Загальна характеристика джерел виборчого права України
Приступаючи до кодифікації виборчого законодавства, необхідно насамперед визначити обсяг джерел галузі права, які підлягають систематизаційному опрацюванню з метою розробки єдиного кодексу.
Таку сукупність правових приписів (а не норм права), а отже, і сукупність нормативних актів, які їх містять, вважаємо предметом кодифікації.Насамперед необхідно визначитися з тим, що слід вважати «виборчим законодавством», тобто які нормативно-правові акти до нього належать; після того має бути встановлений обсяг законодавства, яке підлягає кодифікації, та відокремлені ті нормативні акти, які не повинні охоплюватися кодифікацією. При цьому доцільно прагнути забезпечити максимально можливу повноту регулювання кодифікованим актом.
У зв'язку з цим важливо уточнити розуміння змісту поняття «законодавство»[1024]. Нормативного його визначення практично не існує; дефініція, надана Конституційним Судом України[1025], вважається відносно казуалістичною - такою, що стосується виключно окремого питання трудового законодавства. Проте зазначене тлумачення стало основою для численних наукових узагальнень з досить широким спектром розуміння змісту поняття «законодавство».
Існує декілька основних розумінь того, що охоплюється цим поняттям. На думку науковців Інституту держави і права, «існують три основні типи розуміння категорії
“законодавство”: перший передбачає тільки закони і постанови (законодавчі акти) вищих органів державної влади; другий охоплює законодавчі й урядові акти (нормативного характеру); третій - система всіх нормативних юридичних актів держави, тобто законів і підзаконних актів» [1016, с.18]. Треба визнати, що ці інтерпретації не вичерпують усіх варіантів тлумачення цього терміна, що зустрічаються у літературі.
Найбільш вузьке тлумачення передбачає, що термін «законодавство» означає сукупність усіх законів (взагалі або, з відповідним означенням, тих, які відносяться до певної галузі).
При проміжному розумінні можуть існувати різні варіанти включення до цієї категорії або нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, або нормативно-правових актів усіх центральних органів виконавчої влади. Нарешті, в найширшому розумінні «ним охоплюються або всі чинні нормативно-правові акти правової системи (у тому числі локальні нормативно-правові акти), або лише акти прямого народовладдя, державних органів і органів місцевого самоврядування» [1092, с.8-9].У сфері виборчого права значною є роль законів як джерел права. Це характерна риса усієї системи конституційного права. Як зазначає В. Шаповал, «конституційно-правове регулювання значною мірою забезпечується законами, форми яких є різними. Звідси конституційне право можна умовно назвати “правом законів”, а нормативно-правові акти відповідного змісту, визначені як закони, треба вважати головними джерелами галузі» [195, с.119]. В межах таких уявлень одна з перших класифікацій джерел виборчого права обмежувалася лише трьома групами законів. До першої відносилися «спеціальні законодавчі акти про вибори в Україні»; до другої - «нормативно-правові акти конституційного законодавства»; до третьої - «галузеві нормативні акти, що мають безпосереднє або опосередковане відношення до виборчих процедур» [991, с.68].
Однак треба визнати, що виключно законами обмежити виборче законодавство як галузеву систему нормативно-правових актів - джерел виборчого права України неможливо. Принаймні підзаконні нормативні акти Центральної виборчої комісії відіграють істотну роль у регулюванні виборчих правовідносин; існують також окремі нормативні акти у цій сфері, видані іншими суб’єктами правотворення. Так, Т Стешенко узагальнено розглядає виборче законодавство як «сукупність законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, а також галузевих нормативних актів, які об’єднані єдиним предметом регулювання, тобто прямо чи опосередковано стосуються порядку проведення виборів та виборчих процедур» [1085, с.35].
М. Ставнійчук свого часу пропонувала класифікувати виборчі законодавчі акти на чотири групи - Конституцію України (яка природно не може належати до інших груп джерел), власне виборчі закони, інше конституційне законодавство (як приклад, науковець наводить закони України «Про громадянство», «Про об’єднання громадян», «Про державні символи»), закони суміжних галузей, «якими регулюються певні процедури та інститути виборчого права» [1061, с.80-81]. Такий підхід відповідає вузькому розумінню поняття «законодавство». Більш детальну систематизацію джерел виборчого права України науковець запропонувала у пізнішій роботі, у якій поряд з Конституцією України виділяється група «законодавчих джерел», куди віднесено «спеціальні конституційні законодавчі акти - галузеві (інституційні) закони з питань виборів та референдумів», «законодавчі акти з інших інститутів конституційного права» та «законодавчі акти суміжних галузей права», група підзаконних нормативно-правових актів (парламенту, Глави Держави, Кабінету Міністрів України), акти Конституційного Суду України; окремо виділено акти Центральної виборчої комісії та «міжнародні джерела виборчого права України» [195, с.519-531]. Цікавим у цьому підході є виокремлення в окрему групу актів Центральної виборчої комісії; це означає, що в основу класифікації покладено не юридичну силу відповідних актів, а суб'єкта їх видання. Зазначимо відсутність згадки у цій класифікації про практику судів загальної юрисдикції.О. Марцеляк також розглядає чотири групи актів, у яких закріплені норми об'єктивного виборчого права України: Конституцію України; чинні міжнародні правові акти, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; спеціальні (виборчі) закони; нормативно-правові акти Центральної виборчої комісії, «які уточнюють, пояснюють, тлумачать положення національного виборчого законодавства» [511, с.55]. При цьому науковець висловлює заперечення проти включення до складу системи виборчого законодавства «галузевих нормативних актів суміжних галузей».
