Віковий ценз
Дві інші вимоги згаданого вище критерію Р. Даля - «дорослі дієздатні особи» - мають «внутрішній» (щодо спільноти) характер, визначаючи, які саме особи з цієї спільноти мають належати до «демосу» - виборчого корпусу.
Як слушно зазначає М. Ставнійчук, «в жодній країні світу... право голосу не дається всім без винятку. Кожний виборець має відповідати низці характеристик і не потрапляти в категорію осіб, позбавлених законодавством виборчих прав» [1062, с.116]. Водночас зазначимо, що такий набір кваліфікаційних характеристик має бути раціональним; тому певну засторогу викликають твердження щодо того, що «принцип загальних виборів - надання активного виборчого права максимально широким категоріям населення» [103, с.147]. Функція принципу загального виборчого права - окреслення кола носіїв цього права, а отже, чітке відмежування тих індивідів, яким це право не належить.Віковий ценз має на меті наділення громадян виборчими правами «у віці, коли вони сформувалися як особистість, мають усвідомлені політичні позиції, які ґрунтуються на певному рівні знань і хоча б мінімальному життєвому досвіді, можуть свідомо зробити вибір на користь тієї чи іншої політичної сили чи окремих кандидатів» [517, с.81]. Як зазначає Венеціанська комісія, «певні вікові обмеження для права голосу та права бути обраним мають об'єктивне підґрунтя і не є дискримінаційними» (пункт 88 Доповіді про скасування обмежень права голосу на загальних виборах [213, с.212]).
Віковий ценз для володіння правом голосу[324], який не вважається дискримінаційним з точки зору принципу загального виборчого права, сьогодні є практично загальновизнаним - 18 років - і, на перший погляд, збігається з віковим критерієм набуття повної цивільної дієздатності (частина перша статті 34 Цивільного кодексу України [1163]; далі - ЦК України). Так встановлений віковий ценз можна сьогодні розглядати як природну, а не обмежувальну вимогу[325].
Таку позицію висловлюють польські дослідники М. Хмай та В. Скшидло, які припускають, що «з віковим цензом [в обмежувальному сенсі. - Ю.К.] маємо справу тоді, коли нижня межа виборчого віку є значно вища, ніж межа цивільного повноліття» [1295, s.43].Винятки, якими встановлюється інший віковий ценз, є рідкісними; прикладами можуть бути конституційні норми Австрії (частина перша статті 23а, частина перша статті 26 Основного закону Австрії [1340]), Куби чи Нікарагуа, які встановлюють вікову межу набуття права голосу в 16 років[326], або Ліхтенштейну (20 років) [192, с.19; 628, с.16] чи Японії (20 років) [1041, с.371], хоча встановлення вимоги віку, вищого від 18 років, сьогодні слід кваліфікувати як обмежувальний ценз. Дуже рідко у практиці окремих держав можна зустріти «верхній» віковий ценз, з досягненням якого особа втрачає право голосу; як зазначає С. Дерев'янко, такі обмеження виборчого права «згори» є неприйнятними, оскільки «стали б моральною образою, грубим обмеженням прав людей похилого віку, що глибоко суперечило б сучасному рівню політизації суспільства і не було б прийняте ним» [192, с.21]
Мотиви встановлення вікового цензу формулюються різними дослідниками по-різному; однак найбільш поширена позиція вважає, що запровадження 18-річного цензу «пов'язано із необхідністю залучення до політичних процесів тих осіб, які за своїми фізіологічними здібностями та наявним досвідом перебування в суспільстві здатні на належному рівні оцінити якості кандидатів на виборні посади, їх передвиборні програми» [434, с.509]. Подібну мотивацію поділяє польський дослідник А. Кісєлєвіч, на думку якого «вік людини є одним з істотних елементів, вирішальних щодо рівня її фізичного та інтелектуального розвитку та, як наслідок, щодо наявних у неї прав та обов'язків як у сфері приватноправовій, так і в публічноправовій» [1381, s.45].
Зазначимо, що не можна повністю ототожнювати час набуття публічноправової та цивільноправової дієздатності, хоча умови для цього, на перший погляд, збігаються: частина перша статті 34 ЦК України пов'язує настання повної цивільної дієздатності з досягненням особою повноліття - віку 18 років.
