Уряд України як складова функціонального механізму сучасного українського конституціоналізму: теоретико-методологічні та практичні аспекти

Сучасна теорія конституційного права виходить із того, що організаційні основи конституціоналізму опосередковує конституцій­ний лад як система суспільних відносин, установлених на основі й відповідно до Конституції, основними складовими якого є державний і суспільний лад.

Отже, формулювання теоретичних основ належної організації та діяльності системи органів виконавчої влади на основі новітніх напра- цювань теорії конституціоналізму є нагальним завданням для галузе­вих юридичних наук, чільне місце серед яких належить конституцій­ному та адміністративному праву. У зв'язку з цим важливо визначитися з межами вивчення статусу зазначених органів відповід­ними науками.

З нашої точки зору, до предмета конституційного права слід вклю­чати закріплені за допомогою методу загального закріплення основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, питання щодо її місця в державному механізмі, правові основи формування, державно-політичні взаємовідносини із суб'єктами інших гілок дер­жавної влади та відносини з іншими суб'єктами політичної системи, а до предмета адміністративного права пропонуємо вважати належним вивчення обсягу компетенції, змісту форм і напрямів діяльності орга­нів виконавчої влади у сфері державного управління.

Всебічне дослідження особливостей організації та діяльності ви­конавчої влади потребує в першу чергу з ясування того, які фактори визначають зазначені особливості. Вважаємо, що серед таких факторів слід виділяти ті, які мають правовий (форма правління держави, полі­тичний режим, національна виборча система), політичний (електо­ральна культура громадян, особисті якості (харизматичність) прем’єр- міністра та членів уряду, стан національної політичної системи), історичний (історичні умови формування конституційного законодав­ства) характер.

Особливості статусу виконавчої влади в конкретній державі в першу чергу визначаються формою правління. Важливим чинником, що впливає на зазначений статус, є також наявний у країні політичний режим.

Характеризуючи особливості виконавчої влади в конкретній дер­жаві, важливо також звернути фактор впливу політичної партії на створений нею уряд, а отже, і на систему виконавчої влади. Слід кон­статувати існування двох аспектів впливу «партійного» фактора на організацію та діяльність уряду: 1) у процесі його створення; 2) у про­цесі його діяльності. Саме на зазначеній класифікації має ґрунтуватися правове регулювання взаємодії політичних партій та Кабінету Міністрів України.

Отже, сучасне дослідження конституційно-правового статусу ор­ганів виконавчої влади повинно мати своєю метою не лише констата­цію та вивчення сутності явища, а й формування уявлення про його оптимальну модель з урахуванням системи факторів, що мають місце в конкретній державі.

Місце виконавчої влади в системі органів державної влади на су­часному етапі слід досліджувати з точки зору теорії поділу влади, та, зокрема, з позицій місця уряду в системі органів виконавчої влади як вищого органу цієї системи.

Дослідження численних монографічних джерел, проаналізованих у гносеологічному аспекті, дозволяє виділити три групи підходів до розуміння сутності виконавчої влади: до першої групи можна віднести ті підходи, акцент в яких зроблено, у першу чергу, на виконавчій функ­ції зазначеної гілки влади; до другої групи визначень виконавчої влади можна вважати належними ті, в яких акцентовано увагу на управлінні як основному призначенні зазначеної форми влади; третім підходом до визначення сутності виконавчої влади слід вважати той підхід, відпо­відно до якого виконавча влада визначається з позицій її системно- функціональної характеристики, тобто з точки зору системи її складо­вих та загальної характеристики функцій, що нею виконуються.

Основу класифікації органів виконавчої влади складають такі критерії: спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призна­чення на посаду та звільнення з посади його керівників; територіаль­ний масштаб діяльності; характер, обсяг компетенції та зміст функцій; порядок прийняття управлінських рішень; статус керівника органу ви­конавчої влади; правова підстава створення; стан в ієрархічній системі.

Аналіз змісту конституцій, конституційного законодавства зару­біжних країн, практики їх реалізації та положень доктрини дозволяє говорити про існування таких тенденцій в організації та діяльності виконавчої влади: у більшості випадків перелік основних міністерств міститься не в конституції, а у спеціальних законах чи іноді в актах глави держави; незважаючи на зростання кількості завдань, що поста­ють перед державою, у зарубіжних країнах спостерігається обмеження кількості міністерств; визначальну роль у процесі організації виконав­чої влади відіграють не правові механізми, а співвідношення політич­них сил у парламенті.

