ПРИНЦИП СТАБІЛЬНОСТІ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Особливе значення серед цілей кодифікації виборчого законодавства має досягнення його більшої стабільності.

Вимога стабільності виборчого законодавства належить до основних міжнародних виборчих стандартів (див.

На жаль, нестабільність виборчого законодавства України загальновідома. За спра­ведливою оцінкою, «виборче законодавство України. постійно перебуває в стані не те що нестабільності, а в справжній політико-правовій турбулентності» [227, с.120]. Така турбулентна нестабільність виражається не лише в тому, що практично кожні вибори в Україні проводяться якщо не за новим, то за істотно оновленим виборчим законом; крайній вираз нестабільності полягає в тому, що зміни до виборчого закону неодноразово вносилися напередодні виборів, а то й під час виборчого процесу.

Вітчизняна практика «термінового» внесення змін до законодавства про вибори досить усталена. Так, Закон «Про вибори народних депутатів України», прийнятий

¹⁸ Цікаво, що Р Кабріяк визнає історичне значення потреби саме уніфікації правового регулювання, яка «сприяла ідеї кодифікації» [284, с.45].

17.11.2011 р., вперше був змінений 16.10.2012 р., тобто за 12 днів до дня голосування на чергових виборах народних депутатів України. Подібні зміни мали місце і пізніше, перед позачерговими виборами 2014 р. Така ж доля й інших виборчих законів. Так, наприклад, наспіх підготований і прийнятий 10.07.2010 р. Закон про місцеві вибори зазнав перших змін (з метою виправлення допущених при його прийнятті прогалин та колізій) вже 30.08.2010 р., напередодні початку виборчого процесу місцевих виборів 31.10.2010 р.

Далеко не завжди зміни виборчого законодавства спрямовані на поліпшення норма­тивного регулювання виборів. За цілком обґрунтованою оцінкою науковців, «з кожним наступним виборчим процесом, починаючи з 2010-го, виборче законодавство в Україні регресує. Цьому сприяли, зокрема, законодавчі акти, які Верховна Рада ухвалювала з погляду політичної доцільності, а не виборчих процедур, які потрібно було розписувати в законі так, щоб запобігти правопорушенням» [569, с.272]. М. Рябець зазначає: «Виборчі закони не можуть бути результатом постійного політичного компромісу владних структур перед проведенням чергових виборів, оскільки нестабільність виборчого законодавства не сприяє зміцненню народовладдя та демократичних засад у державному управлінні країною та не викликає поваги у міжнародної спільноти» [992, с.46]. У зв'язку з цим звернемо увагу на цікаву ідею доповнення змісту правової визначеності вимогою від­сутності «внесення непередбачуваних змін до законодавства» [714, с.54]. Принаймні для виборчого законодавства таке розширене розуміння принципу правової визначеності за рахунок більшої стабільності нормативного регулювання виглядає цілком обґрунтованим.

Взагалі кажучи, нестабільність законодавства завжди є його істотним недоліком. Як зазначають дослідники, це призводить до нестабільності правового поля, ускладнює по­ведінку суб'єктів правозастосування, учасників правових відносин. Часта зміна окремих законів породжує нестабільність усієї системи законодавства і правової системи. Неста­більність законодавства, у свою чергу, призводить до порушення його системних зв'язків, виникнення численних юридичних колізій, утруднює реалізацію принципів верховенства права та законності, обумовлює низьку ефективність правового регулювання [1092, с.36].

Таким чином, забезпечення стабільності виборчого законодавства є актуальною і важливою проблемою. Вітчизняні правознавці вбачають шлях підвищення стабільності через кодифікацію виборчого законодавства. Так, В. Погорілко вважав, що «доцільно підготувати і прийняти Виборчий кодекс як передумову стабільності виборчого законо­давства» [644, с.39]; Т Стешенко стверджує, що «прийняття Виборчого кодексу України - це єдиний шлях до стабілізації українського виборчого законодавства» [1085, с.40]. Такі очікування від кодифікації, взагалі кажучи, обґрунтовані; як зазначає Р. Кабріяк, «будучи задуманим як засіб подолання кризи джерел права, законодавчої інфляції та збільшення темпів продукування правових норм, кодекс на контрасті повинен виглядати стабільним, оскільки стабільність вселяє довіру» [284, с.183].