Проте особа може набути повної цивільної дієздатності і до досягнення повноліття; так, частина друга статті 34 ЦК України пов'язує набуття повної цивільної дієздатності із вступом у шлюб до досягнення 18-річного віку, а стаття 35 ЦК визначає три умови надання неповнолітній особі повної цивільної дієздатності - роботу за трудовим договором, материнство (батьківство) та бажання займатися підприємницькою діяльністю [1163]. У всіх цих особливих випадках наявності в особи повної цивільної дієздатності публічноправова дієздатність достроково не надувається, а отже, і право голосу на виборах відсутнє.Перш ніж розглянути інші аспекти взаємозв’язку цивільної і публічноправової дієздатності, звернемо увагу на певну особливість вікового цензу, яка стосується моменту часу набуття права голосу у зв’язку з досягненням віку, встановленого цензом. Справа в тому, що вибори, з одного боку, не є постійним станом держави і суспільства, а з іншого - не зводяться лише до акту голосування. Виборчий процес займає певний проміжок часу, який має свій початок і кінець (див. підрозділ 8.4). У зв’язку з цим постає питання: у який момент виникає виборча дієздатність особи (пов’язана зі статусом виборця, а отже, наявністю права голосу), якщо набуття 18-річного віку досягається під час виборчого процесу.
Щодо першого питання, слід зауважити, що конституції та виборче законодавство різних держав по-різному (і з різною чіткістю) визначають момент часу набуття належного віку для отримання права голосу на виборах (див., зокрема, [192, с.18-19]. Найбільш поширене формулювання передбачає вимогу виповнення віку 18 років «на день виборів»; так сформульована вимога існує, наприклад, у Німеччині (див. [1040, с.132]), Швеції (див. статтю 2 Розділу 3 «Форми правління» - одного з конституційних актів Швеції) [1450, р.70], Фінляндії [1041, с.256]. Таку ж вимогу встановлює російське виборче законодавство (див. статтю 4 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]), Конституція Польщі (див. статтю 62 [1384]).
Іноді така норма потребує уточнення; так, на виборах Президента Румунії «формулювання “щонайпізніше в день виборів” стосується лише терміну І туру виборів глави держави; виповнення ж 18 років поміж І і ІІ турами виборів не надає права брати участь у ІІ турі голосування» [1415, 8.160].Вітчизняне виборче законодавство сприйняло найбільш традиційне формулювання: право голосу на виборах надається громадянам України, які досягли 18 років на день їх проведення (стаття 70 Конституції [432]); виборче законодавство використовує для позначення цього моменту часу формули «на день голосування» (частина перша статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]) або «на день виборів» (частина перша статті 2 Закону «Про вибори Президента України» [739]), які в цьому контексті слід розглядати як тотожні[327]. Водночас потрібно звернути увагу на дещо інше регулювання (порівняно з наведеним вище прикладом з виборчого права Румунії) стосовно права голосу у випадку проведення повторного голосування (т. зв. «ІІ туру виборів») на виборах Президента України: відповідно до частини четвертої статті 362 Закону «Про вибори Президента України», до списку виборців для повторного голосування включаються громадяни України, яким виповнюється 18 років до дня повторного голосування [739], хоча вони й не мали права голосу у І турі виборів. Таким чином, це повертає нас до поставленого вище питання, пов’язаного з часом набуття права голосу при досягненні віку, встановленого віковим цензом: з якого моменту особа набуває статусу виборця, якщо досягнення зазначеного віку відбувається після початку виборчого процесу.
Відповідь на це питання має значення у двох аспектах. По-перше, гарантією практичного здійснення права голосу, як відомо, є включення особи до списку виборців на відповідній виборчій дільниці (див. підрозділ 2.3.8). Проте до механізмів захисту цього права належить також оскарження невключення або неправильного включення особи до списку виборців. У зв’язку з цим потрібно визначитися, чи може громадянин України, якому на день голосування виповниться 18 років, оскаржити неправильності у списках виборців, якщо на день виявлення неправильностей і подання скарги (позовної заяви) він ще не досяг цього віку? Другий аспект пов’язаний із реалізацією виборчих прав, похідних від активного виборчого права; такі права включають право на участь у проведенні передвиборної агітації, право на участь у роботі виборчої комісії як її член, право бути офіційним спостерігачем на виборах та деякі інші (див.
