Вимоги, які не можуть вважатися окремими принципами виборчого права
Насамперед зазначимо, що лише негативно можна оцінити спроби віднести до числа принципів виборчого права такі вимоги, як «принцип фінансової дисципліни» чи «принцип поєднання державного і приватного фінансування виборів» [62, с.56, 57].
Виборче право, як неодноразово зазначалося у літературі, тісно контактує з суміжними галузями права[175], зокрема, і фінансового права. Проте це не означає, що принципи чи інші важливі положення цих суміжних галузей безпосередньо стають принципами галузі виборчого права.Не менш оригінальною є пропозиція зафіксувати «принцип неприпустимості іноземного впливу на виборчий процес», який розшифровується як «неприпустимість участі у виборчих кампаніях кандидатів іноземних громадян, осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб, міжнародних організацій» [62, с.57]. Сама по собі ця вимога не позбавлена певного сенсу, оскільки, зокрема, означає заборону надання виборчих прав іноземцям. Проте у вітчизняному виборчому праві вона повністю поглинається засадничим визначенням носія суб’єктивних виборчих прав (як основних, так і похідних) - громадянина України, що входить до розуміння змісту принципу загального виборчого права; в аспекті участі в агітації її можна виводити також з принципів вільних і чесних виборів.
Не можна погодитися з пропозицією А. Зінов’єва та І. Поляшової включити до складу принципів виборчого права «принцип демократизму організації і проведення виборів», причому дослідники вбачають «складових цього демократизму величезну кількість» [266, с.100-101]. М. Бучин зводить цю вимогу до «демократичного порядку висування кандидатів», яку відносить до організаційних принципів [103, с.13]. Попри незграбність самого терміна «демократизм», на жаль, часто вживаного сьогодні, варто зауважити, що взаємозв’язок демократії та виборів радше протилежний, а поняття «демократичних виборів» відображене у загальній назві міжнародних виборчих стандартів, які за своїм змістом є принципами виборчого права.
Таким чином, «демократичні вибори» проводяться з дотриманням усіх принципів виборчого права, тобто, по суті, є чесними (в широкому розумінні, тобто справедливими) виборами [333, с.166] (див. підрозділ 5.1). У цьому сенсі «недемократичні вибори», тобто проведення процедур, аналогічних до виборчих, у яких, однак, порушуються основні принципи виборів, не повинні вважатися виборами взагалі (тут доцільно знову нагадати про відоме рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. [936]).Навряд чи заслуговує на статус принципу виборчого права вимога «чіткого визначення прав і повноважень суб’єктів виборчого процесу» [641, с.10]. Насамперед слід зазначити, що більшість суб’єктів виборчого процесу (виборці, кандидати, політичні партії, офіційні спостерігачі) за своєю природою і статусом мають права та обов'язки, а не повноваження; зміст та обсяг прав та обов’язків встановлюється законом. Що ж стосується повноважень (а не прав) виборчих комісій, то у цьому випадку має сенс постановка питання про чітке визначення обсягу цих повноважень, що є безпосереднім проявом принципу обмеження дискреційних повноважень владних суб’єктів - складової принципу верховенства права (див. підрозділ 1.5.3). Таким чином, зазначене твердження не може бути кваліфіковане як принцип виборчого права.
Пропозиція деяких науковців вважати принципом виборчого права України твердження про припустимість різних виборчих систем (див., наприклад, [126, с.94]) заслуговує на більш уважний розгляд. Таке твердження особливо актуальне для України з огляду на тривалі експерименти з різними виборчими системами на парламентських та місцевих виборах (щодо аналізу вітчизняного досвіду у цьому відношенні див. [82, с.9-21; 322, с 93-110]). Це твердження має розглядатися поряд із альтернативною вимогою пропорційності виборів (як правило, парламентських), закріпленою у конституціях деяких європейських держав. Так, наприклад, стаття 96 Конституції Польщі стосовно виборів до Сейму зазначає поряд з принципами загальності, рівності, безпосередності та таємного голосування також і вимогу пропорційності виборів [1384], що дає підстави польським конституціоналістам відносити цю вимогу (або альтернативну вимогу мажоритарних виборів) до принципів виборчого права[176] (див., наприклад, [1253, 8.39; 1381, 8.475-476]).
