Принцип відкритості та право присутності на засіданнях виборчих комісій

Вимогою про оприлюднення рішень виборчих комісій не вичерпується зміст принципу відкритості виборчих комісій. Специфіка виборчих правовідносин має наслідком також інші вимоги, які надають принципу відкритості органів адміністрування виборів нових характерних рис.

Важливим аспектом забезпечення відкритості та прозорості діяльності виборчих комісій є право присутності на засіданні виборчої комісії та при проведенні голосування виборців. О. Тодика вказує, зокрема, на необхідність відкритості та (через неї) підкон- трольності діяльності виборчих комісій на всіх етапах представникам суспільно-полі­тичних формувань (див. [1114, s.316]). Водночас, як зазначає Н. Богашева, «відкритий характер засідань виборчої комісії не повинен створювати передумов для ускладнення чи неможливості здійснення її повноважень» [557, с.160]. Тому така прозорість не може бути абсолютною, хоча й має бути достатньою для здійснення публічного контролю за діяльністю органів адміністрування виборів. Компроміс цих двох тенденцій досягається тим, що право присутності надається не будь-кому; вітчизняне виборче законодавство чітко регламентує його носіїв та кількість присутніх з однаковим статусом.

Суб'єктів права присутності на засіданнях виборчих комісій можна розділити на три групи.

До першої групи слід віднести тих, хто здійснює офіційне спостереження і має право присутності на засіданнях комісії за своїм статусом, без дозволу чи запрошення комісії. Сюди належать:

- щодо засідань Центральної виборчої комісії - кандидати на пост Президента Укра­їни та їх довірені особи в загальнодержавному виборчому окрузі, кандидати в народні депутати України, уповноважені представники кандидатів на пост Президента України, уповноважені особи партій - суб>єктів виборчого процесу, а також офіційні спостерігачі від громадських організацій, міжнародні спостерігачі (частина друга статті 4 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868]);

- щодо засідань інших виборчих комісій - кандидати, їх довірені особи, уповнова­жені особи (представники) політичних партій (місцевих організацій партій) - суб'єктів виборчого процесу, офіційні спостерігачі від кандидатів, партій, громадських організацій^[957] (пункти 2-4 частини третьої статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина дев'ята статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], пунк­ти 3-5 частини дев'ятої статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Присутність офіційних спостерігачів та інших осіб, які мають повноваження спосте­рігачів, на засіданні виборчих комісій є одним із загальноприйнятих засобів забезпечення прозорості діяльності виборчих комісій.

Ця група суб'єктів права присутності на засіданнях виборчих комісій реалізує прин­цип відкритості через інститут спостереження, розглянутий вище у контексті принципу чесних виборів (див. підрозділ 5.2.4). Тим самим ілюструється генетичний зв'язок інсти- туційного принципу відкритості і прозорості із галузевим принципом чесних виборів, проекцією якого на інститут органів адміністрування виборів він є за своєю суттю. Як зауважує П. Ґаррон, «Гласність уникає непрозорості..., а непрозорість - це спосіб не поважати правила, у тому числі принцип незалежності» [153, с.52].

До другої групи суб'єктів права присутності на засіданнях комісії слід віднести пред­ставників засобів масової інформації, які теж користуються цим правом за статусом (тобто без дозволу чи запрошення виборчої комісії). Хоча присутність журналістів на засіданні виборчої комісії не має відношення до інституту спостереження (через відсутність права оскарження), вона принципово важлива для забезпечення інформаційної відкритості ко­місії і, таким чином, сприяє публічній підконтрольності органів адміністрування виборів.

З метою уникнення фізичних перешкод діяльності виборчих комісій закон встановлює кількісні обмеження присутності осіб, які належать до першої та другої груп суб'єктів, на засіданнях комісії та при проведенні голосування виборців.

