Ценз громадянства

Кваліфікаційна вимога (ценз) громадянства для володіння правом голосу вважаєть­ся достатньо природною; вона виражає так звану «зовнішню складову» згаданого вище критерію Р. Даля, визначаючи «належність до спільноти» - народу-суверена.

Вітчизняні науковці обґрунтовано вважають цю вимогу виборчим цензом [64, с.71; 517, с.80]; цю ж позицію поділяють польські дослідники М. Хмай та В. Скшидло [1295, 8.44]. Однак, на думку Є. Бучковського, вимога наявності громадянства для володіння правом голосу настільки природна, що не може вважатися виборчим цензом, оскільки політичний характер виборчих прав за самою своєю природою визначає їх належність лише громадянам держави [1253, 8.55]. Така точка зору, яка розглядає вимогу громадян­ства як природну, а не кваліфікаційну (обмежувальну), заслуговує на увагу з огляду на існування у деяких державах вимоги перебування у громадянстві протягом певного часу для набуття права голосу [411, с.418-419]. Останню вимогу, на противагу природного цензу громадянства, можна називати обмежувальним цензом громадянства. Водночас не можна не згадати пом’якшення «природної вимоги» громадянства для низки виборів у державах - членах Європейського Союзу, у тому числі у Польщі.

Зазначимо, що вітчизняне виборче законодавство не деталізує часу і способу набуття громадянства України для володіння виборчими правами, а отже, не визнає обмежувального цензу громадянства, розглядаючи його лише у формі природного цензу; як зауважують правознавці, «не має значення, у якому порядку було отримано громадянство України, термін перебування у громадянстві України» [517, с.80].

Водночас у сьогоднішніх умовах цей ценз стосовно національного громадянства не є абсолютним і не завжди застосовується. Так, право голосу на деяких виборах (як правило, місцевих, а також виборах до Європейського Парламенту) в державах-членах ЄС надається громадянам інших держав-членів, що пов’язано із запровадженням ін­ституту громадянства Європейського Союзу (див. статтю 17 Договору про заснування Європейського співтовариства [198, с.283]); стаття 19 цього Договору надає громадянам Союзу виборчі права для участі у комунальних виборах і на виборах до Європейського парламенту у державі перебування (див. також [1223, с.373]). Таким чином, у цій ситуації слід вести мову не про відмову від природної вимоги громадянства, а про застосування інститутів громадянства різних рівнів (національного та ЄС). Проте, як це передбачено статтею 6 Конвенції про участь іноземців у публічному житті на місцевому рівні [409], на місцевих виборах право голосу може належати також усім негромадянам-резидентам (безвідносно до громадянства ЄС). Подібну позицію займає Венеціанська комісія, яка рекомендує надавати іноземцям-резидентам право голосу на місцевих виборах за умови дотримання певного цензу осілості (див. пункт І.1.1.Ь.іі Кодексу належної практики у виборчих справах [363, с.145]).

Російське виборче право дотримується цензу громадянства як природної (недискри- мінаційної) вимоги стосовно суб’єктивних виборчих прав (див. статтю 32 Конституції РФ [422], статтю 4 Федерального закону «Про основні гарантії...»). Водночас частина десята статті 4 зазначеного Федерального закону передбачає можливість надання вибор­чих прав на місцевих виборах іноземним громадянам «на основі міжнародних договорів Російської Федерації» [582]. Проте, як зазначав А. Борисов, станом на 2007 рік чинних міжнародних договорів РФ, які б передбачали відповідні положення, не було [97, с.83]. Більш пізні дослідження вказують, що такі договори укладені, зокрема, з Казахстаном, Туркменістаном, Грузією, Киргизією, Вірменією [1180, с.97; 1187, с.69].

Польське виборче право послідовно сповідує природний ценз громадянства щодо суб’єктивних виборчих прав на загальнонаціональних виборах (Президента Польщі, Сейму та Сенату). Проте членство Польщі в Європейському Союзі має наслідком надання права голосу громадянам інших держав - членів ЄС на виборах до Європейського Парламенту (тобто наднаціональних виборах), а також деяких місцевих виборах (див. § 1 статті 10 Виборчого кодексу Польщі [1380]).

