Природа та місце інституційних принципів виборчого процесу в системі виборчого права
Розгляд принципів інституту голосування (див. розділ 7) засвідчує, що інституційні принципи (у тому числі принципи того чи іншого юридичного процесу) слід характеризувати у тих же аспектах, що і загальні чи галузеві принципи права.
В. Барський вважає, що кожному юридичному процесу (який, очевидно, слід розуміти у сенсі відповідного правового інституту) відповідає своя система принципів, які науковець розуміє традиційно, як «ідеї, вихідні засади його [інституту. - Ю.К.] формування, розвитку і функціонування». Слушною є думка дослідника, що «принципи, властиві юридичному процесу, можна поділити на загальноправові, що належать до юридичного процесу як частини права [у нашій термінології - які «проектуються» на цей інститут. - Ю.К.], загально- процесуальні, властиві саме юридичному процесу у всіх його видах; видові, за якими реалізують окремі види юридичного процесу» [869, с.207]. Ці міркування певною мірою можуть бути застосовані до вивчення принципів інституту виборчого процесу, серед яких можуть існувати не лише специфічні інституційні принципи чи принципи - «проекції» галузевих принципів виборчого права, але й принципи, які завдячують своїм походженням деяким іншим принципам вищого рівня - загальноправовим чи загальнопроцесуальним.Вітчизняне виборче законодавство традиційно встановлює «засади, на яких здійснюється виборчий процес», які природно розглядати як законодавчо визначені принципи виборчого процесу. Деякі науковці вважають засади виборчого процесу принципами, додатковими в буквальному сенсі до загальних принципів виборчого права, тобто, взагалі кажучи, однопорядковими з останніми [255, с.27]. Близьку позицію щодо їх розуміння займає М. Ставнійчук, яка розглядає принципи організації виборчого процесу, розділяючи їх на «ті, що властиві всім стадіям виборчого процесу, та інституційні - притаманні окремим виборчим процедурам».
До першої групи, яка стосується усього виборчого процесу, науковець відносить «принцип альтернативності, багатопартійності виборів, відкритості, гласності виборів, організації виборів спеціальними незалежними органами, територіальної організації виборів»[908] [126, с.90]. В. Яворський, зі свого боку, застерігав від ототожнення «принципів організації виборів» із засадами виборчого процесу, які науковець розглядав як окрему групу принципів виборчого права [1233, с.49]. Таким чином, місце і роль принципів (засад) виборчого процесу у системі виборчого права не є загальновизнаним у науковому відношенні, що вимагає більш детального їх розгляду.Вітчизняний законодавець традиційно закріплює принципи (засади) виборчого процесу у виборчих законах. Вперше такі засади були закріплені у частині другій статті 1 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р.; вони включали: 1) вільне і рівноправне висування кандидатів; 2) гласність і відкритість; 3) рівність можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії; 4) неупередженість до кандидатів з боку державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування; 5) свободу агітації [728].
Ці засади з мінімальними змінами, часто редакційними, повторювалися і в пізніших виборчих законах; так, частина друга статті 10 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. визначала такі засади, на яких здійснюється виборчий процес: «1) законності та заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес; 2) політичного плюралізму (багатопартійності); 3) гласності і відкритості виборчого процесу; 4) рівності прав партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу; 5) рівності всіх кандидатів у депутати; 6) свободи передвиборної агітації, рівних можливостей доступу до засобів масової інформації; 7) неупередженості до партій (блоків), кандидатів у депутати з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб та керівників підприємств, установ і організацій» [730] (див.
також статтю 11 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 2004 р. [767], статтю 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2004 р. [731]). Починаючи з Закону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 р. перелік засад виборчого процесу доповнюється першочерговою вимогою дотримання основних принципів виборчого права (див. пункт 1 частини другої статті 11 зазначеного Закону [765]), у зв'язку з чим з цього переліку зникають вказівки на дотримання рівності кандидатів та партій - суб'єктів їх номінації (оскільки ці вимоги повністю поглинаються принципом рівного виборчого права). У такому вигляді цей перелік міститься і в чинних редакціях Закону «Про вибори народних депутатів України» (частина друга статті 11 [734]) та Закону «Про місцеві вибори» (частина перша статті 11 [808]). Водночас чинна редакція Закону «Про вибори Президента України» досі встановлює засади виборчого процесу у вигляді, започаткованому відповідним Законом2004 р.[909] (частина друга статті 11 [739]). Формулювання зазначених нормативних положень викликає потребу як критичного перегляду встановлених ними засад (інституційних принципів) виборчого процесу, так і визначення їх місця і ролі у правовому інституті виборчого процесу. Проте науковці часто, визнаючи важливість принципів виборчого процесу, відтворюють нормативний їх перелік без додаткових коментарів їх змісту (див., наприклад, [513, с.114; 872, с.311-312; 1233, с.49]).
