§ 4. Конституційне право Західноукраїнської Народної Республіки. Конституційні проекти С. Дністрянського

Участь у Першій світовій війні спричинила глибоку соціально- економічну та політичну кризу в Австро-Угорщині. Посилювалися антивоєнні робітничі страйки та селянські повстання. Але найгострі- шим було національне питання.

8 січні 1918 р. президент США В. Вільсон проголосив “14 пунк­тів” політики США щодо закінчення війни та післявоєнного устрою Австро-Угорщини, що повинно було забезпечити вільне самовизна­чення народів імперії. Брестський мирний договір, підписаний 9 лю­того 1918 р., передбачав надання Галичині та Буковині “повної наці­онально-територіальної автономії” у складі Австро-Угорщини. Але імператор Карл І відмовився виконувати цей пункт угоди. 16 жовтня 1918 р. він видав маніфест “До моїх вірних австрійських народів”, у якому обіцяв запровадити федеративний устрій. Однак маніфест не передбачав надання автономії Західній Україні [85, с. 130].

18 жовтня 1918 р. у Львові було скликано збори депутатів від Галичини та Буковини у Австрійському парламенті - всього 70 осіб та по три представники від політичних партій, духовенства і студен­тів, які проголосили себе Українською Національною Радою (Уста­новчими зборами). Головою Ради обрано Євгена Петрушевича [85, с. 131].

Першим програмним документом конституційного характеру, що відображав прагнення західних українців до втілення у життя української національної державної ідеї, стала Прокламація Україн­ської Національної Ради від 19 жовтня 1918 р. Вона містила вимогу щодо підготовки проекту конституції, яка б гарантувала громадянам новоствореної на західних етнічних територіях Української держави пряме, рівне, таємне виборче право на основі пропорційної виборчої системи, а також національно-культурну автономію, доповнену пред­ставництвом від національних меншин.

19 жовтня 1918 р. Українська Національна Рада ухвалила “Ста­тут Української Національної Ради”, який закріплював за нею повно­важення парламенту. Іншим конституційним документом “Постано- вою про утворення Української держави” Рада проголосила утворен­ня Української держави - автономії у складі Австро-Угорщини: “ціла етнографічна українська область в Австро-Угорщині, зокрема Східна Г аличина з граничною лінією Сяну з вилученням Лемківщини, півні­чно-західна Буковина з містами Чернівці, Строжинець і Серет та українська полоса північно-східної Угорщини - творять одноцілу українську територію” [95, с. 100]. У прокламації зазначалося, що “Українська Національна Рада виготовить конституцію для утвореної тим способом держави, на основах: загального, рівного, тайного і безпосереднього права голосування з пропорціональним заступницт­вом, з правом національно-культурної автономії та з правом заступ­ництва в правительстві для національних меншин” [95, с. 100].

Але імператор Австро-Угорщини відхилив прохання української делегації. У цей же час 24 жовтня проголосила свою незалежність Угорщина, 28 жовтня - Чехословаччина, 29 жовтня - Сербо-Хорватія. Спираючись на пункти В. Вільсона, на незалежність претендувала Польща. 28 жовтня 1918 р. у Кракові була створена Польська ліквіда­ційна комісія, якій австрійська місцева адміністрація офіційно пере­давала владу. Тому 1 листопада 1918 р. Українська Національна Рада ухвалила “Відозву до українського народу”, якою проголосила неза­лежність Української держави. Це був політичний документ, що міс­тив заклик до українців зі зброєю стати на захист своєї держави; представникам інших національностей направити своїх делегатів до Української Національної Ради; австрійська адміністрація ліквідуєть­ся, влада на місцях переходить до українських органів самоврядуван­ня та міліції; тимчасово визнавалася чинність австрійського законо­давства [95, с. 101-102].

13 листопада 1918 р. Українська Національна Рада ухвалила “Тимчасовий Основний закон ЗУНР”, який складався з п’яти артику­лів.

Конституційне законодавство ЗУНР сприяло злагодженому фу­нкціонуванню органів влади і управління республіки. Особливе зна­чення мав Закон “Про тимчасову адміністрацію областей Західноук­раїнської Народної Республіки” від 16 листопада 1918 р., що став правовою основою діяльності Державного Секретаріату ЗУНР, якому підпорядковувалися всі органи адміністративної влади на місцях [32, с. 120].

