіями Конгресу здійснює Директорія [32, с. 91].

Наприкінці 1919 р.

Закон “Про Державну Народну Раду УНР” визначав склад, по­рядок формування, скликання й компетенцію законодавчого органу влади УНР та права депутатів Державної Народної Ради. Згідно із за­коном робота Ради мала організовуватися сесійно. Чергові три сесії, тривалістю по два місяці кожна, мали відбутися до жовтня 1921 р. [32, с. 103].

Закон детально визначав компетенцію Державної Народної Ра­ди: 1) підготовка законопроектів; 2) обговорення законопроектів; 3) затвердження бюджету; 4) розгляд справ про державні зобов’язання; 5) контроль за діяльністю уряду; 6) заслуховування звітів державного контролю; 7) ратифікація і денонсація міжнародних договорів; 8) оголошення війни і укладення миру; 9) право визначати валюту і до­зволяти емісію державних кредитних білетів і державних облігацій; 10) прийняття петицій від громадян УНР, приватних і державних установ; 11) створення тимчасових і постійних комісій; 12) вислов­лення недовір’я РНМ або окремим міністрам [53, с. 16].

Депутати Державної Народної Ради вважалися представниками громадян УНР, їх заборонялося відкликати або обмежувати будь- якими інструкціями. Особа депутата проголошувалася недоторкан­ною. Він не підлягав призову до армії чи флоту і не втрачав поперед­ньої посади на державній чи муніципальній службі. Депутату заборо­нялося купувати або орендувати державне майно та отримувати дер­жавні концесії [53, с. 16].

Директорія УНР відновила чинність багатьох конституційних законів УЦР, які загалом спрямовувалися на захист прав громадян: про національно-персональну автономію, громадянство, мову.

1 січня 1919 року Директорія УНР ухвалила Закон “Про вищий уряд Української Автокефальної Православної Церкви”, яким прого­лосила автокефалію церкви в УНР. Цим законом передбачено, що це­рковна влада в Україні позбавляється будь-якої залежності від Всеро­сійського Патріарха і переходить до Всеукраїнського церковного со­бору. Справами церкви має опікуватися Український церковний Си­нод, до компетенції якого належали справи релігійних обрядів, адмі­ністрації, матеріального постачання, навчання, контролю та інше.

Слід визнати, що закони Директорії мали, здебільшого, деклара­тивний характер, адже за умов війни їх норми не могли бути реалізо­вані на практиці.

Директорія відмовилася від впровадження у життя Конституції УНР 1918 р. та працювала над підготовкою власної Конституції. За часів Директорії було розроблено й обговорено декілька проектів Ос­новного Закону: “Начерк проекту державного законоладу для Україн­ської Трудової Республіки” доктора права Остапа Копцюха, “Проект Конституції основ державних законів УНР” професора Отто Ейхель- мана та проект Конституції урядової конституційної комісії [69, с. 57].

Конституційний проект О. Копцюха містив низку декларатив­них та ідеологічних норм, пов’язаних з побудовою в Україні соціалі­зму. Проектом передбачалося запровадження республіканської форми правління з федеративним державним устроєм. Громадяни України проголошувалися рівноправними і не обмежувалися у правах за будь- якою ознакою. Надання демократичних прав і свобод громадянам О. Копцюх поєднав з накладанням обов’язків. Це обов’язкова для чо­ловіків військова служба і обов’язок “трудитися пильно для власного добра і для добра взагалі”, що можна тлумачити як введення загаль­ної трудової повинності.

Переважна частина конституційного проекту врегульовувала основи державного ладу. Відповідно до природного і міжнародного права обґрунтовувалося право народу України на власну державність: “український народ визнає себе самостійним, незалежним, суверен­ним і з усіма народами рівноправним, творить на своїх землях свою окрему державу під іменем “Українська Трудова Республіка” [69, с. 59].