Неважко помітити, що деякі із нормативно встановлених «засад виборчого процесу» насправді є повторенням (без істотної зміни змісту) або безпосереднім наслідком більш загальних принципів. Тому далеко не всі з них заслуговують на спеціальний статус ін- ституційних принципів виборчого процесу.
Так, наприклад, «засада політичного плюралізму (багатопартійності)» (пункт 3 частини другої статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]) є практично дослівним повторенням конституційного принципу політичного плюралізму (стаття 15 Конституції [432]), який знаходить свій вираз у вигляді галузевого принципу справжніх (альтернативних) виборів (див.
підрозділ 6.3). Така засада не може означати більше, ніж просто визнання необхідності конкурентної участі у виборчому процесі представників різних політичних течій, а тому не несе додаткового змістовного навантаження у контексті виборчого процесу. Звичайно, ця вимога має дотримуватися; проте, з доктринальної точки зору, в рамках виборчого права її слід розглядати як безпосередній вияв принципу справжніх (альтернативних) виборів, а не окремий інституційний принцип. Потреби її окремої фіксації за наявності нормативної вимоги дотримання у виборчому процесі принципів виборчого права, просто немає.Нормативна засада «свободи передвиборної агітації, рівного доступу всіх кандидатів у депутати і партій - суб'єктів виборчого процесу до засобів масової інформації незалежно від їх форми власності, крім засобів масової інформації, засновниками (власниками) яких є партії, кандидати у депутати в одномандатному окрузі» (пункт 5 частини другої статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]) поєднує у собі вимоги двох різних галузевих принципів виборчого права - вільних виборів і рівного виборчого права в аспекті пасивного і номінаційного виборчих прав. Так, свобода передвиборної агітації разом з урахуванням встановлених обмежень як щодо суб'єктів, так і щодо змісту і форм агітації безпосередньо випливає з вимоги вільного формування волі виборців, що є складовою принципу вільних виборів. Будучи такою, що стосується лише одного етапу виборчого процесу, ця вимога у крайньому випадку повинна розглядатися як «проекція» принципу вільних виборів на інститут передвиборної агітації, а не виборчого процесу в цілому.
Вимога рівного доступу кандидатів і партій - суб'єктів виборчого процесу до засобів масової інформації теж не може розглядатися як специфічна засада виборчого процесу. Окрім того, що вона є прямою та очевидною складовою більш загальної вимоги рівних можливостей - способу реалізації принципу рівного виборчого права в аспекті кандидатів та партій - суб'єктів номінації, вона також стосується не всього виборчого процесу, а лише стадії передвиборної агітації.
Дещо цікавіша ситуація з нормативною засадою «неупередженості органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до партій - суб'єктів виборчого процесу, кандидатів у депутати» (пункт 6 частини другої статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]). Ці вимоги детально розглянуті нами вище в контексті принципів вільних і чесних виборів, з яких вони безпосередньо випливають (див. підрозділи 4.2.2 та 5.2.2). Зауважимо, що Венеціанська комісія в одному із своїх документів робить спробу узагальнити ці вимоги до рівня окремого «керівного принципу»: «органи державної влади, включно з публічними і напівпублічними органами, мають прийняти нейтральну та етичну позицію, зокрема стосовно передвиборного періоду, включно з процесом реєстрації кандидатів, висвітлення у засобах масової інформації, зокрема в засобах публічної власності, а також фінансування політичних партій та виборчих кампаній, зокрема публічного фінансування... [тобто стосовно усього виборчого процесу. - Ю.К.]; посадові особи мають гарантувати відсутність дискримінації стосовно своїх суперників. Принцип нейтральності має поширюватися на державних службовців під час здійснення ними своїх посадових повноважень, а також на публічні та напівпублічні органи» (розділ VI.I Доповіді щодо зловживання адміністративними ресурсами під час виборчих процесів [217, с.458]). Однак і тут Комісія розглядає ці вимоги в контексті забезпечення принципу рівних можливостей як засобу забезпечення «чесних виборчих процесів», тобто пов'язує їх як з принципом рівного виборчого права, так і принципом чесних виборів.
Саме в такому контексті ці вимоги доцільно закріплювати. Водночас зауважимо, що, оскільки вимога нейтральності влади стосується усього виборчого процесу, її можна визнати інституційним принципом, який є «проекцією» принципів вільних і чесних виборів та рівного виборчого права (у сенсі рівних можливостей) на інститут виборчого процесу.
Дві інші вимоги, закріплені у частині другій статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], заслуговують на більш детальний розгляд.
8.5.2.