§3. Судова влада: стан та напрямки розвитку

Верховна Рада України 7 квітня 1999р. прийняла за основу два з шести внесених на розгляд парламенту законопроекти про судоу­стрій. Серед них і один із авторів цієї книги, але при доопрацюванні цих документів повинні враховуватись і положення інших законоп­роектів, автори яких є відомими фахівцями права).

Всі автори законопроектів прагнули наповнити конкретним змістом загальні конституційні положення, які стосуються судової влади та її структури. У проектах В.Сіренка та В.Шишкіна з метою забезпечення належних умов діяльності судів та органів суддівсько­го самоврядування на відміну від існуючої практики пропонується вирішувати це питання через створення цілком нового для україн­ської судової системи органу - Державної системи адміністрації з підпорядкованими їй управліннями на місцях. На думку В.Євдокимова - голови Вищої ради юстиції України впровадження такого допоміжного органу в системі судової влади може бути до­цільним за умови конкретного окреслення його функцій, які повин­ні сприяти належному вирішенню основного завдання судової сис­теми - судочинства.^[377]

Важливою проблемою і завданням судів є судовий контроль за діяльністю органів державної влади. У ст.55 Конституції України проголошено: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів міс­цевого самоврядування, посадових і службових осіб». В Основний Закон як одне з основних прав громадян було включено всеохоп- люючу гарантію права звертатися до суду. У повсякденному житті ця конституційна гарантія здійснюється через систему судів і інста­нцій апеляційного та касаційного рівнів.

Дві причини обумовлюють необхідність високого рівня україн­ського права щодо прав і свобод громадян: особливе підкреслення розподілу влад і прав громадянина є реакцією на державну тиранію в роки розвитку першої фази комунізму, і у 80-ті роки в Україні на­бирала сили течія, яка вимагала участі громадян у здійсненні дер­жавці влади, щоб забезпечити її контролювання і одночасно дося­гти ширшого визнання державних рішень.

Важливими факторами для адміністративної діяльності і кон­тролю за діяльністю органів державного управління, як пише пер­ший заступник Голови Верховнго Суду України В.Стефаник, є на­ступні.

1. Віра в державу. Ототожнення з державою може сформува­тися лише у тому разі, коли вона є демократичною і правовою краї­ною, яка ставиться до громадян не як до об’єктів своїх дій, поважає їх права і зміцнює юридичну надійність, перш за все, передбачува­ність своїх рішень.

2. Принцип розподілу влад вимагає взаємного контролю гілок державної влади.

3. Якщо державна влада порушує права громадянина, він по­винен мати можливість звернутись до незалежного суду. Ця гаран­тія права звернення до суду не має винятків, тобто якихось не охо­плених правом ділянок не існує. Усі без винятку дії органів держав­ного управління у будь-яких формах можуть бути перевірені орга­нами правосудця. Якщо законодавець порушує конституційні права громадянина, той може звертатися до Конституційного Суду. Коли права громадянина порушує виконавча влада, він може звернутись до загальних судів.

4. Конституційна гарантія права звернення до суду має сенс лише у тому разі, коли громадянин в усіх важливих сферах життя має матеріальні права по відношенню до держави, які держава згі­дно з рішенням суду повинна здійснювати. Маються на увазі пере­дусім права людини на основні права, передбачені Конституцією, без конкретизації їх іншими законами, безліч правових претензій у звичайних законах і таких, які випливають з так званих загальних правових принципів. Виконавчі органи і суди зобов’язані організо­вувати свою діяльність так, щоб вона підтримувала насамперед основні права (захист основних прав процедурою).¹

У Конституції України встановлено,.що держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. «Сьогодні перед незалежною Україною стоїть завдання розбудови правової держави, - пише міністр юстиції України ССтанік, - забезпечення становлення повноцінного громадянського суспільства. І найваж­ливішим кроком у напрямі реалізації цього завдання є не тільки декларування, а й реальне забезпечення пріоритету прав і свобод людини».^{[378] [379]}

Для забезпечення стабільності конституційного ладу, дотри­мання конституційних настанов, їх реального впливу на життя ве­лике значення має цілеспрямована діяльність по захисту Конститу­ції не лише Верховної Ради і Президента України, але й інших вла­дних структур. У цьому плані важливою є роль такого інституту як Конституційний Суд - єдиного органу конституційної юрисдикції.