Крім того, на сьогодні у світі спостерігається трансформація місця та ролі сучасного уряду в системі органів державної влади, відзнача­ється зростання його самостійності. Певною мірою обґрунтуванням цьому служить сформульована у Великій Британії теорія «самостійно­го мандата», згідно з якою виборці на загальних виборах висловлю­ються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядову політику або проти неї.

У зв’язку з окресленими тенденціями важливе значення має пи­тання відносно характеру зв’язків між органами виконавчої влади. Так, як відомо, найбільш загальним терміном, яким охоплюються будь-які стани (режими) організаційних відносин між органами вико­навчої влади, як правило, різних — вищого і нижчого рівнів, є підвідо­мчість зазначених органів. Більш конкретними щодо даного терміна виступають поняття «підконтрольність», «підзвітність», «підпорядко­ваність», «відповідальність».

Найширші контрольні повноваження серед органів виконавчої влади належать Кабінету Міністрів. Суть такого контролю полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об єкта приписам, які він (об єкт) отримав від ланки, що здійснює управлін­ня^[760]. Контроль, що його здійснюють органи виконавчої влади в межах самої системи, визначають як внутрішній контроль. Контроль у сфері виконавчої влади має свої різновиди, такі як: надвідомчий і відомчий (галузевий контроль).

Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, за­твердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, зі змінами^[762], з підконтрольністю тісно пов'язана підзвітність. Підзвітність органу передбачає його обов'язок звітувати перед іншим органом зі всієї своєї діяльності або з певної частини діяльності та право іншого органу вимагати такого звіту, давати офіційну оцінку ді­яльності підзвітного органу, зазначати недоліки в діяльності й давати приписи щодо їх усунення^[763].

Отже, підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади — це певний стан (режим) організаційних відносин між органами вико­навчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність ін­шого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша, ніж «підзвітність», у свою чергу підзвітність може застосову­ватися окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю^[764].

Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, за­твердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, зі змінами, підпорядкованість — це поняття, що характери­зує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня і може мати різні ступені повноти. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи вирішен­ня щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отри­мання звітності; застосування заходів відповідальності.

З підконтрольністю та підзвітністю пов'язано питання відпові­дальності. Аналізуючи взаємодію Кабінету Міністрів України з інши­ми органами виконавчої влади, слід звернути увагу на висловлену по­зицію, відповідно до якої розподіл виконавчої влади між кількома державними органами веде до необхідності погодження їхніх дій та рішень. А згода на те або інше рішення означає і прийняття відпові­дальності за нього. Отже, розділяються не тільки повноваження, а і відповідальність^[766].

Загальновизнаним є положення про найбільшу динамічність орга­нів виконавчої влади в державному механізмі. Це цілком пояснюється їх цільовим призначенням, великим обсягом оперативно-розпорядчих функцій та маневреністю. Рухомість і порівняно швидкі зміни в систе­мі, структурі, компетенції і методах діяльності відповідно до змін по­літичних, економічних, соціальних та міжнародних ситуацій відзна­чають виконавчі органи. Тому правове регулювання їхніх статусів і компетенції має першочергове значення для управління на всіх рів­нях — державному, територіальному, локальному та корпоративному. Доводиться шукати баланс між положеннями про органи і поточними актами, завданнями та дорученнями. Нарешті, слід ураховувати не­формальні моменти, що «зміщують» убік нормативну компетенцію^[767].

Важливим видається й аналіз співвідношення змісту понять «ви­конавча влада» та «державне управління», який дозволяє стверджува­ти, що Кабінет Міністрів України на сьогодні в першу чергу є політич­ним органом державної виконавчої влади, призначення якого полягає у здійсненні державного управління на політичних засадах, визначених парламентською більшістю та/або главою держави.

Характеризуючи взаємозв'язки між органами виконавчої влади, слід у першу чергу визначити характер відносин між Урядом та цен­тральними органами виконавчої влади. Так, конституційно закріпле­ними напрямами взаємодії Уряду України та центральних органів ви­конавчої влади слід вважати такі положення Основного Закону:

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів ви­конавчої влади (ч.