До третьої групи слід віднести осіб, які мають право присутності на засіданні ви­борчої комісії при розгляді конкретних питань. Сюди в першу чергу відносяться сторони виборчого спору (суб'єкт звернення зі скаргою, суб'єкт оскарження та їх представники, інші заінтересовані особи), які мають право бути присутніми при розгляді питання, ініційованого ними або яке їх стосується; відповідно до частини дев'ятої статті 111 Закону «Про вибори народних депутатів України», таких осіб комісія повідомляє (а не запрошує) про час і місце проведення засідання, на якому відбудеться розгляд відповід­ної скарги^[958] [734] (див. також абзац другий частини п'ятої статті 96 Закону «Про вибори Президента України» [734], частину дев'яту статті 97 Закону «Про місцеві вибори» [808). Крім того, до цієї ж групи осіб слід віднести тих, кого відповідна комісія вважає за потрібне запросити до участі у засіданні для більш повного і різнобічного розгляду окремих питань, віднесених до її компетенції. Тут перш за все мова йде про посадових і службових осіб місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, закладів, установ, організацій, які відповідно до закону здійснюють певні заходи, спрямовані на сприяння виборчим комісіям у підготовці до проведення виборів.

З метою гарантування відкритого характеру діяльності виборчих комісій право присутності на їх засіданнях забезпечене додатковим захистом. Виборча комісія може позбавити таких осіб права присутності на конкретному засіданні (а не права присутності взагалі), лише якщо «вони протиправно перешкоджають його проведенню» (частина п'ята статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], абзац перший частини одинадцятої статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина десята статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Щоправда, зазначену норму різко критикує О. Бакумов, кваліфікуючи її як «абсолютне неподобство», практика застосування якого «вочевидь суперечить принципам публічності і відкритості» [40, с.103]. Підкреслимо, однак, що така негативна оцінка базується на прикладах практики протиправного засто­сування цієї норми, коли виборчі комісії позбавляли права присутності усіх спостерігачів та представників засобів масової інформації, надаючи засіданню закритого характеру. Правомірне рішення про позбавлення права присутності на засіданні комісії, по-перше, повинне бути персоніфікованим, тобто спрямованим проти конкретної особи, яка створю­вала протиправні перешкоди у діяльності комісії, і не може забороняти заміни такої особи іншим спостерігачем (уповноваженою особою, довіреною особою) від того ж суб'єкта на цьому ж засіданні.

Особливо слід звернути увагу на право присутності при проведенні дільничною виборчою комісією голосування виборців. Таке право належить виключно суб'єктам, які мають його за статусом; запрошення чи дозволи дільничної виборчої комісії бути при­сутнім при проведенні голосування іншим особам заборонені (частина четверта статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина десята статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], абзац другий частини дев'ятої статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Право присутності поширюється також на випадки прове­дення голосування виборця за місцем перебування (частина дванадцята статті 86 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина дванадцята статті 77 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина дванадцята статті 78 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Належить підкреслити також, що дільнична виборча комісія не має можливості позбавити права присутності при проведенні голосування, оскільки таке рішення комісії має прийматися на її засіданні, а проведення голосування виборців, як уже зазначалося, не є засіданням комісії^[959] (абзац другий частини першої статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], абзац другий частини першої статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Стосовно права присутності існує законодавча колізія відповідних положень виборчих законів та частини третьої статті 17 Закону «Про статус народного депутата України», відповідно до якої «народний депутат діючого скликання при пред'явленні посвідчення народного депутата України користується правом безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також правом безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від їх підпорядкування, форм власності, режиму секретності» [858].

Спроба вирішення цієї колізії на підставі традиційного способу розв'язання за співвідношенням загального і спеціального закону (за принципом «lex specialis») зу­стрічається з неоднозначною інтерпретацією, котрий із цих законів вважати загальним, а котрий - спеціальним: з точки зору сфери правовідносин, без сумніву, спеціальним є виборче законодавство; з точки зору суб'єкта спеціальним слід визнати законодавство про статус члена парламенту.