підрозділ 2.6). Таким чином, потрібна визначеність, з якого моменту часу особа, якій на день голосування, однак після початку виборчого процесу виповниться 18 років, набуває можливості користуватися такими правами?Стосовно першого аспекту (захисту права голосу через оскарження неправильностей у списку виборців) єдиним послідовним способом розуміння є визнання за особою, яка буде мати право голосу у день голосування на виборах, права оскарження перешкод у майбутньому здійсненні цього права з моменту виникнення чи виявлення таких перешкод. В іншому випадку конституційне право виявиться незахищеним всупереч статті 55 Конституції. Таке розуміння описаної ситуації відображене у частині другій статті 43 КАС України, де визнається належність до суб’єктів, які володіють адміністративною процесуальною правосуб’єктністю, фізичних осіб до досягнення ними повноліття «у спорах з приводу публічноправових відносин, у яких вони, відповідно до законодавства, можуть самостійно брати участь». Щодо конкретних правовідносин таке право закріплене формулюванням частини першої статті 274 КАС України, згідно з якою право звернення з адміністративним позовом про уточнення списку виборців «має кожен, хто має право голосу на відповідних виборах» [361].
Стосовно другого аспекту - моменту набуття виборчих прав, похідних від права голосу, - на наше переконання, принциповим є набуття виборчої правосуб'єктності для кожного громадянина, який має право голосу на відповідних виборах. Такий статус разом із визнанням наявності похідних виборчих прав безпосередньо закріплений у виборчому законодавстві України (див. частини першу та сьому статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частини третю та сьому статті 2 Закону «Про вибори Президента України» [739]). Це означає необхідність визнати, що набуття здатності реалізувати усі права, що надаються виборцю під час виборчого процесу (тобто виборчо-процесуальна правосуб'єктність) відбувається не з моменту досягнення віку 18 років, а з дня початку виборчого процесу, на якому громадянин вперше матиме право голосу, навіть якщо повноліття (18 років) ще не було досягнуто на день початку виборчого процесу[328].
Такі міркування заперечують буквальне розуміння твердження С. Дерев’янка про те, що вимога досягнення віку 18 років «використовується для визначення віку громадян, який дає право на участь у роботі дільничних та вищого рівня виборчих комісій» [192, с.18]. Виходячи із обґрунтованого вище розуміння часу набуття статусу виборця, необхідно прийняти, що у роботі виборчої комісії може брати участь кожен виборець, у тому числі громадянин, який на цей момент ще не досяг встановленого віку, однак досягне його на день голосування.
Слід визнати, що практика Центральної виборчої комісії базується на іншому розумінні відповідного законодавчого положення. Так, у рішенні про формування складу окружних виборчих комісій, прийнятому 22.08.2012 р., ЦВК відмовилася включити до складу окружних комісій осіб, яким 18 років виповнювалося у вересні-жовтні 2012 року (однак до дня голосування 28 жовтня), оскільки їм «на момент утворення окружних виборчих комісій не виповниться 18 років, а отже, вони не мають права голосу [курсив наш. - Ю.К.] і не можуть бути членами окружних виборчих комісій» (мотивувальна частина постанови ЦВК від 22.08.2012 р. № 558 [757]). Аналогічну позицію ЦВК зайняла у постанові від 24.08.2012 р. № 579 [758]. Виходячи з наведеного вище аналізу, не можемо погодитися з такою позицією Центральної виборчої комісії, яка, по суті, обмежує права виборця - громадянина, який має право голосу на відповідних виборах.
Цікавою є особливість набуття виборчої правосуб'єктності громадянами, яким 18 років виповнюється під час виборчого процесу, однак після дня голосування. Незважаючи на виповнення зазначеного віку, такі особи не набувають виборчоїправосуб'єктності до закінчення виборчого процесу, оскільки на день голосування не мали права голосу. Водночас, як зазначалося вище, якщо у відповідному виборчому процесі призначається повторне голосування, а особа досягає віку 18 років на такий день (хоча і після дня основного голосування), відповідно до вітчизняного виборчого законодавства вона набуває виборчоїправосуб'єктності, і часом такого набуття слід вважати час набрання чинності рішенням про призначення повторного голосування. До цього моменту громадянин не має виборчої дієздатності взагалі; після цього така особа набуває не лише права голосу у день повторного голосування, але й похідних виборчих прав у відповідному виборчому процесі (право спостереження, право оскарження виборчих правопорушень, право участі в агітації та ін.).