1 грудня 1918 р. представники ЗУНР підписали угоду з Дирек­торією УНР про об’єднання, яку 3 січня 1919 р. ухвалила Національ­на Рада ЗУНР, а 19 січня - Директорія УНР. 22 січня 1919 р. у Києві відбувся Конгрес Трудового Народу, який фактично став установчи­ми зборами об’єднаної України. Однак реалізувати Акт злуки не вда­лося. Уряди обох українських республік визнали за доцільне зберегти повноваження західноукраїнського уряду й адміністрації у межах те­риторіальної автономії - Західної Області УНР. Проте факт об’єд­нання знайшов своє відображення у конституційному законодавстві ЗУНР. Зокрема, в ухваленому Українською Національною Радою 8 квітня 1919 р. законі про громадянство і правовий статус іноземців. Згідно з цим законом кожна особа, яка у день його оголошення нале­жала до однієї з громад краю, вважалася громадянином Західної Об­ласті УНР.

Після Акту злуки було ухвалено низку інших законів, предме­том правового регулювання яких стали конституційно-правові відно­сини. Це закони, якими регламентувалася робота Української Націо­нальної Ради (“Про Виділ Ради”, “Про спосіб оголошення законів та розпоряджень”, “Про недоторканність членів Ради”), “Земельний за­кон для ЗУНР” та інші законодавчі акти.

Важливою складовою конституційного законодавства ЗУНР бу­ли закони, спрямовані на вдосконалення політичної системи держави: “Про вибори до Сойму Західної області Української Народної Респу­бліки” і “Про скликання Сойму Західної області Української Народ­ної Республіки”. Цими нормативними актами визначався порядок об­рання та діяльності нового парламенту (вибори планувалися на чер­вень 1919 р.). Так, згідно з прийнятим Українською Національною Радою виборчим законом від 14 квітня 1919 р., однопалатний Сойм мали обирати громадяни на основі загального, рівного, прямого ви­борчого права, таємним голосуванням. Активне виборче право нада­валося громадянам, котрі досягли 21 року, пасивним виборчим пра­вом користувалися особи віком від 25 років [85, с. 183].

Закон регламентував організацію виборчої кампанії, формуван­ня виборчих округів та дільниць. Голосування на виборчій дільниці повинно тривати до тих пір, доки не проголосує останній виборець. Встановлювався інститут громадських спостерігачів - представників громадськості і політичних партій. Вони мали право бути присутніми на виборчій дільниці під час виборів та підрахунку голосів.

Згідно із законом вибори мали проводитися за національно- пропорційною системою, тобто за кожною національністю, залежно від кількості населення. Із 226 депутатів Сейму українці мали обрати 160 осіб, поляки - 33, євреї - 27, німці - 6. У процентному співвідно­шенні це давало національним меншинам більше мандатів, ніж етніч­ним українцям, які становили 75% населення, що свідчить про зако­нодавче забезпечення прав національних меншин щодо виборів до парламенту [85, с.

ЗУНР до певної міри скористалася конституційним досвідом Директорії. Конституціоналізм ЗУНР, де при владі перебували пред­ставники правоцентристських політичних партій, орієнтувався на лі­беральну, а не соціал-демократичну конституційну концепцію. Кон­ституціоналізм ЗУНР отримав часткове юридичне закріплення. Однак за умов війни та короткого періоду існування ЗУНР юридичний кон­ституціоналізм не набув фактичного втілення.

Велике значення для становлення конституціоналізму мали нау­кові дослідження Станіслава Дністрянського (1870-1935 рр.) - ректо­ра вільного Українського університету, доктора права й політичних наук, почесного член Наукового товариства імені Шевченка. Основи теорії конституціоналізму учений опублікував у працях “Україна”, “Нова держава”, “Загальна наука права й політики”.

У жовтні 1918 р. С. Дністрянський, на той час депутат австрій­ського парламенту, підготував перший проект конституції - “Устрій Галицької Держави”. У першому розділі “Основні закони” він сфор­мулював основні принципи конституційного ладу: 1) положення про державну територію як єдність українських етнографічних земель; 2) положення про те, що саме український народ на своїй території здій­снює народну владу, а іншим народам, які проживають у Галицькій державі, надається право “народної самоуправи”; 3) положення про основні права і свободи громадян Галицької Держави, зокрема про свободу думки, віри, науки, преси, право вільного користування укра­їнською мовою [18, с. 346-347].

Другий розділ “Народний устрій” складається із трьох частин: “Народна Рада”, “Старійшина Народної Ради”, “Народна Управа”. Розділ містить загальну характеристику організації органів державної влади й управління і передбачає створення Г алицької держави у фор­мі парламентської республіки. Законодавча влада мала належати На­родній Раді, яку було обрано на Народних Зборах 18 жовтня 1918 р. До її складу пропонувалося ввести всіх парламентських та сеймових послів-українців, обраних від Г аличини та Буковини, з пізнішим коо­птуванням представників національних меншин. Народна Рада мала б виконувати законодавчу владу та підготувати проект закону про ви­бори до парламенту - Народного Сойму на засадах “загального, рів­ного, таємного й безпосереднього права голосування з пропорційним заступництвом для національних меншостей” [57, с.