Проте достатньо поширена інша думка, відповідно до якої саме нестабільність вітчиз­няного виборчого законодавства є основною перешкодою його кодифікації^[1020], оскільки для недостатньо сформованих галузей, як зазначає О. Мельник, досить великою є небезпека подальшого внесення перманентних змін до прийнятих кодифікованих актів [529, с.54].

Вважаємо проблеми кодифікації та стабільності законодавства не настільки пов'я­заними між собою. Практика засвідчує, що кодифікація не гарантує стабільності; навіть основні, традиційні кодекси не захищені від внесення частих змін. Зокрема, до кінця 2017 р. до Кримінального кодексу України (прийнятого у 2001 р.) зміни вносилися 181 раз, до Цивільного кодексу України (2003 р.) - 113 разів. Подібна ситуація має місце з виборчими кодексами низки країн; так, наприклад, до Виборчого кодексу Польщі, при­йнятого 05.01.2011 р., станом на початок 2017 р.

Отже, сама собою кодифікація певної галузі законодавства, зокрема виборчого, не забезпечує його стабільності (незмінності). Тим більше слід звернути увагу на висновок Р. Кабріяка: «немає ніяких методологічних причин, які б змушували a priori виключати певні галузі права з кодифікаційного поля і рекомендувати утриматися від їх кодифікації, якщо у ній є потреба» [284, с.397].

Зазначені вище міркування разом із конкретною ситуацією, що склалася у сфері ви­борчого законодавства України, змушують нас більш уважно придивитися до розуміння вимоги стабільності виборчого законодавства.

Як зазначає Д. Монастирський, «існують два розуміння стабільності закону: по-пер­ше, як незмінність закону (незмінний закон - стабільний закон), і, по-друге, як сталість підходу до регулювання суспільних відносин з можливістю системної, еволюційної зміни законодавства (закон може змінюватись, залишаючись при цьому стабільним)....Більш обґрунтованим є другий варіант розуміння стабільності закону» [547, с.9]. Слід погодитися з висновком дослідника: в умовах динамічної зміни суспільно-політичної ситуації в Україні, спричиненої тривалим і суперечливим перехідним періодом до стійкої демократії, навряд чи можна вимагати незмінності виборчого законодавства. Водночас не можна не зауважити, що після періоду 1997-2007 років, коли виборче законодавство зазнавало постійного вдосконалення (період стабільної еволюції), починаючи з 2007 р. настав період втрати цієї тенденції, внесення хаотичних змін кон'юнктурного характеру, які неодноразово оцінювалися як істотний регрес. Саме тенденція останнього десяти­ліття змушує говорити по втрату стабільності (у її розширеному розумінні) вітчизняним виборчим законодавством.

Принцип стабільності виборчого законодавства, як він сформульований Венеціан­ською комісією, теж не передбачає повної незмінності законодавчого регулювання виборів; він за своєю суттю містить вимогу, ще слабшу від двох запропонованих Д.

підставі єдиних принципів досягається правове регулювання відносно однорідних і достатньо стабільних суспіль­них відносин» [610, с.62]. Підкреслимо, що, на думку науковця, вимога стабільності як передумова кодифікації стосується суспільних відносин, а не їх нормативного регулювання. Стосовно виборчих суспільних відносин можна визнати, що у своїй основі вони значно стабільніші, аніж законодавство, яке їх регулює. незмінність навіть цих трьох виділених елементів; принцип стабільності вимагає, щоб такі зміни вносилися не пізніше ніж за рік до виборів.