Кабінет Міністрів України спрямовує і координує^[768] роботу мініс­терств, інших органів виконавчої влади. При цьому привертає до себе увагу те, що при закріпленні функцій Кабінету Міністрів України з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції) не зазначена така важлива функція, як контроль з боку Уряду за роботою органів нижчого рівня. Однак це не є підста­вою вважати, що функція контролю відсутня серед повноважень. І не лише тому, що контроль — це функція, об'єктивно властива будь-якій діяльності у сфері управління. А насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційному визначенні відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівня, а, відтак, це стосується і найвищого серед них органу — Уряду^[769];

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає по­станови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (ч. 1 ст. 117 Конституції України); місцеві державні адміністрації на відпо­відній території забезпечують виконання, зокрема, актів Кабінету Міністрів України (п. 1 ст. 119 Основного Закону).

Відповідно до п. 9^і ст. 116 Основного Закону, передбачається, що Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відпо­відно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів ви­конавчої влади, а згідно з п. 9^: ст. 116 Конституції України встановлю­ється, що Кабінет Міністрів призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Зупинимося на характеристиці взаємодії Уряду з центральними органами виконавчої влади. Для цього в першу чергу слід визначитися із системою цих органів.

Так, ці органи пропонується визначати як систему міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, уповноважених відпо­відно до Конституції та законів України здійснювати комплексну реа­лізацію чинного законодавства та державної політики в певних секто­рах державотворення^[770].

Основний Закон не дає чіткої відповіді на питання щодо видового складу центральних органів виконавчої влади. При цьому в контексті Конституції центральні органи виконавчої влади тлумачаться як безпо­середньо підвідомчі Уряду органи, тобто є органами нижчого щодо Уряду щабля, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійсню­ють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку^[771].

Не дає відповіді на питання про елементи системи центральних органів виконавчої влади і Закон України «Про Кабінет Міністрів України». На сьогодні актом, що визначає систему центральних орга­нів виконавчої влади, є Закон України «Про центральні органи вико­навчої влади» від 17 березня 2011 року, зі змінами.

Систему центральних органів виконавчої влади, згідно із зазначе­ним Законом, складають міністерства України та інші центральні орга­ни виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади утворюють­ся для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції. Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіо­мовлення України є центральними органами виконавчої влади зі спеці­альним статусом.

Виходячи з того, що Основний Закон України чітко не визначає моделі законодавчого закріплення статусу центральних органів вико­навчої влади, на її визначення може впливати низка чинників, у першу чергу, політичного характеру. Недоцільно визначати систему цен­тральних органів виконавчої влади на рівні Основного Закону, оскільки ця система перебуває в процесі становлення і найближчим часом не відзначатиметься стабільністю як суб'єктного складу, так і статусу тих суб'єктів, що до неї входять.

Система центральних органів виконавчої влади має визначатися в Законі України «Про Кабінет Міністрів України», де також мають за­кріплюватися повноваження Уряду України в частині його взаємодії із зазначеними суб'єктами. Крім того, така система та статус відповідних органів має визначатися в Законі «Про центральні органи виконавчої влади». Статус окремих органів може визначатися також у спеціальних законах, що регулюють їх статус. Зазначені закони мають співвідноси­тися між собою як загальний та спеціальний нормативно-правові акти. Питання щодо особливостей статусу окремих суб'єктів можуть визна­чатися на рівні актів (указів) глави держави.

Характер взаємодії Кабінету Міністрів України з іншими органа­ми виконавчої влади України дозволяє стверджувати, що Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими суб'єктами права України фактично виступає уособленням усієї системи органів виконавчої вла­ди України^[772].

Аналіз норм Закону України «Про Кабінет Міністрів України» у частині повноважень Уряду України щодо взаємодії з центральними органами виконавчої влади дає можливість зробити висновок про те, що ці повноваження слід поділити на дві групи: повноваження, що реалізуються Кабінетом Міністрів України в цілому, та повноваження, що реалізуються окремими членами Уряду України як його представ­никами. Отже, на сьогодні дослідження взаємодії Уряду України та інших центральних органів виконавчої влади має відбуватися насампе­ред в аспекті вивчення того, наскільки оптимальним є законодавче за­безпечення такої взаємодії у світлі того, що система зазначених органів, закріплена Законом України «Про центральні органи виконавчої вла­ди», є новою для України.