Конституційне правосуддя не відноситься лише до перевірки конституційності законів, інших нормативно-правових актів, а по­кликано забезпечити верховенство Конституції як основи націо­нальної правової системи, захист прав і свобод громадян, дотри­мання принципу розподілу влад.^[380] Разом з тим в ст.124 розділу VIII «Правосуддя» йдеться про здійснення правосуддя виключно судами та при здійсненні судочинства Конституційним Судом України і судами загальної юрисдикції. Тим самим підкреслюється особлива роль цього судового органу і його завдання: стежити в установлених законом формах і процедурах за відповідністю Конституції України законів та інших правових актів, гарантування її верховенства.

Назва розділу «Правосуддя» не адекватна терміну «судова влада», вжитому в ст.6 Конституції України, оскільки правосуддя означає зміст судової влади, один з основних видів її діяльності. Через судочинство як правову форму судової юрисдикції здійснює­ться конституційний контроль за законами, іншими нормативними актами; захищаються та охороняються права особи і організацій; притягуються до відповідальності особи, які вчинили правопору­шення тощо, тобто здійснюється судова влада. Відповідно до ст.124 Конституції України судова влада в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих фун­кцій іншими органами чи посадовими особами не допускається. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виника­ють у державі. На підставі цього В.Скомороха - Голова Конститу­ційного Суду України робить висновок, що Конституційний Суд України є однією з ланок єдиної судової влади (згідно з частиною першою ст.147 Конституції України - єдиним органом конституцій­ної юрисдикції), який здійснює судочинство шляхом вирішення пи­тань про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, і дає офіційне тлумачення Конституції України (частина друга ст.147 Конституції).¹

Проте є інші точки зору. В політологічній та юридичній літе­ратурі поряд з класичними гілками влади розрізняються й інші, в тому числі і контрольно-наглядова.^{[381] [382] В.Я.Тацій та Ю.МТрошевий відзначають, що в Конституції України повинні бути передбачені механізми, що забезпечують перевірку конституційності будь-якого закону (окрім прийнятого шляхом референдуму) та іншого норма­тивного акта, які займають самостійне місце і організаційно відді­лені від інших гілок влади.[383] М.В.Цвік вважає, що для забезпечення гарантій найбільшої незалежності і ефективності діяльності по за­безпеченню верховенства і реалізації правових засобів відповідні наглядові і контрольні органи повинні утворюватись за межами кожної з традиційних гілок влади. Тому він пропонує поряд з вла­дою народного представництва (законодавчою), виконавчою та судовою виділити четверту - контрольно-наглядову. Вона необхід­на, на його думку, для забезпечення стримувань і противаг, недо­пущення порушень законів у сфері функціонування інших влад.[384]}

Вирішення питання про кількість гілок державної влади, про критерії їх виділення в самостійні гілки, про основи, форми, мето­ди, напрямки їх взаємодії - це не лише теоретична, але й практична проблема, що стосується ефективності функціонування державного механізму в цілому, тенденцій його розвитку, якості реалізації ним функцій держави, забезпечення стабільності конституційного ладу.

В історії політичної думки кількість гілок влади, які пропону­валося встановити, коливалася від двох до семи. Серед них, окрім трьох традиційних, називались також установча, контрольна, феде­ративна, виборча, зовнішньополітична, військова. Але переважаю­чим завжди було вирізнення законодавчої, виконавчої та судової. Ю.М.Тодика вважає, що є всі підстави віднести Конституційний Суд і прокуратуру до контрольно-наглядової гілки влади - влади, яка досить специфічна за функціями, які вона реалізовує.

