Законність як принцип виборчого процесу
Засада «законності та заборони незаконного втручання будь-кого у цей [виборчий. - Ю.К] процес» (пункт 2 частини другої статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]) викликає застереження щодо потреби спеціально наголошувати на забороні «незаконного втручання» (тобто протиправних дій під час виборчого процесу).
Взагалі кажучи, така заборона є безпосереднім змістом вимоги законності; з цієї вимоги мала б випливати невідворотність застосування санкцій у разі незаконного втручання у виборчий процес. Проте слід визнати, що навіть за умов нормативного встановлення таких санкцій практика правозастосування під час виборів далеко не гарантує цієї невідворотності.Якщо абстрагуватися від цього доповнення, відповідне нормативне положення відтворює у контексті виборчого процесу принцип законності - одну із базових складових принципу верховенства права. М. Козюбра наголошує, що «верховенство права передбачає... законність, основану на визнанні і беззастережному прийнятті найвищої цінності людини, її убезпеченні від свавілля владних інституцій та їх посадових осіб», тобто правозаконність[910] [390, с.365].
Конституційне вираження принципу законності міститься у статті 19 Конституції у його двох формах. Зокрема, частина друга цієї статті встановлює вимогу законності щодо дій суб'єктів владних повноважень, які «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Що ж стосується частини першої цієї статті, то вона виражає принцип законності стосовно тих суб’єктів правовідносин, які не є суб’єктами владних повноважень (для конституційних правовідносин, у першу чергу, - громадян): «ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством» [432]; іншими словами, загальний суб’єкт права (окрім суб’єктів владних повноважень) має можливість діяти вільно, на власний розсуд у межах, встановлених законом.
Вважаємо, що саме так, без вказівки на підзаконні акти, тут слід розуміти конституційний термін «законодавство», оскільки, як підкреслює М. Козюбра, «з позицій верховенства права жоден акт управління не може підміняти своїм регулюванням закон» [381, с.11]. Зрештою, відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції, не лише права і свободи людини, але й гарантії цих прав і свобод «визначаються виключно законами України» [432], а не підзаконними актами.Принцип законності як загальноправовий принцип знаходить своє втілення («проекцію») також як галузевий принцип багатьох галузей права, насамперед тих, що регулюють юридичні процеси. У процесуальному контексті дослідники часом доповнюють позначення цього принципу додатковими характеристиками. Так, В. Барський називає його «принципом законності і юридичної гарантованості процесуальних прав особи» [869, с.207]. Вважаємо, що такі додаткові формулювання власне і є спробами підкреслити, що цей принцип має справу не з формальною законністю (у позитивістському сенсі), а з правозаконністю - складовою загального принципу верховенства права. Оскільки у цьому дослідженні законність розглядається саме в останньому сенсі, вважаємо такі доповнення важливими для розуміння змісту принципу законності, однак зайвими у його позначенні.
Для нашого дослідження корисним є порівняння із галуззю адміністративного права, яке (як і виборче) відноситься до сфери публічного права. Так, наприклад, принцип законності віднесений до принципів адміністративного процесу у широкому розумінні [8, с.479-480; 905, с.47], і, зокрема, адміністративного судочинства, Принцип законності неюрисдикційних адміністративних процесів в рамках адміністративного права, як зазначає В. Тимощук, означає, що адміністративні процедури встановлюються виключно законом [613, с.179]; А. Пухтецька формулює цю вимогу як «зв’язаність адміністрації законом» [904, с.266]. В рамках адміністративного процесуального (судового) права нормативний зміст цього принципу як галузевого істотно конкретизований[911], однак зводиться не лише до вимоги, щоб суд вирішував справи на підставі Конституції та законів України, а також обов’язкових для України міжнародних договорів (частина перша статті 7 Кодексу адміністративного судочинства [361]), але й виступає вимогою до суду здійснювати усі процесуальні дії відповідно до закону [613, с.212], з чітким додержанням встановленої процедури [636, с.97].