Ця позиція О. Марцеляка вимагає коментаря. Твердження, що «суміжні закони» не належать до системи виборчого законодавства, слід визнати обґрунтованим хоча б з тих міркувань, що навряд чи можна один і той же законодавчий акт відносити до більш ніж однієї галузі законодавства. Водночас не можна ігнорувати відмінність між виборчим законодавством і об’єктивним виборчим правом як сукупністю правових норм, які регулюють правовідносини, пов'язані з виборами. Враховуючи складність і різноплановість останніх, доводиться визнати, що вони можуть в окремих випадках визначатися «суміжними» законами, що дає підстави відносини ці закони до (нехай і субсидіарних) джерел виборчого права, які повинні бути взяті до уваги у правозастосуванні під час виборів.Дещо іншу класифікацію видів джерел виборчого права України пропонує В. Нестерович [566, с.49-61], який розділяє їх на дев'ять груп. До першої групи цілком очікувано відноситься Конституція, яка, на думку дослідника, «досить детально визначає фундаментальні засади виборчого права». Другу групу у цій класифікації складають «міжнародні договори, ратифіковані Україною», куди дослідник дещо непослідовно відносить також такі акти «м'якого права», як Загальну декларацію прав людини ООН 1948 р., Копенгагенський документ НБСЄ 1990 р. та Декларацію про критерії вільних і чесних виборів Міжпарламентського союзу 1994 р.
До третьої групи дослідником включені кодекси України, «які є джерелами виборчого права», куди віднесені, поряд із Кримінальним кодексом, Кодексом про адміністративні правопорушення та Кодексом адміністративного судочинства, також Бюджетний, Цивільний, а також Кримінальний процесуальний та Цивільний процесуальний кодекси[1026].
Наступну групу у класифікації джерел виборчого права, запропонованій В. Нестеровичем, складають закони України; з огляду на істотну неоднорідність цієї групи з точки зору впливу на виборчі правовідносини дослідник виділяє п'ять підгруп: конституційні закони, які «вносять зміни до Конституції України з метою вдосконалення фундаментальних засад підготовки та проведення виборів»; основні закони (п'ять виборчих законів); спеціальні закони, які визначають «особливий порядок підготовки та проведення окремих видів виборів в Україні»; суміжні закони, які «сприяють реалізації положень основних виборчих законів, а також регулюють певні сегменти суспільних відносин, які пов'язані з підготовкою та проведенням виборів»; фрагментарні закони, які «вносять зміни до інших законів України».
До п'ятої, шостої та сьомої груп дослідник відносить відповідно укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та постанови ЦВК, тобто підзаконні акти.
Восьму групу, на думку науковця, складають «нормативно-правові акти регіональних та місцевих органів публічної влади» [566, с.60]. З цією позицією категорично не можемо погодитися. Справа не лише в тому, що ані Конституцією, ані виборчим законодавством територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування не уповноважені приймати нормативні акти стосовно організації підготовки та проведення виборів[1027]. Найважливіша причина неприпустимості цього - унітарний характер України як держави, що має наслідком однакове регулювання виборчих правовідносин, а отже, однакове застосування національного законодавства про вибори на всій території України; можливість прийняття нормативних актів з обмеженою територіальною дією очевидно суперечило б цій вимозі[1028].
Нарешті, до останньої групи джерел виборчого права України дослідник відносить практику Європейського суду з прав людини «з усіх питань, що стосуються тлумачення та застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод».
Важко визначити, за яким критерієм здійснена така класифікація. Створюється враження, що, хоча науковець бере до уваги юридичну силу актів, однак в основу поділу на групи покладені суб'єкти нормотворення. Крім того, важко пояснити відсутність згадки про правові позиції Конституційного Суду України, до практики якого належить низка рішень стосовно виборчих питань. Зрештою, вважаємо, що не можна ігнорувати також судову практику розгляду виборчих спорів, зокрема її узагальнення постановами Пленуму Вищого адміністративного суду України (а надалі, можна сподіватися, - Верховного Суду).
Виходячи з необхідності визначитися з тим, які саме нормативно-правові акти, що регулюють ті чи інші виборчі правовідносини, повинні пройти кодифікаційне опрацювання, а які повинні залишитися за межами кодифікації, пропонуємо власну класифікацію джерел виборчого права України.
Основними критеріями цієї класифікації обрано в першу чергу, юридичну силу актів, а також обсяг охоплення приписами відповідного акта саме виборчих правовідносин.Таким чином, пропонуємо розглядати такі групи джерел виборчого права України:
I. Конституція України.
II. Міжнародно-правові акти (як зобов'язальні, так і «м'якого» права, у тому числі практика ЄСПЛ).
III. Виборчі закони.
IV. Кодекси інших галузей, що містять окремі положення, які безпосередньо стосуються виборів.
V. Суміжні закони.
VI. Підзаконні акти.
VII. Рішення Конституційного Суду України.
VIII. Практика судів загальної юрисдикції (адміністративних судів) щодо розгляду виборчих спорів.
Розглянемо роль нормативних актів, що належать до цих груп, зосереджуючи основну увагу на їх значенні для процесу кодифікації виборчого законодавства.
10.4.2.