За його аргументацією, контрольно-наглядова влада також являє собою систему, як і законодавча, і виконавча влади. В це сис­темне утворення входять Конституційний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокуратура. Усіх їх об’єднує функціональна єдність, оскільки вони реалізують контро­льно-наглядову функцію в державному механізмі республіки, і ця їх діяльність є основною.¹

М.В.Цвік вважає, що було б помилкою такі контрольно- наглядові органи, як Конституційний Суд і прокуратура, відносити до судової влади, оскільки функцією останньої є правосуддя, а на­глядово-контрольної - захист конституційного ладу. Безумовно, між цими гілками влади, як і між іншими, є тісний взаємозв’язок. Здійснення правосуддя зміцнює конституційний лад, а діяльність щодо прокурорського нагляду має першорядне значення для здійс­нення правосуддя і реалізації правозастосовчих актів. Але, на від­міну від контрольно-наглядової влади, судова влада, здійснюючи правосудця, не лише розглядає питання про наявність правопору­шень в діяльності державних структур, окремих громадян, посадо­вих осіб і громадських об’єднань, але й вирішує питання про їх від­повідальність. Суди оголошують остаточні рішення, пов’язані з встановленням юридичних фактів, вирішенням конфліктів та про­тиріч, які виникають у суспільстві. При цьому вони виходять з не­обхідності захисту прав громадян. Здійснюючи правосуддя, судова влада діє у чітко регламентованих законом процесуальних формах.^{[385] [386]}

Оригінальну і цікаву точку зору на цю проблему висловив ві­домий правознавець В.Чиркін. Як він вважає, в звичній концепції тріади влад в основі кожної з них знаходиться юридична трансфор­мація певної функції державної влади: кожна з цих гілок влади зна­ходить організаційне відбиття в певному органі чи системі однорі­дних органів. У кожного виду органів свій основний профіль робо­ти. Разом з тим контрольна діяльність як така властива в тій чи іншій мірі майже усілякому державному органу. Але вона не є для них головною. На відміну від «побічного» і «часткового контролю» у будь-якої держави є відповідальна контрольна функція, яка ви­пливає з сутності публічної державної влади, яка й реалізується особливою гілкою влади - контрольною. Чиркін підкреслює два критерії виділення контролю в самостійну владу: а) універсальність контрольної функції державної влади; б) наявність органів чи сис­теми однорідних органів, для яких контрольна діяльність є осново­положною.¹

Говорячи про юридичну природу рішень Конституційного Су­ду, вчені-правознавці виділяють такі їх особливості:

1) це правові акти органу державної влади, який характеризує­ться державно-владним велінням, а саме:

- рішення приймаються спеціально уповноваженим Конститу­цією і Законом судовим органом - Конституційним Судом;

- під час їх прийняття судді Конституційного Суду незалежні і підкоряються лише Конституції та законам України; вони є остато­чними і не можуть бути оскаржені;

2) рішення посідають особливе місце в системі правових актів. Ухвалюючи їх, Конституційний Суд інтерпретує Конституцію, з’ясовує конституційний зміст тих або інших законів, встановлює факт неконституційності конкретних правових норм і в результаті формує єдине конституційне праворозуміння;

3) рішення приймаються в особливому порядку, визначеному главою 8 Закону;

4) юридична сила рішень має правові наслідки - закони та інші правові акти, за рішенням Конституційного Суду визнані повністю чи в окремій частині неконституційними, втрачають чинність (ст.152 Конституції) з дня ухвалення рішень про це? ^{[387] [388]}

Важливе значення для визначення місця Конституційного Су­ду в системі державних органів влади має вирішення питання про юридичну природу актів Конституційного Суду. В юридичній літе­ратурі акти Конституційного Суду визначаються по-різному: як правозастосовчі, нормативно-правові, як джерело права.¹

На думку судді Конституційного Суду В.Шаповала, за будь-яких умов конституційно і законодавчо визначена компетенція Конститу­ційного Суду не передбачає здійснення нормотворчості, не пов’язаної з регламентацією частини питань організації його внутрі­шньої роботи. Рішення і. висновки Конституційного Суду не можуть мати характеру нормативно-правових актів, які здатні активно регу­лювати суспільні відносини.^{[389] [390] Що ж до визнання нормативності ви­щезгаданих актів Конституційного Суду, насамперед його рішень про офіційне тлумачення, то, як вважає Шаповал, цього не можна робити, виходячи з принципів, покладених в основу самої Конститу­ції. Насамперед йдеться про принципи поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Визначення за цими рішеннями Конституційного Суду не тільки юридичної, а й нормативної приро­ди фактично призвело б до того, що він був би поставлений над усім державним механізмом і навіть над самою Конституцією.[391]}

Одним з важливих питань, пов’язаних з проблемою розподілу влад, є питання про роль і місце прокуратури в державному механізмі.