Окремі європейські держави демонструють більш ліберальний підхід до застосування цензу громадянства навіть у його природній формі. Так, стаття 1 Акту про представництво народу 1983 р. традиційно надає право голосу на парламентських виборах у Великій Британії не лише громадянам Сполученого Королівства, але й громадянам Ірландської Республіки, а також громадянам держав Співдружності, якщо вони проживають у відпо­відному виборчому окрузі [1427] (див. також [1039, с.59]). Данія визнає активне виборче право на парламентських виборах за громадянами Ісландії [1042, с.245]. Фінляндія надає право голосу на місцевих виборах не лише громадянам ЄС, але й громадянам Ісландії та Норвегії за умови мінімального строку проживання (цензу осілості) - 51 день, а іншим іноземцям - за умови проживання не менше двох років [1041, с.257].

Цікаво, що радянська правова доктрина, жорстко дотримуючись цього цензу у сенсі громадянства СРСР, водночас нехтувала ним стосовно громадянства союзних респу­блік, вважаючи це ознакою рівності громадян. Як зазначав А. Кім, «на рівних умовах. здійснюють виборчу правосуб'єктність громадяни інших республік, які перебувають на території певної республіки в день виборів..виборець, будучи внесеним до списку виборців в одній республіці, може реалізувати свою виборчу правосуб'єктність у будь- якій із республік Радянського Союзу за місцем свого знаходження в день виборів» [303, с.145-146]. Ця особливість зберігалася у вітчизняному виборчому законодавстві (див., зокрема, статтю 6 Закону Української РСР «Про вибори народних депутатів Української РСР» 1989 р.

Ценз громадянства стосовно права голосу на всіх виборах в Україні встановлений статтею 70 Конституції. Проте існує наукова дискусія щодо можливості визнання права голосу на місцевих виборах за особами, які є мешканцями села, селища, міста, тобто належать до територіальної громади відповідно до буквального розуміння статті 140 Конституції, однак не мають громадянства України.

Стаття 141 Конституції не містить вказівки на громадянство тих, хто обирає депутатів місцевої ради чи сільського, селищного, міського голову: частина перша зазначеної статті встановлює, що депутати місцевої ради обираються «жителями села, селища, міста, району, області», а частина друга ще більш загально стверджує, що сільського, селищного місько­го голову обирають територіальні громади. Деякі науковці небезпідставно вказують, що негромадяни-резиденти мають спільні з іншими мешканцями відповідної територіальної громади місцеві інтереси, цілі, пов'язані з побутом, середовищем мешкання, місцевою інфраструктурою, відпочинком, спілкуванням, а тому повинні розглядатися як такі, що належать до відповідної територіальної громади (див., наприклад, [52, с.52; 517, с.81]). Зокрема, враховуючи згадану вище Конвенцію про участь іноземців у громадському житті [409], Р. Максакова ставить питання про надання (за певних умов) права голосу на місцевих виборах громадянам інших держав чи особам без громадянства, які тривалий час проживають в Україні і тому належать до певної територіальної громади [501, с.594]; така пропозиція базується на буквальному розумінні частин першої та другої статті 141 у системному зв'язку із статтею 26 Конституції, яка передбачає рівність прав, свобод та обов'язків іноземців та апатридів з громадянами України.

І. Галіахметов стверджує, що ценз громадянства у застосуванні до права голосу на місцевих виборах суперечить положенню пункту 1 статті 1 Додаткового протоколу 2009 р. до Європейської хартії місцевого самоврядування (Утрехтського протоколу) [149, с.58-59], відповідно до якого «держави-учасниці в рамках своєї юрисдикції повинні забезпечувати кожному право участі у справах органу місцевого самоврядування».

що пункт 4.1 цієї ж статті Утрехтського протоколу встановлює обов'язок держав «визнати в законодавстві право громадян Сторони [курсив наш. - Ю.К.] брати участь як виборці або кандидати у виборах членів ради або зборів органу місцевого самоврядування, на території якого вони проживають»; що стосується такого ж права «інших осіб» (тобто негромадян держави), то пункт 4.2 статті 1 того ж Протоколу передбачає надання їм такого права лише «у випадках, коли Сторона згідно зі своїм конституційним порядком так вирішить, або у випадках, коли це відповідає міжнародно-правовим зобов'язанням Сторони» [200]. Таким чином, зазначений зобов'язальний міжнародно-правовий акт, ратифікований Україною, відносить вирішення питання про надання права голосу на місцевих виборах негромадянам-резидентам, до розсуду відповідної держави.