Польща не є винятком у цьому відношенні; як вказує Ю. Барабаш, подібні засади пропорційності парламентських виборів містять: стаття 60 Конституції Естонії, стаття 12 Конституції Ірландської Республіки (яка фіксує навіть вид виборчої системи - єдиного перехідного голосу[177]), стаття 53 Конституції Нідерландів (щодо виборів обох палат парламенту) [50, с.46-47].Зауважимо, що польські правознавці не абсолютизують принцип пропорційності виборів, закріплений Конституцією РП стосовно виборів до Сейму. Так, Є. Бучковський розрізняє формальний аспект цього принципу, який визначає способи досягнення пропорційності представництва «включно через списки і багатомандатні округи», та матеріальний аспект, який «тлумачиться в основному як забезпечення рівного поділу мандатів між окремими угрупованнями у відповідності з поданими за них голосами» [104, с.66]. Іншими словами, формальний аспект принципу пропорційності виборів вимагає застосування однієї із власне пропорційних виборчих систем, тоді як матеріальний аспект, на думку науковця, допускає і деякі змішані системи типу німецької чи естонської (щодо цих систем див. [322]).
Порівняння двох тверджень - про припустимість будь-яких виборчих систем чи про обмеження певним типом виборчих систем (зокрема, систем пропорційного представництва) - змушує звернутися до загального значення принципу права як вихідної, основоположної ідеї-вимоги. Вважаємо, що така засаднича вимога завжди обмежує певні можливості вибору правового регулювання, як правило, будучи протиставленням певному альтернативному твердженню-вимозі, що має характер антитези.
З визнання такого обмежувального характеру принципу випливає, що стосовно вибору виборчої системи на статус принципу могла б претендувати вимога, яка встановлює обмеження у виборі виборчих систем, заперечуючи тим самим відповідну антитезу. Такими твердженнями, що є взаємними антитезами, можуть бути, наприклад, вимоги пропорційних або мажоритарних виборів. Проте твердження про відсутність обмеження вказує на відсутність (відмову від застосування) відповідного принципу, а не на його наявність.
Питання припустимості усіх виборчих систем (без будь-яких обмежень) насправді не цілком очевидне. У літературі поширене уявлення, що Конституційний Суд України у відомому рішенні 1998 р. визнав, що будь-яка виборча система відповідатиме конституційним засадам виборчого права (див., наприклад, [50, с.49]). Проте уважний аналіз зазначеного рішення [940] засвідчує, що відповідної правової позиції Суд не висловлював; у цьому рішенні міститься лише твердження, що величина виборчого бар'єру (важливої, однак далеко не визначальної складової виборчої системи) є питанням політичної доцільності (political question) і має визначатися законодавцем; на це звертає увагу В. Шаповал [1196, с.83].
Кодекс належної практики у виборчих справах стверджує, що будь-яка виборча система припустима за умови дотримання нею основних принципів виборчого права (п.ІІ.4 Кодексу [363, с.152]); звідси випливає найперший (правовий) критерій вибору виборчої системи [322, с.121-122]. В. Шаповал обґрунтовано стверджує, що існує певна межа політичної доцільності, за якою будуть порушені основоположні принципи виборчого права [1196, с.83]. Той факт, що не будь-яка виборча система відповідає цьому критерію, засвідчується критичною оцінкою з боку Венеціанської комісії виборчої системи, запропонованої в одному із законопроектів, внесених до Верховної Ради України (див. [133]).
Така позиція Венеціанської комісії вказує на іншу сторону змісту вимоги про припустимість виборчих систем: будучи обмеженою вимогою дотримання основних принципів виборчого права (тобто, по суті, будучи об'єктом регулювання цих принципів), вона перебуває у системі галузі виборчого права на нижчому ієрархічному рівні, аніж основні принципи виборчого права. Таким чином, твердження щодо фіксування певного класу виборчих систем не може розглядатися як окремий принцип. У цьому сенсі можна стверджувати, що вимога припустимості будь-яких виборчих систем (з уточненням: без порушення основних принципів виборчого права) поглинається згаданим вище принципом справедливих виборів.
Польські науковці звертають увагу на дещо іншу обставину, пов'язану з виборчими системами. На їхню думку, часта зміна виборчої системи може розглядатися як порушення принципу рівних можливостей (складової принципу рівного виборчого права; див. підрозділи 3.3.2, 3.4.4), яке «має місце тоді, коли виборча система змінюється для кожних наступних виборів у такий спосіб, щоб створити найкращі шанси владній на цей час партії (партіям). Той факт, що нове законодавство може не справдити надії авторів, не має тут істотного значення» [1413, s.84]. Це справедливе зауваження слід розглядати, проте, в контексті важливої вимоги стабільності виборчого законодавства, яка, однак, має дещо іншу правову природу, оскільки адресована не виборчому праву, а виборчому законодавству (див. підрозділ 10.3).
Слід визнати, що встановлення конституційної вимоги щодо певного типу виборчих систем (зокрема, вимоги пропорційності виборів) може розглядатися як принцип виборчого права. Проте не можна не відзначити певну специфіку правової природи цього принципу у разі його визнання. Справа в тому, що виборча система характеризується певними складовими, які можуть обиратися у дуже широких межах, не порушуючи основних принципів виборчого права, а отже, є достатньо довільними (допускають широкі межі розсуду законодавця). Тому вибір (чи конструювання) виборчої системи, взагалі кажучи, належить до сфери, суміжної із власне виборчим правом, - виборчої (чи, більш загально, конституційної) інженерії (див. [30; 999, с.191-192]).