О. Копцюх був добре обізнаний з конституційним правом євро­пейських країн та США і використав ці знання при розробці консти­туційного проекту. Але державну владу він розподіляв не на три гіл­ки, а на чотири: репрезентаційну, законодавчу, виконавчу і судову. Репрезентаційна влада повинна була належати посадникові Українсь­кої Трудової Республіки і Верховній Раді. Посадник обирався термі­ном на 6 років на основі загального, рівного, таємного і прямого ви­борчого права громадянами, які досягли 20 років. Посадник мав ста­тус голови держави. Він підписував прийняті закони, мав право відк- ладального вето, захищав інтереси держави на міжнародній арені [69, с. 60-61].

Згідно із конституційним проектом О. Копцюха Верховна Рада формувалася із представників суб’єктів федерації по одному від кож­ного краю, обраних на 6 років його населенням, на основі загального, таємного і безпосереднього голосування. Верховна Рада визначалася як “дорадчий і допоміжний орган для посадника”, однак він не мав права приймати рішення без попереднього його розгляду й схвалення Верховною Радою. Вона також мала нести відповідальність за діяль­ність посадника [69, с. 61].

Законодавчу владу отримував представницький орган - Україн­ська Республіканська Рада. Кожного її депутата мали обирати 100 тисяч виборців, що мешкали в одному територіальному виборчому окрузі. До компетенції Української Республіканської Ради відносило­ся ухвалення тільки тих законів, що стосувалися “загальних справ держави”, зокрема, затвердження державного бюджету та континген­ту новобранців для військової служби, ратифікація міжнародних угод, здійснення контролю за діяльністю уряду і притягнення його до відповідальності [69, с. 61].

Виконавча влада належала загальнодержавному урядові - Раді Державних Довірників. Право його призначення і усунення надавало­ся посадникові, але його рішення затверджувалося Українською Рес­публіканською Радою. Уряд мав завідувати всіма загальнодержавни­ми справами, контролювати виконання законів, дбати про територіа­льну цілісність держави, забезпечувати непорушність державного ла­ду, захищати права і свободи громадян та інше.

Конституційний проект О. Копцюха у загальній формі врегульо­вував систему судової влади, яка належала громадським судам. Тіль­ки вони мали право колегіально розглядати судові справи. Суди по­винні були складатися з суддів-правознавців, яких призначав посад­ник і суддів-громадян - виборних присяжних засідателів [69, с. 61­62].

За формою “Проект Конституції основ державних законів УНР” 1920 р. Отто Ейхельмана (1854-1943 рр.) - це праця, що містила док- тринальні підходи щодо основних принципів побудови Конституції України. Автор обґрунтував створення суверенної української держа­ви, посилаючись на право націй на самовизначення, що передбачено у “14 пунктах” 1918 р. президента США В. Вільсона. О. Ейхельман стверджував, що українська нація має право на створення суверенної держави адже територія УНР складає півмільйона квадратних кіломе­трів, у ній проживає близько 40 млн населення, із них 80 % - етнічні українці, що значно перевищувало територію і кількість населення багатьох країн Європи [81, с. 119].

Джерелом державної влади О. Ейхельман називав народ. Він пропонував принцип поділу державної влади на п’ять гілок: установ­чу, законодавчу, виконавчу, судову, фінансово-контрольну [88, с. 25]. На думку О. Ейхельмана, вищі федеральні органи влади повинні мати обмежені повноваження. До повноважень цих органів влади він про­понував віднести: 1) військові справи; 2) міжнародні справи; 3) гро­шово-фінансові питання. Це свідчить, що науковець був прихильни­ком децентралізованої федерації. Федеративний устрій повинен бу­дуватися не за національною, а за територіальною ознакою. Землям надавався статус суб’єктів федерації і кожна з них мала право на вла­сну конституцію [76, с. 42]. Право запровадження того чи іншого ад­міністративно-територіального поділу необхідно залишити за суб’єктами федерації - землями. Територія землі не може бути зміне­на без згоди населення землі. Водночас, як вважав автор, частина зе­мель могла отримати статус адміністративно-територіальних одиниць [81, с. 120].