Конституційний Суд України, надаючи офіційне тлумачення частині третій статті 17 Закону «Про статус народного депутата України», вказав, що зазначені повноваження народного депутата щодо доступу «не можуть бути обмежені з підстав підпорядкування, форм власності цих об'єктів та встановленого на них режиму секретності». Проте, на думку Суду, «зазначені положення... застосовуються з урахуванням режиму доступу на окремі об'єкти, стосовно яких законом встановлено спеціальний режим доступу, зокрема пред'явлення чи оформлення інших документів, ніж посвідчення народного депутата України» (пункт 3 мотивувальної частини, пункт 1.2 резолютивної частини рішення Кон­ституційного Суду України від 10 квітня 2003 р. у справі про гарантії діяльності народного депутата України [954]). У зазначеному рішенні Суд не торкався конкретного питання доступу народних депутатів до засідань виборчих комісій; проте визнання припустимості встановлених законом вимог щодо оформлення «інших документів, ніж посвідчення народного депутата України» повністю узгоджується з вимогами виборчого законодав­ства. Так, народний депутат України може набути статусу довіреної особи кандидата чи уповноваженої особи партії - суб'єкта виборчого процесу, офіційного спостерігача, і відповідний документ надаватиме йому право (безвідносно до посвідчення народного депутата) доступу до виборчої комісії та приміщення для голосування.

Проте наведені вище міркування зводяться до певної інтерпретації правової позиції Конституційного Суду України, що завжди може викликати заперечення. Вважаємо, що вирішальним аргументом на користь переваги положень виборчого законодавства слугує звернення до основних принципів виборчого права, зокрема, принципу справедливих виборів, однією з вимог якого є нейтральність суб'єктів владних повноважень та їх не­втручання у виборчий процес, крім випадків, прямо зазначених у Законі (тобто здійснен­ня своїх поточних повноважень). У зв'язку з цим слід визнати протиправною практику доступу народних депутатів України до засідань виборчих комісій та приміщення для голосування виключно на підставі лише статусу члена парламенту.

Відкритість колегіальних форм роботи виборчих комісій означає не лише публіч­не прийняття рішень, але й публічне обговорення питань порядку денного засідань та способів розв'язання поставлених у них проблем. Таке обговорення має проводитися на засіданні комісії. Загалом ця вимога дотримується. Проте у практиці Центральної виборчої комісії спостерігається тенденція до форм роботи, які не відповідають вимогам відкритості і прозорості. Найбільш вираженою є практика проведення так званих «нарад» ЦВК у практично закритому режимі для попереднього обговорення питань, які виносять­ся на розгляд засідань Комісії. На таку негативну практику звернули увагу міжнародні спостерігачі. Так, Остаточний звіт Місії міжнародного спостереження ОБСЄ/БДІПЛ на парламентських виборах 2012 р.: «ЦВК регулярно проводила наради перед засіданнями за зачиненими дверима, і більшість відкритих засідань відбувалася без обговорення по суті питань, що знижувало прозорість роботи» [619, с.10]. Таке ж зауваження було зроблено в Остаточному звіті Місії спостереження на президентських виборах 2014 р. [622, с.11]; в Остаточному звіті Місії спостереження на парламентських виборах 2014 р. зафіксова­но випадок, коли «під час засідання, на якому були оголошені остаточні результати за пропорційним компонентом виборів, Голова ЦВК оголосив перерву після того, як деякі члени ЦВК висунули пропозицію про внесення змін до порядку денного засідання для розгляду питання щодо ОВК 94, яка змінила результати у відповідному виборчому окрузі. Він запросив всіх членів ЦВК для обговорення питання за зачиненими дверима. Після перерви результати виборів були затверджені без відкритого обговорення цього питання» [621, с.10]. Таку практику, особливо при вирішенні питань встановлення результатів ви­борів, слід визнати порушенням принципу відкритості діяльності ЦІВК та, як наслідок, принципу чесних виборів.

Проте практика проведення закритих нарад Центральної виборчої комісії набула легального закріплення: у 2014 р. Комісія внесла зміни до Регламенту ЦВК, якими визнано проведення нарад «однією із організаційних форм її діяльності»; до участі у таких нарадах, відповідно до пункту 16 Регламенту ЦВК, допускаються «у разі потреби» (наявність якої, очевидно, визначає сама Комісія) працівники Секретаріату, патронатної служби Комісії, Служби розпорядника Реєстру. Що ж стосується інших осіб, то вони «можуть бути присутніми на нараді виключно на запрошення або з дозволу Комісії [курсив наш. - Ю.К] а також у випадках, визначених законами України» [794]. Оскільки наради ЦВК жодним законом не передбачені, очевидно, що «випадків, визначених законами України», просто не існує.