Деякі дослідники називають серед основних засад територіальний принцип (організації) виборів. Так, за А. Зінов'євим та І. Поляшовою, цей принципи «означає, що виборці беруть участь у виборах за місцем проживання» [266, с.110]. Таке формулювання слід визнати дуже неточним, оскільки жорстка прив'язка щодо місця участі у виборах у сучасних державах повністю відсутня[178] (можна припустити, що автори цього твердження мали на увазі участь у голосуванні, що, однак, теж не відповідає реальності).
Так, наприклад, обмеження, пов'язане з місцем проживання, щодо участі виборців у роботі виборчих комісій (що є однією з форм участі громадян у виборах) відсутнє у виборчому праві України стосовно загальнонаціональних виборів[179]. Таке обмеження, пов'язане з вимогою проживання у відповідному територіальному виборчому окрузі, запроваджене свого часу Законом України «Про вибори Президента України» у редакції 1999 року (стаття 16 Закону [737]) і збережене у редакції Закону 2004 року (стаття 23 Закону [767]), рішенням Конституційного Суду України визнане таким, що не відповідає Конституції [970].Територіальний принцип виборів депутатів зазначався свого часу (ще до прийняття Конституції України 1996 р.) Ю. Тодикою та О. Бандуркою [1117, с.12]; сьогодні його згадують рідко (див., наприклад, [103, с.13]). Це твердження виступає як антитеза так званого «виробничого» або «виробничо-територіального» принципу організації голосування виборців, характерного для ранніх років (до 1936 р.) радянського режиму в СРСР, коли вибори проводилися на виборчих зборах у сільській місцевості за територіальною ознакою, а у містах - у виробничих чи професійних одиницях, за винятком так званого «неорганізованого населення» у містах - домогосподарок, пенсіонерів, ремісників-одноосібників, збори яких проводилися за територіальною ознакою (див. [266, с.110; 303 с.133-134; 1117, с.20]).
Акцентування територіального принципу виборів сьогодні виглядає анахронізмом, оскільки виробничий підхід, характерний для так званого корпоративного представництва[180] (різновиду групового представництва; див. підрозділ 1.6.1), сьогодні слід вважати давно подоланим[181]. Сучасна територіальна організація виборів має значною мірою технологічний характер, а в частині, що відноситься до виборчої системи (див. [322, с.21-22]), є явищем, що належить до згаданої вище сфери конституційної чи виборчої інженерії.
Нарешті, не можна не згадати про вказаний серед принципів виборчого права Ю. То- дикою та О. Бандуркою принцип законності [1117, с.21]. У формулюванні науковців, цей принцип зобов’язує суб'єктів виборчого процесу діяти в межах нормативного регулювання виборів. Однак принцип правової законності як складова принципу верховенства права є загальноправовим принципом, який впливає на всі галузі права (у тому числі на виборче право), а тому не може бути віднесеним до галузевих принципів виборчого права. Водночас у певному сенсі він може розглядатися як інституційний принцип у контексті інституту виборчого процесу (див. підрозділ 8.5.2).
В. Яворський розширює зміст вимоги законності, включаючи до її складу також заборону незаконного втручання будь-кого у цей процес [1233, с.49]. З одного боку, таке розширення начебто позбавлене сенсу: законність виключає можливість незаконного втручання. З іншого боку, заборону протиправного втручання у виборчий процес з боку органів влади та їх посадових осіб звичайно відносять до змісту галузевого принципу чесних виборів (див. підрозділ 5.2.2) та інституційного принципу незалежності виборчої адміністрації (див. підрозділ 9.3.1)
Принцип законності певною мірою поглинає вимогу «відповідальності учасників виборчого процесу», яку В. Пилипишин відносить до «нових» принципів виборчого права [641, с.10]. Вважаємо, що ця вимога жодним чином не може вважатися новою, оскільки відповідальність за правопорушення є одною з вихідних та історично перших (незалежно від того, чи була вона прямо сформульована) засад права взагалі, подібно як і засада «гарантованості судового захисту виборчих прав» [641, с.10], яка поглинається загальним принципом судового захисту прав і свобод, викладеним у статті 55 Конституції [432] і закріпленим міжнародно-правовими актами у сфері прав людини (стаття 8 Загальної декларації прав людини [244]; стаття 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод [408]). Обидві зазначені вимоги загальноправового характеру не мають істотних особливостей прояву у сфері виборчого права, а тому вважаємо, що вони не можуть розглядатися як специфічні галузеві принципи виборчого права.
1.2.3.