Почати характеристику таких органів (з позицій особливостей їх статусу та взаємодії з Урядом України) слід з міністерств, що у струк­турі центральних органів виконавчої влади є особливими органами, які суттєво відрізняються від інших центральних органів виконавчої вла­ди. Найбільш принципова відмінність міністерств полягає в тому, що лише їх керівники — міністри — є членами Кабінету Міністрів. Відтак міністерства виступають своєрідним функціональним «продовженням уряду» і повинні займатися головним чином розробленням і організа­цією впровадження політики, що є пріоритетним завданням будь-якого уряду. Отже, слушною є позиція, згідно з якою міністерства не повинні входити до однієї структурної ланки «центральних органів виконавчої влади»^[773] нарівні з іншими їх видами. Відтак ключовою проблемою будь-якого уряду є забезпечення реального поєднання, з одного боку, реальної автономії міністерств, а з іншого — єдності дій уряду^[774].

Проблемою організації сучасної вітчизняної системи виконавчої влади в цілому та взаємодії Уряду та міністерств є і проблема розмеж­ування політичних та адміністративних функцій і посад у виконавчій владі^[775].

Так, за чинним Законом України «Про центральні органи виконав­чої влади» зазначені функції та посади розділені, оскільки посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі призна­чення) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу, а заступник мі­ністра — керівник апарату — є державним службовцем.

Видається, що формулювання «політична посада», вжите в зазна­ченому законі, потребує уточнення, оскільки зміст та призначення та­кої посади полягає не в тому, що на осіб, що їх обіймають, не поширю­ється трудове законодавство та законодавство про державну службу, а в тому, що зазначені особи призначаються на посаду для реалізації по­літичної програми Кабінету Міністрів України.

Проблемним слід також уважати питання визначення кількості заступників міністра. Так, арифметичний підхід до визначення чисель­ності заступників міністрів чи керівників інших центральних органів виконавчої влади не є достатньо обґрунтованим. У теорії та практиці державного управління будь-яка посада є первинною одиницею дер­жавного органу і виступає як елемент системи державного органу. Складність внутрішньої побудови органу та чисельність його елемен­тів залежить від обсягу та характеру завдань державного органу, його взаємозв язків з іншими органами в системі державного апарату. З на­веденими чинниками пов’язується визначення схеми розподілу управ­лінської праці всередині органу, у тому числі складу та чисельності його керівництва. Разом із тим, погоджуючись з необхідністю вжиття заходів для недопущення необгрунтованого та нераціонального збіль­шення кількості заступників міністрів чи керівників інших централь­них органів виконавчої влади, слід законодавчо закріпити критерії ви­значення їх кількості та підстави призначення додаткових посад^[776].

Необхідність розмежування політичного й адміністративного ке­рівництва в міністерстві була визначена ще в Концепції адміністратив­ної реформи в Україні 1998 року. Однак уперше реальне наповнення це положення отримало лише 2001 року, коли указом Президента України було запроваджено посади державних секретарів міністерств. Через два роки після заснування інститут державних секретарів був ліквідо­ваний, що є кроком назад у адміністративній реформі, з огляду на що пропонується повернути інститут державних секретарів, чітко роз­межувавши повноваження політиків і державних секретарів^[777].

Шляхом запровадження посад державних секретарів міністерств передбачалося: 1) чітко відмежувати функції політичного від функцій адміністративного керівництва у сфері виконавчої влади; 2) звільнити міністрів від поточної оперативної роботи з керівництвом апарату мі­ністерства; 3) забезпечити стабільність професійних кадрів міністерств та їх незалежність від змін політичного курсу і самих політичних дія­чів; 4) забезпечити професійне наступництво, тобто так звану інститу- ційну «пам’ять» у роботі міністерств^[778].

1. Однак небезпідставними можуть бути побоювання і щодо того, що державні секретарі можуть поступово почати домінувати над міністрами. Крім того, державний секретар повинен бути лояльним до політики міністра і забезпечувати таку саму лояльність від ключових осіб апарату^[779].

2. Вважаємо вартою на увагу запропоновану проектом Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 11 жовтня 2002 року № 2281^[780] норму, відповідно до якої державний секретар міністер­ства при виконанні службових обов'язків не може керуватися своїми політичними поглядами та повинен бути політично лояльним до легі­тимного Уряду України. Державний секретар міністерства не може публічно демонструвати свої політичні погляди та бути членом полі­тичної партії.

3. З нашої точки зору, слід закріпити в Законі України «Про цен­тральні органи виконавчої влади» аналогічні положення при регулю­ванні статусу заступника міністра — керівника апарату міністерства.