У прикінцевих положеннях проекту зазначалося, що усі грома­дяни Галицької Держави рівні перед законом. Конституція повинна була діяти тимчасово до “постанови нового устрою через Народний Сойм” [57, с. 19].

У 1920 р. уряд ЗУНР на чолі з Є. Петрушевичем звернувся до професора С. Дністрянського з проханням розробити новий проект конституції для Західноукраїнської Народної Республіки. Конститу­ційний проект складався із 130 параграфів, об’єднаних у три глави: “Держава і право” (зі вступом і розділами “Людські та громадянські права” та “Народні права”), “Державна влада” (з розділами “Основи державної влади”, “Організація народної волі” і “Виконування на­родної волі”) та “Право народів на самовизначення” [57, с. 19-20].

На першому етапі державного будівництва передбачалося скли­кання Установчих зборів, які мали узаконити остаточний текст кон­ституції, здійснити адміністративно-територіальний поділ (на грома­ди, повіти, округи), прийняти виборчі закони та інші акти. Вибори до Установчих зборів повинні були проходити на основі загального, прямого, рівного і таємного голосування по трьох національних курі­ях: українській, польській та представників інших національностей. Після завершення роботи Установчих зборів законодавчим органом влади ЗУНР мала стати Народна палата, яка обиралася на 4 роки шляхом загального, прямого, рівного і таємного голосування. Вико­навчу владу представляли державні органи на чолі з президентом, об­раним безпосередньо населенням на 4 роки. Перші вибори президен­та повинні відбутися одночасно з виборами до Установчих зборів, на­ступні - одночасно з виборами до Народної палати [7, с. 15-16].

Ключове місце у проекті конституції С. Дністрянського відведе­но правам та свободам громадян. У документі не тільки передбачено основні політичні, соціально-економічні, особисті та культурні права людини, а й визначено основоположні принципи, на яких вони ґрун­туються. Перш за все, це принцип рівності: рівність усіх громадян перед законом, у тому числі щодо виконання своїх обов’язків; рів­ність чоловіка та жінки; однаковий правовий захист з боку держави громадян та іноземців; рівність усіх людей перед судом. Варто звер­нути увагу на гарантії держави щодо забезпечення прав і свобод лю­дини, природний характер та невідчужуваність прав і свобод, прин­цип законності, який полягає в тому, що особа не може зазнавати ін­ших покарань, ніж тих, що прямо передбачені законом і є доцільними [57, с. 20].

Проект містить широкий перелік фундаментальних особистих прав та свобод громадян. Це свобода й недоторканність особистості, недоторканність житла, свобода пересування. Свобода пересування може обмежуватися військовою повинністю. Проект передбачав дія­льність державної міграційної служби, до повноважень якої належить депортація іноземців у випадку, “якщо вони завдають шкоду внутрі­шній та зовнішній безпеці держави”. Державою гарантувалася таєм­ниця листування; свобода думки і слова, яка може бути обмежена у випадку порушення законів та в інтересах громадського правопоряд­ку; свобода совісті та віросповідання (§12-20) [30, с.757-758].

Джерелом виникнення політичних прав є громадянство. У прое­кті конституції передбачалися наступні підстави його набуття: про­живання на території держави, народження, шлюб, державна натура­лізація. Статус громадянина ЗУНР також “виводиться частково з по­переднього австрійського або угорського громадянства”. Громадяни, які досягли 21 року, мають активне та пасивне виборче право. Проек­том конституції гарантувалося право на свободу об’єднань, право на мирні зібрання, яке може бути обмежене лише у разі “безпосередньої загрози суспільній безпеці”, право на подання петицій [57, с. 21]. Такі норми свідчать про право громадян на участь в управлінні державни­ми і суспільними справами, їх вплив на політику держави.

Проект конституції С. Дністрянського детально врегульовував соціально-економічні права. Проголошувалася свобода підприємни­цької діяльності, яка не повинна суперечити інтересам суспільства та держави. Зокрема, закладено правові основи, що обмежують монопо­лізацію виробництва. Право приватної власності визнається основою економічного устрою держави і є правовим засобом економічного за­доволення потреб громадян. Приватна власність підлягає прогресив­ному оподаткуванню. Право користування та розпорядження можуть бути обмежені в інтересах господарської діяльності держави. С. Дністрянський також виділяє такий прогресивний елемент як інте­лектуальна власність, для захисту якої існує авторське та винахідни­цьке право (§24-36) [30, с.758-759]. Отже, всі свободи визнавалися необмеженими, за винятком економічної. Держава повинна опікува­тись “економічно слабшими”, обмежуючи з цією метою індивідуаль­ну підприємницьку свободу.