Лише у загальних рисах О. Ейхельман визначив організаційно - правові засади діяльності органів місцевого самоврядування [76, с. 47]. Фундаментом держави автор проекту називає низовий рівень мі­сцевого самоврядування - сільську та міську громади. Як можливий варіант адміністративно-територіального поділу він пропонує зберег­ти волості, повіти і губернії або запровадити провінції, області та гу­бернії.

О. Ейхельман наголошував, що Українська держава повинна за­хищати права національних меншин. Представники націй, що прожи­вають на території України, повинні користуватися правом націона­льно-культурної автономії. Таке право забезпечуватиме можливість навчання дітей у національних школах, використання мов національ­них меншин у офіційних документах, розвиток національних тради­цій та культури. Проте, конституційний проект передбачав і окремі обмеження прав національних меншин. Наприклад, промови під час мітингів та зібрань повинні проголошуватися лише українською мо­вою. Про використання мов національних меншин організатори таких заходів повинні були попередити правоохоронні органи [88, с. 27-28].

В основу конституційного проекту О. Ейхельмана було покла­дено ідею правової та соціальної держави: “держава для народу”. На його переконання, держава має забезпечувати соціальний захист сво­їх громадян, охороняти як фізичну так і розумову працю. Громадянам має бути гарантована матеріальна допомога за умови втрати працез­датності, хвороби, старості. Держава повинна надавати робітникам право на створення робітничих союзів, робочий день не повинен пе­ревищувати 8 годин на добу. Особливим чином має захищатися праця неповнолітніх осіб та жінок [88, с. 26].

Конституційний проект О. Ейхельмана ґрунтувався на принци­пах народного суверенітету, правах людини, загальнолюдських цін­ностях, носив деідеологізований характер. В основу проекту покла­дено ідеї децентралізації влади, правової, соціальної держави та гро­мадянського суспільства.

Для розробки проекту Конституції УНР 30 серпня 1920 р. була створена урядова комісія у складі 16 осіб. Очолив комісію міністр за­кордонних справ УНР А. Ніковський. Про масштаби роботи над про­ектом Конституції УНР свідчить велика кількість підготовчих матері­алів. На розгляд урядової комісії було подано три проекти: Централь­ної Ради, Всеукраїнської Національної Ради та О. Ейхельмана. За ос­нову комісія прийняла проект Конституції, розроблений Всеукраїнсь­кою Національною Радою. Але за складних військово-політичних умов уряд С. Петлюри не зміг санкціонувати та ввести у дію підгото­влений комісією “Основний державний закон Української Народної Республіки” [81, с. 92].

Зазначений проект Конституції мав досконалу та узгоджену структуру. Він складався із 10 розділів і 158 артикулів (статей): 1) “Українська держава”; 2) “Православна Церква”; 3) “Права і обов’язки громадян”; 4) “Державна Рада і Державний Сейм”; 5) “Го­лова держави”; 6) “Правительство”; 7) “Самоврядування”; 8) “Суд”; 9) “Оборона держави”; 10) “Перехідні і кінцеві постанови”.

Згідно з проектом Україна визнавалася унітарною державою з поділом на землі. Артикул 2 проголошував принцип поділу держав­ної влади на законодавчу (Державна Рада і Державний Сойм), вико­навчу (Голова держави і Рада Міністрів) і судову владу (незалежні суди) [81, с. 95]. Розділ IV “Державна Рада і Державний Сойм” зако­нодавчу владу закріплював за Державною Радою - однопалатним па­рламентом. Вона обиралася шляхом загальних, рівних, прямих вибо­рів таємним голосуванням за пропорційною виборчою системою. Але до її формування законодавча влада повинна була належати Держав­ному Сойму. Водночас артикули 58-105 врегульовували повноважен­ня Державного Сойму, а не Державної Ради [81, с. 102-111]. Це свід­чить про те, що робота над проектом не була завершена. У розділі IV “Голова держави” верховну виконавчу владу закріплено за Головою держави і Радою міністрів, які несуть відповідальність перед Держав­ним Соймом. Голова держави за пропозицією Голови Державного Сойму затверджує Голову Ради міністрів та міністрів. Голову держа­ви обирає Державний Сойм, а після обрання Державної Ради його по­винна обирати Державна Рада [81, с. 110, 112].