Конституційно-правові засади відносин Уряду України з місцеви­ми державними адміністраціями визначені, у першу чергу, у ст.ст. 118, 119 Конституції України, а також у Законі України «Про Кабінет Мі­ністрів України».

У дослідженні конституційно-правового статусу Кабінету Міні­стрів України та інших органів виконавчої влади України особливе значення має розгляд компетенції місцевих державних адміністрацій крізь призму їх взаємодії з іншими суб'єктами права, тобто їх місце в конституційно-правовій системі стримувань і противаг. Як елемент системи державних органів виконавчої влади, місцева державна адмі­ністрація перебуває в найтісніших зв'язках саме з Кабінетом Міністрів України та центральними органами виконавчої влади України, що до­зволяє нам говорити про наявність відносин підпорядкованості та су­бординації між ними^[781].

Характеризуючи в цілому механізм взаємодії Кабінету Міністрів України з місцевими державними адміністраціями, слід відзначити його неефективність^[782], що полягає в таких моментах.

По-перше, передбачене чинною Конституцією України право Президента щодо призначення та звільнення голів місцевих держав­них адміністрацій слід було б передати Уряду України. Як пропонував В. Б. Авер'янов, зафіксувати ці правила треба було б у ст. 116 Конституції України^[783].

По-друге, слід погодитися, що в основі нормативно-правового ре­гулювання статусу голів місцевих державних адміністрацій досі ле­жить створена в чинному законодавстві України колізія, згідно з якою, з одного боку, голови місцевих державних адміністрацій характеризу­ються статусом державних службовців (п. 2 ч. 2 ст. 9, ст. 48 Закону України «Про місцеві державні адміністрації), з іншого — передбаче­ний ст. 118 Конституції України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» порядок їх призначення, відповідальності та звільнення не відповідає даному статусу і носить політико-правовий характер. Дана обставина фактично обумовила існування конфлікту між різними елементами конституційної системи стримувань і проти­ваг — між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, між Президентом України та місцевими радами з приводу впливу на голів місцевих державних адміністрацій^[784].

Провідною тенденцією сучасного стану організації виконавчої влади у Франції, Німеччині та Іспанії є часткова передача повноважень вищих органів виконавчої влади на регіональний рівень. В Україні ж, навпаки, відмічається надмірне розширення компетенції Кабінету Міністрів України за рахунок звуження компетенції місцевих держав­них адміністрацій та за відсутності механізму стримувань і противаг такого впливу Уряду^[785].

Вважаємо, що така ситуація потребує детального дослідження та відповідного реагування.

Характеризуючи статус окремих вищих посадових осіб у системі органів виконавчої влади України, слід відмітити, що Прем’єр-міністр України є керівником, тобто посадовою особою, що завдяки адміні­стративній владі здійснює внутрішнє комплексне управління в цілому колективом, який очолює, та всіма його підрозділами та відповідає як за результати своєї діяльності, так і за результати діяльності очолюва­ного ним колективу.

В основу законодавчого закріплення повноважень міністра має бути покладений розподіл у залежності від того, чи реалізуються вони від імені Уряду України в цілому, чи в конкретній сфері управління міністра. Це дозволяє їх чітко сформулювати, відокремити та відобра­зити дуалістичну природу статусу зазначеного суб'єкта — члена коле­гіального органу (Кабінету Міністрів України) та керівника централь­ного органу виконавчої влади (міністерства). Законодавче регулювання конкуруючої компетенції міністрів має ґрунтуватися на положенні щодо узгодження та скоординованості дій міністрів та їх невтручання у сферу відповідальності інших міністрів під час реалізації державної політики.