У підрозділі “Охорона і старівля (піклування)” передбачено пра­во людини на правовий та соціальний захист держави. До цієї катего­рії потрапив шлюб, який спирається на взаємну згоду чоловіка і жін­ки, а також неповнолітні та недієздатні особи. Проект декларував право на достатній життєвий рівень, право на працю та її охорону, за­проваджено соціальне страхування від хвороб, нещасних випадків та інше (§29-38) [57, с. 21].

Важливе місце у сфері культурних прав займало право на освіту, свободу наукової творчості. У проекті конституції закріплено обов’я­зок держави піклуватися про культуру народу. Національним менши­нам надавалося право на культурний розвиток і національне самоуп­равління [30, с.759].

Проект передбачав право кожної людини на державну охорону: кожен в державі, хто вважався скривдженим у своєму праві, може претендувати на правовий захист держави. Усі громадяни були рівні перед законом і судом. Проте С. Дністрянський вважав за можливе збереження родових, станових, шляхетських титулів за умови, що їх не братимуть до уваги при заміщенні державних посад [57, с. 22]. До обов’язків громадян ЗУНР проект конституції відносив обов’язкове проходження військової служби, обов’язок сплачувати податки та обов’язок навчання у початковій школі.

За проектом Конституції ЗУНР законодавча влада належала па­рламенту - Народній палаті. Обрані до неї посли (депутати) поділя­лися на три національні курії: українську, польську та інших націона­льностей. Кожна курія наділялася правом вето щодо винесеного на ухвалення Народної палати закону, якщо він порушував національні права. Такий закон мав передаватися на розгляд державного судового трибуналу або на референдум. До компетенції палати належало при­йняття рішень з найважливіших питань держави (війни і миру, верхо­вного нагляду за адміністрацією й судочинством) [30, с.761-762].

У проекті зазначено, що народ виражає свою волю через пред­ставників у парламенті або безпосередньо у формі загальних чи лока­льних референдумів. Дорадчим органом мали бути “народні комо­ри” - виборні організації, які могли вимагати від державної влади врахування їхніх рішень. Функції надзвичайного органу покладалися на Загальну народну раду, яка мала скликатися у виключних випад­ках для прийняття найважливіших державних рішень (внесення змін до конституції, обмеження конституційних прав на період війни). Половину складу цього органу делегувала Народна рада, а решту - окружні заступництва, народні комори і загальний референдум [30, с. 756].

Виконавча влада належала Президенту ЗУНР та уряду. Президе­нтом міг бути кожен громадянин: українець за походженням, який досяг 35 річного віку, не позбавлений цивільних чи політичних прав, без обмеження щодо віросповідання. Президент ЗУНР проголошува­вся головнокомандувачем, мав право призначати і звільняти членів Ради держави, вищих урядових осіб, а також мав право після ухва­лення закону Народною палатою опротестувати цей закон і направи­ти його на розгляд загальних народних зборів [30, с. 765].

Функції уряду виконувала Рада держави. Вона формувала шість міністерств для управління окремими галузями та ведення внутріш­ньої політики. С. Дністрянський пропонував відокремити юстицію від адміністрації. Державну юстицію мала очолювати особа, яка під­порядковувалася лише Президенту.

Важливе місце у проекті конституції приділялося організації мі­сцевого самоврядування. Окружні та громадські представництва по­винні здійснювати у своїх областях, округах і громадах розпорядчі повноваження. Виконавчими органами місцевого самоврядування мали бути виборні, представницькі “заступництва” та “локальні са­моуправи”. Проект конституції передбачав механізм забезпечення прав представників національних меншин на рівні місцевого самов­рядування. Крім утворення трьох національних курій, встановлюва­лася культурна автономія національних меншин, яка реалізовувалася у поділі шкільної ради на національні секції, вживанні рідної мови в

урядових установах, судах, громадах, навчальних закладах [30, с. 766].

Таким чином, проект конституції С. Дністрянського 1920 р. вре­гульовував статус ЗУНР як суверенної, правової, демократичної, уні­тарної, президентсько-парламентської республіки. Організація дер­жавної влади побудована за принципом поділу на три гілки: законо­давчу, виконавчу і судову. Проект конституції проголошував людину найвищою соціальною цінністю, визначав недоторканність та не­від’ємність її прав та свобод, передбачав правовий та соціальний за­хист особи з боку держави, гарантував участь населення у державно­му управлінні, передбачав захист прав національних меншин. Кон­ституційний проект С. Дністрянського яскравий приклад одного із найвищих досягнень української конституційної думки початку ХХ ст., що мав великий вплив на розвиток українського конституціо­налізму.