Звернемо увагу на дві особливості галузевого змісту принципу законності в адміністративному праві: по-перше, вважається, що принцип законності стосується суб’єктів адміністративно-процесуальних правовідносин (це відповідає формулюванню статті 19 Конституції); по-друге, хоча вважається, що галузевий принцип законності реалізує ту складову конституційного принципу законності, яка стосується суб’єктів владних повноважень, тим не менше підкреслюється, що й інші учасники адміністративного процесу, у тому числі й суб 'єк- ти, не наділені владними повноваженнями, теж мають дотримуватися принципу законності.
З іншого боку, принцип законності розглядається науковцями як загальний принцип юридичного процесу взагалі [869, с.207] чи конституційного процесу (конституційно-процесуального права [68, с.16]). Проте і в цих випадках йому приписують характеристики, аналогічні до описаних вище в межах галузі адміністративного права: він є вимогою, адресованою усім (у тому числі невладним) суб’єктам відповідного процесу і регулює їх діяльність.
Зазначені міркування повною мірою стосуються принципу законності стосовно виборчого процесу.
Важливість принципу законності як інституційного принципу виборчого процесу неодноразово підкреслювалася дослідниками. Так, Ю. Тодика та О. Бандурка вказували: «Важливим принципом виборчого права є принцип законності, який означає, що всі суб’єкти виборчої кампанії повинні діяти в межах Конституції України, Закону про вибори народних депутатів України, інших нормативно-правових актів»[912] [1117, с.21]. В. Погорілко та В. Федоренко відносять принцип «конституційності та законності» (як і «відкритості та гласності») до «загальних принципів виборів як основної форми безпосередньої демократії» [434, с.133], тобто, у нашому формулюванні, до конституційних принципів представницької демократії.
Дослідники розглядають зміст принципу законності виборчого процесу як «законність (підзаконність) дій усіх суб’єктів виборчого процесу», вказуючи, що «цей принцип передбачає строгу відповідність дій та рішень будь-яких учасників виборчого процесу нормам законодавства та актам виборчих комісій, які організують вибори» [1187, с.5556]. О.
Марцеляк зазначає, що «законність як засада виборчого процесу передбачає...максимальне звуження сфери дій на власний розсуд учасників виборчого процесу: вони не повинні виходити за рамки правових приписів своєї діяльності» [512, с.272]. На думку М. Рябця, законність як засада виборчого процесу полягає у двох вимогах: «вимозі щодо безумовної і неухильної реалізації приписів виборчого законодавства не лише суб’єктами виборчого процесу, а й усіма іншими учасниками виборчого процесу; створенні найсприятливіших організаційних, матеріальних та інших умов, що сприяють безумовній і неухильній реалізації приписів виборчого законодавства» [254, с.33]. Погоджуючись із вимогою «безумовної і неухильної реалізації приписів виборчого законодавства» у виборчому процесі (без сумніву, за умови якісного виборчого законодавства, яке відповідає вимогам принципу верховенства права), вважаємо, проте, що специфіка принципу законності вимагає поділу усіх суб’єктів виборчих правовідносин стосовно особливостей його застосування не за критерієм наявності виборчо-процесуальної правосуб’єктності, а за критерієм наявності чи відсутності владних повноважень. Таке розмежування випливає із двох форм конституційного принципу законності, встановленого статтею 19 Конституції.
Єдиною категорією суб’єктів виборчого процесу, яким належать владні повноваження, є виборчі комісії; таким чином, частина друга статті 19 Конституції вимагає чіткої регламентації не лише їх повноважень, але й підстав та способу їх здійснення[913]. Звідси випливає вимога чіткої регламентації законом процедур діяльності виборчих комісій (цей аспект розглянуто нижче; див. підрозділ 9.4.4).