Потребує вдосконалення і вітчизняне законодавство в частині ре­гулювання ним урядотворчого процесу. Так, слід закріпити в чинному законодавстві можливість поєднання посади Прем'єр-міністра України з посадою міністра за пропозицією глави Уряду України, затвердженою парламентом України; формальність установленої Законом України «Про Кабінет Міністрів України» вимоги щодо володіння членом Уряду державною мовою вимагає закріплення правового механізму контролю за її дотриманням; кваліфікаційні вимоги, що висуваються до глави уряду, з урахуванням його посади, мають бути вищими за аналогічні вимоги до інших членів уряду, у зв'язку з чим варто встановити, що вік глави Уряду України має бути не нижчим за вік глави держави (тобто бути не меншим 35 років); Основний Закон України слід доповнити такою підставою припинення повноважень Уряду України, як смерть Прем'єр-міністра України; новопризначений Прем'єр-міністр України повинен мати право ставити перед парламентом питання про те, чи слід формувати в Україні новий склад Уряду України, чи він погоджується очолити існуючий його склад; за Прем'єр-міністром України слід за­кріпити право вирішувати питання про часткову зміну у складі Уряду, що формується, з тим, аби він міг вирішувати питання про перебування на посаді тих членів Уряду, з якими він має намір співпрацювати нада­лі, та пропонувати нові кандидатури на посади тих урядовців, яких глава Уряду має намір змінити; якщо Прем'єр-міністр України з певних причин не в змозі виконувати свої обов'язки на 101 день, після того як виконуючий обов'язки Прем'єр-міністра розпочав виконання своїх обов'язків, а глава уряду так і не розпочав їх виконання, Уряд має вва­жатися таким, що пішов у відставку.

Політичну стратегію діяльності виконавчої влади має містити Програма діяльності відповідного Уряду. У зв'язку з цим у контексті даного дослідження важливим є з'ясування питання про правову при­роду зазначеного документа.

Аналіз проблем щодо правової природи Програми діяльності Кабінету Міністрів України дозволяє сформувати комплексне розумін­ня її сутності та визначити перспективи правового регулювання: а) Програма діяльності Кабінету Міністрів України є політико-правовим джерелом у системі джерел сучасного конституційного права України. Політична її складова обумовлена змістом самої Програми, в основу якої має покладатися програма діяльності парламентської коаліції. Правова складова Програми діяльності Уряду визначається законодав­чо закріпленим порядком її прийняття, затвердженням її правовим ак­том — постановою Верховної Ради України, юридичної сили якої вона набирає, вимогою відповідності актів Уряду України Програмі його діяльності, можливістю настання юридичної (конституційно-правової) відповідальності у вигляді резолюції недовіри Уряду України в разі невиконання ним положень Програми. Водночас остання особливість Програми відображає і її політичну природу, оскільки факт невиконан­ня зазначених положень не є безумовною підставою притягнення Уряду України до конституційно-правової відповідальності. Можли­вість настання такої відповідальності обумовлена ініціативою не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу парламенту та політичною волею Верховної Ради України. На виконання Програми діяльності Уряду України розробляються та по­даються на розгляд Верховної Ради проекти загальнодержавних про­грам. Однак якщо Програма діяльності Уряду затверджується поста­новою парламенту, то загальнодержавна програма затверджується законом, у результаті чого ієрархія зазначених актів за юридичною силою вибудовується прямо протилежно; б) Програма діяльності Уряду має розроблятися всім його складом після призначення. Ми об­ґрунтовуємо позицію про недоцільність участі громадськості у визна­ченні змісту Програми діяльності Уряду України, оскільки способом такої участі слід вважати її голосування за відповідні політичні партії (їхніх кандидатів) з їхньою передвиборною програмою; в) парламент­ська опозиція повинна мати законодавчо закріплене право на вислов­лення своєї позиції з приводу Програми діяльності Уряду України при її розгляді парламентом; г) виходячи з того, що Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спря­мовує та координує роботу цих органів, слід законодавчо закріпити їхній обов язок виконувати Програму діяльності Уряду України; ґ) на членів Уряду не повинна покладатися відповідальність за виконання конкретних сегментів Програми його діяльності. Адже, по-перше, Програма є документом політичним і невиконання її положень не обов язково призводить до настання відповідальності, а по-друге, Уряд України є органом колегіальним і несе солідарну відповідаль­ність за результати діяльності Кабінету Міністрів. Отже, оскільки Програма стосується діяльності всього Кабінету Міністрів України, розділяти її на сфери та покладати відповідальність за виконання в певній частині на окремих членів Уряду України некоректно; д) зважа­ючи на існування політичної складової Програми діяльності Уряду, вважаємо що для України на сучасному етапі є актуальним визначення в такій Програмі (затвердженій парламентом та узгодженій з опозицій­ними політичними силами) змісту конституційної реформи.

Загальновизнаною є теза про те, що правовий статус державного органу визначається його компетенцією. Більшість дослідників компе­тенції відзначають, що вона закріплюється в нормативно-правових актах (спеціальних або так званих компетенційних (статусних), а її складовою є повноваження відповідного владного суб’єкта. Однак стосовно інших елементів, що утворюють зміст поняття «компетен­ція», думки фахівців розходяться. Найчастіше складовими компетен­ції, крім повноважень, пропонують уважати: завдання, юридичну від­повідальність та предмет відання.