Державною мовою визнавалася українська. Проект детально врегульовував політичні, соціально-економічні, особисті та культурні права і свободи громадян. Так, зокрема, громадяни УНР мали право захищати свої трудові права, звертатися до уряду з петиціями, мали право емігрувати за кордон, заборонялися принизливі покарання. По­збавлення громадянських прав допускалося тільки на певний термін і лише за умов “виняткового стану” [81, с. 101]. Характерною рисою проекту стала норма, за якою для юридичного забезпечення реалізації цих прав необхідно приймати спеціальні закони. Проектом передба­чалася відповідальність держави перед громадянином як одного із важливих елементів правової держави [56, с. 104-105].

Розробники проекту Конституції УНР 1920 р. не відмовилися від етнографічного принципу адміністративно-територіального поді­лу України на землі. Але на відміну від проекту Конституції УНР 1918 р. за артикулом 4 територія України мала складатися із 10 зе­мель. Землі могли претендувати на автономний державно-правовий статус у складі УНР. Як це передбачалося Законом УЦР “Про адміні­стративно-територіальний поділ України” 1918 р., міста Київ, Харків та Одеса отримували особливий статус [81, с. 95-96].

Діяльність місцевого самоврядування врегульовував розділ VII проекту Основного державного закону УНР 1920 р. Артикул 133 встановлював функціонування місцевого самоврядування у таких ад­міністративно-територіальних одиницях: громада, волость, повіт, міс­течко і місто. Органи місцевого самоврядування громад, волостей, містечок і міст повинні були формуватися за виборчою системою, аналогічною тій, за якою обиралася Державна Рада, але з урахуван­ням цензу осілості. Органи місцевого самоврядування повітів та зе­мель обиралися шляхом непрямих виборів громадами, волостями, мі­стечками і містами за пропорційною виборчою системою [81, с. 115].

Спираючись на принципи децентралізації, проект Конституції УНР 1920 р. не допускав підпорядкування органів місцевого самов­рядування по вертикалі, а також проголошував автономію самовря­дування у стосунках із місцевою адміністрацією. Однак місцеве са­моврядування мусило виконувати розпорядження державної адмініс­трації. Органи місцевого самоврядування мали право встановлювати “податки та повинності, що є необхідними для їх урядування” [81, с. 115]. Місцеве самоврядування могло захищати порушені права у Найвищому Адміністративному Суді. Обсяг повноважень місцевого самоврядування визначено лише у загальних рисах: “вирішення пи­тань про місцеві добра і потреби в межах своєї території”, адже у проекті Конституції УНР 1920 р. зазначалося, що детально діяльність місцевого самоврядування буде врегульовано окремим законом [81, с. 115].

Варто зазначити, що конституційні проекти доби Директорії бу­ли досить демократичними, з огляду на те, що їх розроблено за умов війни. Вони дають змогу оцінити конституційний процес в Україні, визначити рівень та вплив конституційних ідей попередників Дирек­торії на формування державної політики. За основу конституціоналі­зму УНР доби Директорії було взято соціал-демократичну ліберальну доктрину УЦР. Конституціоналізм УНР доби Директорії отримав ча­сткове юридичне закріплення в окремих конституційно-правових ак­тах. Але за умов війни та короткий період перебування Директорії при владі жоден із проектів Конституції не набув чинності, а консти­туційно-правові акти і програмні документи не були реалізовані на практиці.