Зазначена норма Регламенту ЦВК, яка легалізує практику проведення закритих нарад, порушує не лише основні засади діяльності Центральної виборчої комісії^[960], але й консти­туційні засади діяльності державних органів та принципи виборчого права. Насамперед слід визнати неприпустимим свавільне встановлення державним органом власних форм (способів) діяльності шляхом прийняття підзаконного акта^[961]. Це суперечить принципу законності (закріпленого, зокрема, у частині другій статті 2 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868]), вираженого частиною другою статті 19 Конституції, відповідно до якої органи державної влади «зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [432], а не підзаконними актами. Зауважимо, що відповідна норма Регламенту ЦВК не лише звузила сферу застосу­вання принципу відкритості діяльності Комісії, але й обмежила права суб'єктів виборчого процесу, що виводить предмет її регулювання за межі способу діяльності Комісії. Крім того, визначення умов проведення наради (по суті, напівофіційного засідання) Комісії самою Комісією надає їй надмірну дискрецію, що суперечить принципу верховенства права, також закріпленого у частині другій статті 2 Закону «Про Центральну виборчу комісію» як перший із принципів, на яких будує свою діяльність Комісія.

Ситуація, що виникла внаслідок легалізації закритих нарад ЦВК у формі, закріпле­ній у Регламенті ЦВК, вимагає невідкладного розв'язання з боку законодавця. Одним із способів вирішення цієї проблеми могла б бути законодавча заборона проведення будь- яких закритих заходів Центральною виборчою комісією. Інший спосіб може полягати у законодавчій легалізації напівофіційних нарад колегіального органу (тобто фактично засідань, на яких a priori жодні рішення не приймаються) із гарантуванням обов'язку ЦВК повідомляти публічно про такі наради та питання, які на них розглядаються, із одночасним нормативним забезпеченням права присутності з дорадчим голосом на таких нарадах під час виборчого процесу особам, які, відповідно до чинного законодавства, за статусом (без дозволу чи запрошення Комісії) мають право бути присутніми на засіданнях Комісії.

Російське виборче законодавство дещо інакше регулює право присутності на засідан­нях виборчих комісій та при проведенні голосування. Так, частини перша та третя статті 30 Федерального закону «Про основні гарантії...» забезпечує право кандидатів, довірених осіб, уповноважених представників виборчих об'єднань бути присутніми без дозволу «на всіх засіданнях виборчої комісії», а також при підрахунку голосів і встановленні підсумків голосування дільничними та територіальними виборчими комісіями^[962] [432]; аналогічні норми повторені федеральними законами «Про вибори депутатів Державної Думи.» (частини перша та п'ята статті 32 [575]) та «Про вибори Президента РФ» (частини перша та п'ята статті 23 [577]). Що ж стосується спостерігачів, то їх присутність на всіх виборах передбачається виключно при проведенні голосування «до отримання повідомлення про прийняття комісією вищого рівня протоколу про підсумки голосування» (частина третя статті 30 Федерального закону «Про основні гарантії.» [432]). Проте закони про феде­ральні вибори дещо розширюють ці повноваження, допускаючи присутність спостерігачів також «при встановленні іншими виборчими комісіями підсумків голосування, встанов­ленні результатів виборів» (частина п'ята статті 32 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575], частина шоста статті 23 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [575]).

Оцінюючи ступінь гарантованості відкритого характеру діяльності виборчих комісій у Російській Федерації, слід взяти до уваги, що прозорість їх діяльності забезпечується не лише через достатньо обмежену можливість спостереження, але також через інститут «членів виборчих комісій з правом дорадчого голосу».

Нарешті, слід зазначити, що «на всіх засіданнях комісії., а також при підрахунку голосів виборців» мають право бути присутніми представники засобів масової інформації (частина перша статті 30 Федерального закону «Про основні гарантії.» [432], частина перша статті 32 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575], частина перша статті 23 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]).

Досліджуючи суб'єкта права присутності на засіданнях виборчих комісій у Росії, слід також врахувати, що при розгляді виборчою комісією скарг (заяв) чи інших виборчих спорів «на засідання комісії запрошуються [курсив наш. - Ю.К.] заявники, а також особи, дії (бездіяльність) яких оскаржуються чи є предметом розгляду» (частина дванадцята статті 75 Федерального закону РФ «Про основні гарантії.» [432]). Зазначимо принци­пову відмінність цього положення від цитованої вище аналогічної норми вітчизняного виборчого законодавства: без запрошення комісії такі особи не зможуть взяти участь у розгляді відповідного питання. Можливості запрошення на засідання комісій інших осіб законодавчо не врегульовані.