Російське виборче законодавство не закріплює спеціального статусу виборця за носієм активного виборчого права. Право особи, яка досягне на день голосування (але ще не досягла) віку 18 років, брати повноцінну участь у «передбачених законом. виборчих діях» (тобто по суті реалізувати похідні виборчі права) передбачене частиною першою статті 4 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]. Як зазначив Конституційний суд РФ, «громадянин Російської Федерації, який досягне на день голосування віку 18 років, вправі брати участь у передбачених законом і таких, що проводяться законними методами, виборчих діях» (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного суду РФ від 14.11.2005 р. № 10-П [705]). Проте, незважаючи на це, відсутність прямого законодавчого визнання виборчо-процесуальної дієздатності такої особи в цілому дозволило російському законодавцю «уточнити» (за термінологією А. Борисова [97, с.73]) таке право в окремих положеннях закону; так, право збирати підписи виборців на підтримку висування кандидатів «належить дієздатному громадянину Російської Федерації, який досяг на момент збору підписів [курсив наш. - Ю.К.] віку 18 років» (частина сьома статті 37 того ж закону [582]).
Зазначені особливості набуття як права голосу, так і виборчо-процесуальної дієздатності взагалі, мають особливе значення у разі передбачення виборчим законодавством процедури дострокового голосування. Така процедура була свого часу передбачена статтею 41 Закону «Про вибори народних депутатів України» у редакції 1993 р. [728]; проте жодних обмежень щодо голосування осіб, яким на день дострокового голосування ще не виповнилося 18 років, однак мало б виповнитися на день основного голосування, зазначені положення не передбачали, очевидно, визнаючи таким чином виборчу право- суб'єктність таких громадян (включно з можливістю голосувати достроково, можливо, до виповнення віку 18 років).
Дострокове голосування передбачене виборчим законодавством Російської Федерації (див. статтю 65 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]), а також деяких інших пострадянських держав, зокрема, Білорусі (стаття 53 Виборчого кодексу Республіки Білорусь [276], Туркменістану (див., наприклад, статтю 45 Закону Туркменістану «Про вибори членів халк масхалати і Ґенґешів» [253]). Однак і в цих актах відсутнє спеціальне обмеження, пов'язане з голосуванням осіб, яким на цей момент ще не виповнилося 18 років (за умови, що цього віку вони досягають на день виборів).
Окрім звичної для пострадянських держав процедури особистого дострокового голосування у приміщенні на виборчій дільниці, до процедур дострокового голосування відносять також традиційну для багатьох європейських держав процедуру голосування поштою (див. [118; 1310, s.35; 1459, p.246]), яка за самою своєю природою вимагає дострокового отримання виборцем виборчого бюлетеня і його поштового відправлення. Однак про жодні застереження щодо досягнення віку 18 років на момент дострокового голосування зазначені дослідження не згадують. Не містить подібних застережень і Виборчий кодекс Польщі, хоча звернення щодо бажання голосувати поштою подається за 21 день до дня голосування, а пакет виборчих документів виборець отримує не пізніш як за 7 днів до дня голосування (статті 61с, 61f Виборчого кодексу [1380]).
Таким чином, можна стверджувати, що 18-річний віковий ценз при звичайному його встановленні (вимога досягнення визначеного віку на день голосування) має наслідком дострокове (з дня початку виборчого процесу) набуття виборчої дієздатності (статусу виборця) особами, яким 18років виповнюється під час виборчого процесу, однак не пізніше дня голосування; у разі проведення повторного голосування на виборах особи, яким 18 років виповнюється на день повторного голосування, також набувають виборчої дієздатності достроково, з дня призначення повторного голосування. Водночас особи, яким 18 років виповнюється під час виборчого процесу, однак після дня голосування (дня повторного голосування), не набувають статусу виборця до закінчення виборчого процесу; таким чином, вони набувають виборчої дієздатності з деякою затримкою після виповнення віку 18 років.
Наведений аналіз засвідчує істотні відмінності у часі набуття виборчої (а отже, пу- блічноправової) дієздатності порівняно із часом набуття повної цивільної дієздатності, викликані різною правовою природою цих інститутів.
2.3.3.