Як відомо, питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено сьомий розділ Конституції, де вказано, що вона стано­вить єдину систему, на яку покладається, зокрема нагляд за додер­жанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також нагляд за додер­жанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних спра­вах і при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом. Таким чином, Конституцією не передбачені функції здійснення загального нагляду і проведення попереднього слідства.

Разом з тим у статті 9 п’ятнадцятого розділу Перехідних по­ложень вказується, що прокуратура продовжує виконувати відпові­дно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосу­ванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо кон­тролю за додержанням законів, та до сформування системи досу- дового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціо­нування. Тобто за прокуратурою тимчасово зберігається функція загального нагляду.¹

В літературі висловлюються різні думки щодо визначення конституційно-правового статусу і місця прокуратури в державній структурі України. Ще на початку 90-х років висловлювалась точка зору, що прокуратура повинна входити в судову гілку влади.^{[392] [393] Інші автори вважали, що її не можна віднести ні до судової, ні до вико­навчої гілок влади,[394] оскільки «прокуратура є одним з механізмів законодавчої влади, а не придатком системи органів правосуддя».[395] Є ще точка зору, що прокуратура повинна розвиватися як спеціалі­зований, професійний, незалежний орган нагляду за дотриманням законів і повинна залишатися повноправним інститутом парламен­ту України за наглядом за дотриманням законів і лише йому під­владним. Таку думку висловив, зокрема, Г.Ворсінов.[396] Н.Костенко вважає, що, навпаки, прокуратура повинна бути структурою прези­дентської влади, яка б від імені Президента України здійснювала контроль за виконанням законів і указів Президента.[397]}

Останнім часом все частіше висловлюється думка, що діяль­ність прокуратури має особливий характер і тому вона не повинна організаційно належати до жодної з гілок влади. В.Тацій вважає, що «а) підпорядкування прокуратури виконавчій або судовій владі у теперішній час може зруйнувати систему «отримань і противаг», яка склалася у державі; б) жодний з існуючих державних органів не може взяти на себе наглядову функцію прокуратури за виконанням законів учасниками суспільних відносин; в) реалії сьогодення вима­гають більш повного розкриття правозахисного потенціалу проку­ратури як гаранта законності та Конституції». Він висловлює думку, що «слід відкинути міркування про «піднаглядовість суду прокура­турі» і випливаюче звідси прагнення розглянути прокуратуру як елемент судової влади. Судова влада має здійснюватись лише су­дом, але це не означає неправомірність механізмів, які забезпечу­ють відповідність законові рішень судової влади як індивідуальних актів застосування права».¹

Разом з тим, російські юристи правомірно підкреслюють, що прокуратура повинна діяти в інтересах усіх гілок влади, взаємодіяти з ними, бути інструментом і механізмом контролю за реалізацією повноважень усіма гілками влади шляхом нагляду за точним вико­нанням законодавчих актів.^{[398] [399]}

Виважену точку зору на цю проблему висловив Ю.М.Тодика. Він зауважує, що роль і місце прокуратури в державному механізмі України слід розглядати в аспекті конституційного принципу роз­поділу влад. Досвід розвитку країн з стабільними демократичними традиціями свідчить, що державних систем у чистому вигляді не існує, і, відповідно, прокуратура потрібна саме як орган незалежно­го контролю за дотриманням законів, включаючи і нагляд за судо­вою владою, за законністю її рішень. Законодавча, виконавча і су­дова гілки влади повинні втілювати у собі єдину державну владу, функціонування якої здійснюється на основі стримувань і противаг. Відповідно, прокуратура в умовах перехідного періоду українського суспільства повинна забезпечити швидке виявлення порушень за­конів і застосовувати заходи для їх негайного усунення незалежно від того, від кого б ці порушення не йшли.^[400]