У прийнятій Венеціанською комісією Інтерпретативній декларації про стабільність виборчого законодавства це положення пояснюється дещо докладніше. Повторюючи положення Кодексу щодо стабільності трьох ключових елементів, Декларація стверджує: «Принцип, згідно з яким основні елементи виборчого закону не можна переглядати менш як за рік до проведення виборів, не має переваги перед іншими принципами Кодексу належної практики у виборчих справах. Він не може вимагати збереження ситуації, яка суперечить нормам європейського виборчого доробку, або перешкоджати імплементації рекомендацій міжнародних організацій» [282, с.177]. Таким чином, принцип стабільності у його розумінні, запропонованому Венеціанською комісією, зовсім не виключає розвитку виборчого законодавства у напрямі вдосконалення його положень, максимальної імпле­ментації європейських виборчих стандартів чи навіть глибокого його реформування; його вимога - розумний строк внесення таких змін задовго до виборів.

Питання стабільності виборчого законодавства стало свого часу предметом розгляду Конституційного трибуналу Польщі, який визнав неможливість внесення істотних змін до виборчого законодавства щонайменше за шість місяців перед черговими виборами. Як зазначають А. Раковська та К. Скотніцький, у цьому контексті вибори «слід розуміти не лише як акт голосування, але як цілість усіх дій, охоплених т. зв. виборчим календарем» [1421, 8.14], тобто як увесь виборчий процес, що в основному відповідає принципу ста­більності виборчого законодавства, сформульованого Венеціанською комісією.

Таким чином, розуміння стабільності виборчого законодавства, як воно визначене європейськими виборчими стандартами, значно більш «м’яке» від того уявлення про вимоги стабільності, яке часто стає підставою для заперечень кодифікації виборчого законодавства України. У прийнятому Венеціанською комісією сенсі стабільність законо­давства цілком обґрунтовано пов’язана з його цілеспрямованим динамізмом. Такий підхід повністю відповідає сучасному баченню цієї проблеми вітчизняними теоретиками права. Як зазначає С. Погребняк, «у правовій системі повинен існувати оптимальний баланс між стабільністю і динамізмом» [650, с.165]; І. Суходубова, стверджуючи, що «стабільність і динамізм законодавства розглядаються як взаємопов’язані та діалектично зумовлені його властивості», доходить висновку про нове, синтетичне уявлення по стабільність, засноване на визнанні стабілізаційної ролі принципів права: «стабільність законодав­ства розуміється як така, що означає існування і послідовний розвиток законодавства на основі принципів права, які тлумачаться... як найперша формальна основа стабільності законодавства» [1092, с.39, 41]. Д. Монастирський підкреслює, що «основу стабільності законів утворюють загальні норми, що містяться у них: норми-начала, норми-принципи, норми-цілі, норми-дефініції, компетенційні норми, норми, що визначають основні засади юридичної відповідальності» [547, с.5].

Динамічний розвиток законодавства тісно пов’язаний із його новелізацією через здійснення кодифікації-реформи. У зв’язку з цим ще раз підкреслимо значення пошуку єдиного загального змісту принципів виборчого права для всіх типів і видів виборів. У такому сенсі кодифікація виборчого законодавства сприяє забезпеченню такої «динаміч­ної стабільності», оскільки передбачає побудову конструкції регулювання виборів на основі спільної для них системи галузевих принципів. У зв'язку з цим слід погодитися з думкою О. Рогача, що кодекси тією або іншою мірою, безумовно, виконують функцію стабілізації права навіть за умов, коли немає підстав для висновку про їх абсолютну стабільність [981, с.234].