Таким чином, можна визначити п'ять груп осіб з різним обсягом повноважень, які відповідно до російського виборчого законодавства мають право присутності на засіданнях виборчих комісій, тим самим забезпечуючи більшою чи меншою мірою відкритий харак­тер діяльності виборчих комісій. До першої групи слід віднести членів виборчих комісій з правом дорадчого голосу як суб'єктів з найширшими можливостями забезпечення від­критості і прозорості виборчих комісій. Другу групу складають кандидати, довірені особи, уповноважені представники, які мають право бути присутніми на засіданнях виборчих комісій нижчого рівня (дільничних та територіальних). До третьої групи відносяться представники засобів масової інформації з не окресленими більш детально можливос­тями присутності. Четверта група - спостерігачі, уповноважені бути присутніми лише при проведенні голосування та при встановленні підсумків голосування чи результатів виборів. Нарешті, п'ята група - сторони розгляду виборчого спору, які можуть лише бути запрошеними на засідання комісії при розгляді їх справи.

Жодних обмежень щодо кількості осіб різних категорій, присутніх на засіданнях виборчих комісій, російське виборче законодавство не встановлює.

Виборчий кодекс Польщі не приділяє значної уваги регулюванню права присутності на засіданнях виборчих комісій як гарантії відкритого характеру їх діяльності. На законо­давчому рівні встановлено лише, що у день голосування у приміщенні для голосування мають право бути присутніми «довірені особи» (тобто спостерігачі) виборчих комітетів (§ 4 статті 42 Виборчого кодексу Польщі [1380]), а також міжнародні спостерігачі (§ 1 статті 50 цього кодексу). Можливість присутності інших осіб (у тому числі представників засобів масової інформації) кодексом не передбачена.

Цікаво, що польське виборче право не передбачає можливості здійснення кандида­том функції спостерігача («довіреної особи»). Як зазначає К. Чапліцький, присутність кандидата «під час голосування і при встановленні підсумків голосування на виборчій дільниці не узгоджується з особистою зацікавленістю результатом голосування. Це пов'я­зане також із забороною проведення будь-якої агітації у приміщенні для голосування., очевидним запереченням якої була б його присутність “за посадою” під час голосування, а також усвідомлення виборців, що кандидат залишається з дільничною комісією при встановленні підсумків голосування» [1381, 8.269]. Таким чином, кандидати не можуть бути присутніми при проведенні голосування та при встановленні підсумків голосування.

Аргументація польського науковця заслуговує на увагу. Існує істотна відмінність між кандидатом та його представниками (спостерігачами, довіреними особами, упов­новаженими представниками партій) у сенсі персонального впливу на членів виборчої комісії навіть самим фактом присутності. Можливо, цей аргумент слід взяти до уваги й вітчизняному законодавцю. А явище інтерв’ювання журналістами провідних кандидатів у приміщенні дільничної виборчої комісії під час їх особистого голосування разом із трансляцією таких інтерв’ю засобами масової інформації та інформаційними агентства­ми протягом дня голосування дійсно доречно прирівняти до агітації у день голосування.

Що стосується присутності на засіданнях виборчих комісій, у польському вибор­чому праві це питання віднесене до регулювання підзаконними актами - регламентами виборчих комісій. Так, Регламент Державної виборчої комісії передбачає, що в її засіданні «можуть брати участь...особи, запрошені головою Комісії» (пункт 2 § 11 Регламенту ДВК); більше того, на вимогу члена Комісії засідання Комісії повністю або частково може «відбуватися виключно за участю членів Комісії», тобто мати закритий характер (пункт 3 § 11 Регламенту ДВК [1424]). Аналогічні положення передбачені регламентами окружних та територіальних виборчих комісій (див. [1453; 1454]), проте відсутні в рег­ламенті дільничних виборчих комісій.

Присутність представників засобів масової інформації на засіданнях виборчих комісій та при проведенні голосування польським виборчим законодавством не регламентується.

9.4.4.