Вважаємо, що питання про надання права голосу на місцевих виборах особам, які не мають громадянства України (тобто іноземцям та апатридам), у дійсності вимагало би внесення змін до статті 70 Конституції^[320], яка чітко пов'язує наявність права голосу на всіх політичних виборах і референдумах із громадянством України. Відсутність активного виборчого права в іноземців та апатридів не суперечить статті 26 Конституції, яка містить відповідне застереження щодо непоширення на ці категорії осіб певних прав, що нале­жать громадянам України. Зазначимо також, що виборче законодавство України ніколи не надавало на місцевих виборах іноземцям чи апатридам, які є резидентами України, права голосу^[321] (див., зокрема, статтю 3 чинного Закону «Про місцеві вибори» [808] та відповідні статті попередніх редакцій Закону [721; 723; 726]).

Дещо складнішим є питання права голосу осіб, які мають подвійне (чи навіть мно­жинне) громадянство. Як відомо, громадянство - «це усталений, стійкий, постійний, загальний правовий зв'язок особи з певною державою, який означає визнання за цією особою всієї повноти права і свобод..., покладання на неї всіх обов'язків, її захист з боку держави незалежно від місця перебування., а також поширення на неї у повному обсязі влади цієї держави та юрисдикції її органів» [434, с.24-25].

Проте Закон «Про громадянство України» дещо інакше тлумачить принцип єдиного громадянства. Не заперечуючи (всупереч наведеному вище доктринальному тлумачен­ню) можливої наявності в особи іншого громадянства поряд з громадянством України, пункт 1 статті 2 Закону встановлює вимогу «ігнорування» іншого громадянства: такий біпатрид «у правових відносинах з Україною. визнається лише громадянином України»^[322] [771], тобто «фактично ігнорується факт подвійного громадянства» [1194, с.427]. Таке розуміння в основному відповідає міжнародному зобов'язанню України відповідно до Європейської конвенції про громадянство^[323] 1997 р. Підкреслимо, проте, що, відповідно

до статті 17 Конвенції, біпатриди мають такі ж права, як і інші громадяни держави, якщо вони проживають на території цієї держави [228]. Зазначимо, що таке регулювання володіння правом голосу прийнято у Вірменії (див. пункт 14 Висновку Венеціанської комісії щодо Вірменії 2007 р. [1372]; див. також [490, с.31]).

Залишимо поза увагою загальну проблему біпатридів та обмежимося тут лише ко­ротким коментарем стосовно питання реалізації їх права голосу. Виходячи з презумпції відсутності колізії між статтею 4 Конституції та розумінням принципу єдиного грома­дянства, як він викладений у пункті 1 статті 2 Закону «Про громадянство України» [771], слід прийняти, що усі біпатриди, які мають громадянство України, мають статус виборця і володіють правом голосу на загальнонаціональних виборах незалежно від місця прожи­вання, а на місцевих виборах - у повній аналогії з іншими громадянами України. Якщо ж базуватися на положенні статті 17 Європейської конвенції про громадянство, слід ви­знати статус виборця (з усіма наслідками для права голосу) лише за тими біпатридами з громадянством України, які проживають на території України; таким чином, відповідні особи, які проживають на території іншої держави, не повинні мати активного виборчого права на виборах в Україні. Остання позиція не позбавлена логіки: природно вважати, що зв'язки біпатрида з державою проживання більш глибокі, аніж з іншою державою, громадянство якої він має. У всякому разі слід визнати неприродним, якщо б біпатриди брали однакову участь у виборах в обох країнах свого громадянства.

Взагалі кажучи, відповідно до прийнятої в Україні моністичної доктрини (див. під­розділ 1.3.3) та статті 9 Конституції України, Європейська конвенція про громадянство 1997 р. є складовою національного законодавства України; відповідно до частини другої статті 19 Закону «Про міжнародні договори України» [806], положення Конвенції має перевагу перед Законом «Про громадянство України». Проте, щоб надійно забезпечити реалізацію положення Європейської конвенції про громадянство на практиці, потрібно було б імплементувати його шляхом внесення відповідних змін до статті 2 Закону «Про громадянство України».

2.3.2.