Тенденцією нормативно-правового регулювання обсягу компетен­ції урядів є формула, згідно з якою вони керують державою з усіх пи­тань, що не віднесені до відання парламенту або інших державних органів. У зв'язку з цим конституція не повинна визначати зміст дер­жавної політики, оскільки вироблення та реалізація останньої має бути завданням відповідних органів (парламенту, глави держави, Уряду). З іншого боку, реалізація Урядом своєї компетенції має відбуватися че­рез збалансовані конституційні процедури, що дозволить забезпечити контрольованість реалізації повноважень зазначеного суб'єкта та не допустити їх необгрунтоване розширення.

У зв'язку з існуючою практикою надто широкого закріплення компетенції Уряду України, при її реалізації можливо виникнення «компетенційних спорів». Найбільш ефективним способом їх вирі­шення є офіційне тлумачення норм Конституції України та законів України та вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Уряду та інших суб'єктів, визначених п. 1 ч. 1 ст. 150 Основного Закону.

Як ми вже відзначали на початку цього дослідження, особливості виконавчої влади в державі зумовлені, зокрема, формою правління. За будь-якого висновку дослідника щодо віднесення глави держави до виконавчої влади слід виходити з того, що Президент має лише ті по­вноваження, які визначені Основним Законом, і висновок про відне­сення зазначеної особи до виконавчої влади або про наявність у нього функції арбітражу до розширення цих повноважень на практиці при­водити не може. А тому, говорячи про взаємодію Уряду України та глави держави, принципово важливим питанням, що потребує з'ясування, слід уважати питання відносно ефективних правових ме­ханізмів забезпечення їхньої діяльності. Неухильне дотримання норм законодавства у відносинах між зазначеними суб'єктами є абсолют­ною умовою у періоди так званого «співіснування» опозиційних один до одного парламентської більшості та глави держави. У зв'язку з цим правові механізми взаємодії між парламентом, Президентом України, Урядом України та виконавчою владою в цілому мають бути закріплені на основі моделювання ситуацій: однакової (або принаймні не опози­ційної) політичної належності парламентської більшості й глави дер­жави та їх різної (опозиційної) належності, що є конфліктогенним чинником у взаємодії зазначених суб'єктів.

Однією з базових ознак форми правління та політичного режиму є і співвідношення повноважень законодавчої та виконавчої гілок влади. Зазначене питання є об'єктом уваги науковців вже не одне сто­ліття. Серед основних чинників, які визначають характер відносин зазначених гілок влади на сучасному етапі, є обсяг законодавчо за­кріплених повноважень за парламентом та урядом, рівень розвитку політичної системи, виборча система на парламентських виборах. При цьому складовою розуміння реальної моделі відносин між зазна­ченими суб'єктами слід уважати практику реалізації відповідних правових норм та розстановку політичних сил, що має місце в кон­кретній державі.

Найбільш показовою з точки зору змісту форм взаємодії парла­менту та Уряду є класифікація форм взаємодії на ті, що здійснюються в межах парламентського контролю та поза ним. Головна відмінність між ними полягає в наслідках взаємодії. Так, за наслідками парламент­ського контролю парламент може ставити питання про відповідаль­ність Уряду, тоді як реалізація позаконтрольних форм взаємодії безпо­середньо до постановки такого питання не приводить.

Тенденцією у стосунках між урядом та парламентом є значне зростання ролі уряду в законотворчості. Існування зазначеної тенден­ції пов язується з впливом на законодавчий процес теорії «раціоналізо­ваного парламентаризму».

Важливу роль у взаємодії між парламентом та Урядом відіграє вза­ємодія між комітетами Верховної Ради України та Кабінетом Міністрів України. Значно сприяло би такій співпраці вдосконалення інституту парламентських слухань в Україні.

Тенденцією на сучасному етапі є і те, що уряди часто приймають рішення, не інформуючи про них парламент, а також те, що уряди про­вадять непопулярну серед населення політику, наслідком чого є зрос­тання протестних настроїв та дій. Уважаємо, що законодавчо мають закріплюватися лише базові основи, гарантії політичної взаємодії пар­ламенту та уряду. Всі ж інші аспекти мають установлюватися за до­мовленістю між відповідними суб'єктами, оскільки носять політичний характер.