Тим не менше, залишається відкритим питання, якими правовими засобами забезпечи­ти дотримання принципу стабільності виборчого законодавства. Насамперед підкреслимо, що правовою основою такої стабільності мають виступати принципи виборчого права^[1021], яким повинні відповідати усі конкретні матеріальні та процедурні приписи кодексу. Проте самої лише наявності зафіксованих у кодексі галузевих принципів права недостатньо для протидії «політичній волі» законодавця^[1022], до якої особливо чутливе виборче законодав­ство. Тому неодноразово пропонуються додаткові заходи, які б забезпечили підвищену стабільність кодифікованих актів.

Одним із таких заходів може бути надання кодексам вищої юридичної сили порів­няно із звичайними законами, що мало б наслідком ускладнений порядок їх прийнят­тя - вищою більшістю голосів, аніж звичайна більшість, наприклад, трьома п'ятими від конституційного складу Верховної Ради України (270 голосів).

Інший підхід передбачає пряме застосування обмеження строків внесення змін до такого кодексу. Д. Монастирський, наприклад, пропонує «запровадження мораторію (за­борони) на внесення змін до кодексів, які було прийнято вперше або до яких були внесені суттєві зміни (в частині цих змін),... (від двох до п'яти років), що дозволить зробити законодавство більш стабільним» [547, с.6]. Спроба забезпечити стабільність виборчого закону через встановлення вимоги такого типу була здійснена Законом «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 р.: пункт 2 Розділу XIV «Прикінцеві поло­ження» встановлював, що «зміни і доповнення до цього Закону можуть бути внесені не пізніш як за 240 днів до дня виборів народних депутатів України 2006 року» [765], тобто до 26.03.2006 р. Однак згодом цей припис декілька разів змінювався. Так, 17.11.2005 р. до Закону було внесено низку змін, у зв'язку з чим пункт 2 Прикінцевих положень був доповнений фразою «за винятком положень, що стосуються ведення передвиборної агіта­ції, зміни до яких можуть бути внесені не пізніш ніж за 120 днів до дня виборів народних депутатів України 2006 р.» [764]. Згодом, 19.01.2006 р. (уже під час виборчого процесу виборів народних депутатів України 26.03.2006 р.) після внесення чергових змін пункт 2 Прикінцевих положень було доповнено черговою фразою «та положень, що стосуються часу проведення голосування в день виборів, зміни до яких можуть бути внесені не пізніше ніж за 45 днів до дня виборів народних депутатів України 2006 р.» [762]. Далі, 09.02.2006 р. знову були внесені зміни, у зв'язку з чим у пункті 2 Прикінцевих положень було дозволено зміни стосовно виборчої документації, які «можуть бути внесені не пізніш як за 40 днів до дня виборів народних депутатів України 2006 р.» [759]. Нарешті, 14.03.2006 р. (тобто за 12 днів до дня голосування) у зв'язку з внесенням нових змін до Закону пункт 2 При­кінцевих положень було взагалі виключено [760]. Таким чином, спроба Верховної Ради України «самообмежити себе» (за висловом Ю. Барабаша [50, с.48]) щодо строку внесення змін до виборчого законодавства зазнала невдачі. Формальною причиною, яка дозволила таку діяльність, було те, що заборона змін була встановлена актом тієї ж юридичної сили, що і акти про внесення змін, а отже, не становила істотної перешкоди^[1023]. Звідси випливає висновок, що для ефективності застосування така заборона вносити зміни до виборчого законодавства мала б бути встановлена актом вищої юридичної сили, тобто, у межах вітчизняної системи законодавства, - Конституцією.

У підсумку стверджуємо, що виборче законодавство України відповідає тим вимогам, які висуваються до галузей (підгалузей), що можуть бути кодифіковані. Така кодифікація переслідує стандартний набір цілей для цієї форми систематизації законодавства, зокре­ма досягнення уніфікації і повноти регулювання на основі спільної системи галузевих принципів права, що має сприяти підвищенню рівня юридичної визначеності та створити умови для більшої стабільності і динамічного розвитку та реформування галузі, новелі- зації регулювання виборчих правовідносин.

10.4.