Однак вимагає належного пояснення детальна регламентація вітчизняним виборчим законодавством процедур, відповідно до яких зобов’язані діяти у виборчому процесі його невладні суб’єкти - виборці, кандидати, політичні партії (і представники кандидатів та політичних партій), офіційні спостерігачі, які, взагалі кажучи, відповідно до частини першої статті 19 Конституції, можуть діяти на власний розсуд у межах, встановлених законом.
Чому ж виборче законодавство встановлює настільки жорсткі межі їх свободи, що у багатьох випадках ці суб’єкти, зберігаючи власну дискрецію щодо того, діяти чи ні, зобов’язані діяти у виборчому процесі лише строго відповідно до процедури, визначеної законом? Чи не є така регламентація надмірною?Вважаємо, що така достатньо чітка регламентація діяльності усіх суб’єктів виборчого процесу є необхідною та обґрунтованою. Причина цього полягає в тому, що у виборчому процесі, який є цілісним надзвичайно складним структурованим правовідношенням за участі дуже багатьох сторін (учасників), часто з конкурентними суб’єктивними правами та законними інтересами, довільний (нерегламентований) спосіб реалізації цих прав та інтересів призводив би до створення масових взаємних перешкод і порушень прав. У цій ситуації особливо актуальним стає застосування статті 23 Конституції, відповідно до якої «кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості» [432]. Реалізація суб’єктивних прав кожного належить, без сумніву, до сфери «вільного розвитку особистості», тоді як суспільний обов’язок, що випливає із заборони порушувати права і свободи інших, полягає у дотримання вимог (правового) закону, встановлених з метою забезпечити вільний розвиток кожного. Таким чином, завдання процедурної моделі виборчого процесу (тобто виборчого процесу як інституту виборчого права) - визначити такий спосіб реалізації суб’єктивних виборчих прав і законних інтересів суб’єктів виборчого процесу, який створює умови для узгодженої і безперешкодної (у правовому відношенні) реалізації таких прав та інтересів.
Зазначимо, що регламентація порядку реалізації прав, яка може встановлювати певні обмеження щодо способу користування ними, може здійснюватися виключно законом (стаття 64 Конституції); звідси випливає вимога статті 92 Конституції, щоб виключно законом визначалися не лише «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина» та «правосуб'єктність громадян» (пункт 1 частини першої статті 92), але й «організація і порядок проведення виборів» (пункт 20 частини першої цієї ж статті) [432].
Ці конституційні положення мають наслідком потребу чіткої та достатньо детальної регламентації виборчих процедур, які визначають спосіб діяльності усіх (у тому числі невладних) суб'єктів виборчого процесу.Усвідомлення необхідності детальної регламентації виборчих процедур наступало в Україні поступово. Ілюстрацією можуть бути зміни кількісних показників щодо обсягу виборчого законодавства: якщо Закон «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. містив 52 статті, які складалися з 189 частин, то вже Закон «Про вибори народних депутатів України в редакції 2005 р. містив 118 статей, які складалися з 935 частин. Чинний Закон «Про вибори народних депутатів» у редакції 2014 р. містить 116 статей, які складаються з 855 частин[914]. Практика виборів останнього десятиліття засвідчила, що повна і чітка регламентація виборчих процедур є додатковою гарантією захисту виборчого процесу від зловживань і порушень.
Науковці схвально оцінюють тенденцію до деталізації регламентування виборчих процедур; так, В. Яворський зауважив: «У міру оновлення виборчих законів в їх текстах значно зростає кількість норм процесуального та процедурного характеру, що є дуже важливим чинником з точки зору забезпечення виборів у режимі законності та демократизму» [1232, с.252].
Таким чином, засада законності як інституційний принцип виборчого процесу, будучи реалізацією конституційного принципу законності (складової принципу верховенства права), означає необхідність чіткої нормативної регламентації усіх виборчих процедур з метою забезпечення гарантій реалізації суб’єктивних прав та створення умов для реалізації законних інтересів усіх конкурентних суб’єктів виборчого процесу.
8.5.3.