В аспекті характеристики особливостей організації виконавчої влади важливе значення має визначення особливостей та форм відпо­відальності Уряду, оскільки розкриття даного питання дає можливість виявити специфіку зв'язків між вищими органами державної влади та певною мірою визначити особливості статусу органів виконавчої вла­ди в конкретній державі.

При цьому підзвітність і підконтрольність є самостійними харак­теристиками відносин між суб'єктами, що можуть бути як пов’язані з відповідальністю, тобто приводити до її настання, так і вичерпувати свою дію застосуванням відповідних форм відносин у межах підзвіт­ності та підконтрольності.

Дослідження співвідношення конституційної та політичної відпо­відальності дає можливість сформулювати висновок про те, що кон­ституційно-правова відповідальність є різновидом відповідальності юридичної, що поряд із політичною відповідальністю виступає скла­довою такого поняття, як соціальна відповідальність.

Разом із тим уважаємо, що недоцільно встановлювати перелік під­став притягнення Уряду України до конституційної відповідальності, оскільки в даному разі будь-які сумніви загальнодержавного представ­ницького органу (парламенту) в здатності ефективного здійснення Кабінетом Міністрів України управління державними справами мо­жуть бути підставою для припинення повноважень останнього. І така позиція є цілком логічною з точки зору того, що первинний орган вла­ди (утворений безпосередньо народом) контролює діяльність органу вторинного (уряду), тобто утвореного первинними суб'єктами владних повноважень. Отже, за діяльність Уряду України безпосередньо перед народом відповідальність несе не сам Кабінет Міністрів України, а органи, що його сформували (парламент і Президент). Таким чином, нормативна складова цієї відповідальності може характеризуватися наявністю законодавчо закріпленої процедури її застосування та усіче­ним складом правопорушення, обумовленим відсутністю нормативно визначеного об'єкта.

За критерієм суб'єкта, перед яким Уряд України та його члени є відповідальними та який застосовує до них санкції за вчинене право­порушення, пропонується розмежовувати конституційно-правову від­повідальність Уряду України на парламентську та позапарламентську, які включають індивідуальну та колективну складові.

В основу визначення форм парламентської відповідальності уряду слід покладати можливість притягнення парламентом до відповідаль­ності Кабінету Міністрів та його членів через застосування відповід­них передбачених законодавством санкцій. З огляду на таку позицію, вважаємо, що інтерпеляція, запитання, діяльність слідчих комітетів парламенту, рахункової палати й омбудсманів слід уважати формами взаємодії парламенту та уряду з метою отримання інформації про ді­яльність один одного. Однак ці форми не слід відносити до форм пар­ламентської відповідальності, оскільки саме по собі їх використання автоматично не приводить до застосування санкцій до уряду чи окре­мих його членів. Зазначені форми слід уважати формами контролю парламенту за діяльністю уряду та звітування останнього перед орга­ном законодавчої влади.

Серед позапарламентських форм відповідальності Уряду України слід виокремлювати відповідальність, що має конституційно-полі­тичний характер та галузеву відповідальність окремих членів вищого органу виконавчої влади (кримінальну, дисциплінарну тощо). В окре­мих випадках притягнення членів Уряду до кримінальної відповідаль­ності може мати політичний характер, у зв'язку з чим доцільно закрі­пити конституційно-правові механізми запобігання таким ситуаціям.

Підводячи підсумок цього дослідження, слід констатувати, що організація та діяльність виконавчої влади на сучасному етапі характе­ризується необхідністю комплексного підходу до розуміння сутності та особливостей зазначених процесів. Це обумовлено тим, що тотожні норми законодавства, що регулюють статус цих органів у різних дер­жавах, можуть мати особливості свого застосування, обумовлені політико-правовими, соціальними, економічними та іншими числен­ними факторами. У зв'язку з цим особливе місце при дослідженні за­значених процесів має посідати метод конституційної інженерії, що надає можливість, досліджуючи «статусні» складові суб'єкта права в динаміці, моделювати інтелектуальні конструкції з метою вирішення проблем його оптимальної організації та ефективної діяльності. Також це дозволить сформувати наукові та ідеологічні основи організації та діяльності Уряду України як функціональної складової сучасного українського конституціоналізму та зрештою наповнити його нормативно-правовий блок якісним законодавством.

5.4.