Свою точку зору на співвідношення гілок влади висловив і Президент України Л.Кучма. Виступаючи на IV з’їзді суддів України 15 грудня 1999 року, він, зокрема, сказав: «державна влада у нас од­на. І судова гілка, як і обидві інші, - органічні та невід’ємні її скла­дові. Тому зобов’язані діяти злагоджено й відповідально у встанов­лених Конституцією межах і відповідно до законів, доповнюючи і підкріплюючи одна одну». Президент підкреслив, що «до основних ознак демократії належить постійний зовнішній контроль за діяль­ністю владних структур, у тому числі й суду», закон «забороняє ли­ше неправомірний вплив на суддів», а «допускає правомірний», який з огляду на демократичні засади організації владних структур є вкрай необхідним». Л.Кучма вважає, що «гарантією незалежності суддів не можна вводити в абсолют. Суддя залежний від закону і зобов’язаний підкорятися тільки йому». Це було сказано у зв’язку з тим, що зараз обмежено участь у судових засіданнях народних засі­дателів (що було своєрідною формою правомірного впливу суспі­льства на суддів), а інститут присяжних взагалі не діє. «Суди, таким чином - резюмує Президент, - можуть перетворитися у корпорати­вну неконтрольовану систему».^[401]

Концепція судово-правової реформи в Україні, робота над якою завершується, серед головних своїх завдань має на меті:

- запровадження системи судоустрою і судочинства, що гаран­тує право громадянина на оперативний розгляд і законне вирішен­ня його справи компетентним судом;

- уточнення статусу Конституційного Суду;

- істотне вдосконалення кримінального законодавства та за­конодавства про адміністративну відповідальність особи, з понов­ленням його гуманістичним змістом;

- підвищення ролі прокуратури в забезпеченні законності та правопорядку;

- формування принципово нової системи попереднього роз­слідування кримінальних справ;

- гуманізація системи виконання кримінальних покарань;

- утворення єдиної системи виконання рішень судів та інших органів влади;

- формування незалежної судової експертизи;

- посилення ролі адвокатури.

Делегування функцій судів» а також привласнення їх іншими органами чи посадовими особами забороняється. Не допускається створення надзвичайних та особливих судів. Народ бере участь у здійсненні правосудця через народних засідателів і присяжних.¹ Не­завершеність судової реформи суттєво впливає на процеси рефор­мування в Україні взагалі, гальмує їх. За роки незалежності не вда­лося прийняти такі важливі законодавчі акти, як Кримінальний ко­декс, Закон про судоустрій (який би відповідав Конституції України, міжнародним нормам права), інші законодавчі акти, що стосуються судочинства. Як відзначається у документі «Стратегія економічно­го та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки «Україна: поступ у XXI століття», «становлення судової системи, як однієї з ефектив­них гілок влади нового типу, здійснюється в країні надто повільно. У цій сфері формується безпрецедентний інституціональний ваку­. ум, який потрібно якнайшвидше ліквідувати».^{[402] [403]}

Підсумовуючи розділ, присвячений проблемам розподілу влад, хотіли б ще раз наголосити, що головним у принципі поділу влад є визнання того, що усі три гілки влади, які визначено у ст.6 Конституції України, є юридично рівноцінними і рівнозначними. Це не значить, що вони є однаковими чи зрівняними за змістом. Вони покликані реалізовувати різні функції, їх діяльності притаманні різ­ні засоби і методи.

Разом з тим, аналізуючи принцип поділу влади, необхідно вра­ховувати конкретну ситуацію, що склалася у державному і суспіль­но-політичному житті. В результаті дії різних політичних факторів, як пише відомий державознавець В.Погорілко, поділ влади пере­творився у багатовладця і боротьбу, протистояння різних гілок влади. Не зовсім чітке визначення і розмежування функцій і повно­важень веде до того, що кожний вид органів державної влади фак­тично прагне до повновладдя і переваг щодо іншої влади.^[404] За таких умов може бути викривлений сам сенс поділу влади, що призведе до деформації всього державного механізму.

До цього треба також додати, що принцип поділу влади не можна абсолютизувати і догматизувати: він віддзеркалює відпові­дний поділ функцій і повноважень між органами влади. Як справе­дливо вказує відомий правознавець М.В.Цвік, сьогодні поділ влади в Україні «все ще є ідеалом, на шляху втілення якого в життя треба подолати немало труднощів».^[405] За останні роки на основі реалізації положень Конституції України вже чимало зроблено для оптиміза- ції принципу поділу влад, але попереду ще непростий шлях забез­печення демократичного режиму функціонування державного ме­ханізму.