Вимога законності стосовно органів адміністрування виборів
Принцип законності є загальним принципом права - складовою принципу верховенства права (у формі правозаконності; див. підрозділ 1.5.3). Нормативно він закріплений статтею 19 Конституції, зокрема, стосовно суб’єктів владних повноважень, до яких відносяться і виборчі комісії, - частиною другою цієї статті.
Таким чином, органи адміністрування виборів зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначений Конституцією та законом. Це підкріплюється вимогою пункту 20 частини першої статті 92 Конституції, згідно з якою виключно законом визначаються організація і порядок проведення виборів [432].У зв’язку з цими обставинами принцип законності часто вказується серед принципів інституту органів адміністрування виборів; зокрема, стосовно Центральної виборчої комісії він закріплений (поряд з принципом верховенства права) частиною другою статті 2 Закону «Про Центральну виборчу комісію» серед принципів, на яких Комісія «будує свою діяльність» [868].
Тим не менше вважаємо, що відносити принцип законності до інституційних принципів інституту виборчої адміністрації немає достатніх підстав.
По-перше, зміст принципу законності стосовно цього інституту не містить жодної специфіки: він діє у цій частині як загальний принцип права (складова принципу верховенства права), поширюючи свою дію на органи адміністрування виборів у той же спосіб, що й на будь-які інші органи влади.
По-друге, принцип законності має свій вияв (з певними особливостями) як інсти- туційний принцип виборчого процесу; в силу цього він поширюється на діяльність усіх суб’єктів виборчого процесу, у тому числі виборчих комісій, які володіють спеціальною виборчо-процесуальною правосуб’єктністю.
Нарешті, по-третє, наслідком принципу незалежності виборчої адміністрації є їх підпорядкованість виключно закону (тобто вимога законності).
Ці аргументи засвідчують, що відносити вимогу законності до числа спеціальних інституційних принципів немає потреби: принцип законності поширюється на органи адміністрування виборів як загальний принцип без особливої специфіки.
Тим не менше вимога законності відіграє важливу роль у регулюванні діяльності виборчих комісій. Особливо важлива вона при здійснення нормативно-методичних повноважень Центральної виборчої комісії, уповноваженої приймати «обов’язкові для використання в роботі виборчих комісій роз’яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори» (пункт 5 статті 17 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868]), а також, в окремих випадках, встановлювати порядок виконання виборчими комісіями законодавчих приписів[963]. Принципово важливо, щоб зазначені нормативні акти ЦВК не виходили за межі законодавчих приписів.
Як правило, ЦВК у своїх рішеннях дотримується положень закону. Проте слід відзначити існування певних відходів від принципу законності. Так, неодноразово Центральна виборча комісія своїми актами фактично доповнювала норми закону всупереч вимозі пункту 20 статті 92 Конституції. Таке доповнення може здійснюватися вимушено, внаслідок необхідності заповнювати прогалини закону; проте в окремих випадках може мати місце видання норм, які не узгоджуються із засадами законодавчого регулювання.
Класичним прикладом першої ситуації, коли ЦВК сама для себе встановлювала порядок дій, стало вирішення питання територіальної організації виборів напередодні виборів народних депутатів України 2012 року. Закон «Про вибори народних депутатів України» [733] не містить достатнього регулювання критеріїв та процедур утворення виборчих округів та виборчих дільниць (див. статті 18-22 Закону). Цю законодавчу прогалину заповнила своїм рішенням ЦВК, затвердивши, зокрема, «Порядок утворення звичайних, закордонних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі» (див. [835]). Проте зазначений акт визначає порядок дій не лише суб’єктів подання пропозицій щодо утворення виборчих дільниць, а й самої ЦВК. Таким чином, ЦВК сама для себе встановила спосіб дій, не передбачений законом.
Така позиція ЦВК знайшла свій вияв при розгляді заяви про порушення вимог частини другої статті 18 Закону щодо утворення виборчих округів з дотриманням меж Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Відмовляючи у задоволенні заяви щодо віднесення до одного з округів у м. Києві виборчої дільниці, розміщеної у Київській області, ЦВК ствердила, що вона діяла на підставі затвердженого нею ж Порядку, не пославшись на жодне положення Закону [799].Приклад другої ситуації мав місце під час парламентських виборів 2012 р., коли 13 вересня, тобто під час виборчого процесу, ЦВК прийняла «Порядок тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси», якими допустила можливість таких змін лише «в межах одномандатного виборчого округу, на території якого такий виборець проживає» [784]. Метою такого обмеження була боротьба з явищем «виборчого туризму» - зловживанням можливістю зміни місця голосування з метою надати додаткові голоси кандидату, який балотується в іншому окрузі. Внаслідок цього виборці, які з тих чи інших об’єктивних причин тимчасово виїхали з місця реєстрації свого проживання за межі округу, були позбавлені можливості реалізувати своє право голосу на виборах народних депутатів України; зокрема, це стосувалося осіб, які здійснювали повноваження офіційних спостерігачів у день голосування на виборчих дільницях за межами «свого» округу[964].
Запроваджене постановою ЦВК обмеження можливості змінити місце голосування виборця стало новою нормою, відсутньою у чинних виборчих законах; зокрема, норми статті 7 Закону «Про Державний реєстр виборців» [773] не передбачають такого обмеження. Це суперечить цілій низці принципів-складових верховенства права: принципам законності та обмеження дискреційних повноважень, повазі до (виборчих) прав громадян, верховенству Конституції (зокрема, пункту 20 статті 92), а також принципам юридичної визначеності та пропорційності[965].
9.5.