Роль парламенту у формуванні сучасного українського конституціоналізму

Демократичний розвиток Української держави значною мі­рою залежить від демократизації, гуманізації і лібералізації інститу- ційної складової конституціоналізму. Парламент як окрема ланка дер­жавної влади — компонента інституційної складової — функціонує, у першу чергу, на засадах народного представництва, виборності й коле­гіальності в системі публічної влади.

Парламент — загальнодержавний, загальнонаціональний, пред­ставницький постійно діючий (професійний) колегіальний орган дер­жавної влади, який забезпечує остаточне визначення змісту, суті й структури майбутнього закону (законотворення). Єдиним органом за­конодавчої влади в Україні, який формує і виражає волю народу в правових актах вищої юридичної сили, є Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України). Конституція і закони закладають основи консти­туційного ладу й системи права, збалансованості механізму стриму­вань і противаг.

Різновид державного режиму, за якого панує юридичне і фактичне верховенство вищого представницького органу, підконтрольність йому уряду, активну роль парламенту в реалізації державної влади науковці трактують як парламентаризм^[745]. Згаданий термін передбачає також теорію і практику діяльності парламенту^[746]; систему уявлень і науко­вих концепцій про загальнодемократичні загальноцивілізаційні цін­ності державноорганізованого суспільства, що функціонує на засадах розподілу влади і відводить парламенту привілейовану роль серед ін­ших органів держави^[747]; сукупність теоретичних концепцій, законодав­чих актів, правовідносин, які формують єдину систему народного представництва у структурі публічної політичної влади^[748]; високий рі­вень політико-правової культури громадян, за якої представництво сприймається як виразник державного суверенітету^[749].

Багатогранність дефініції дозволяє говорити про систему парла­ментаризму як складну політико-правову категорію. її складає сукуп­ність таких елементів, як: парламент (організуючий, стрижневий компонент), діяльність якого зумовлює формування організаційно- функціональних основ (практика функціонування парламенту, що ха­рактеризується особливою, пріоритетною роллю парламенту в системі державної влади), наукових основ (теорія парламентаризму, що вклю­чає досягнення вітчизняної і зарубіжної наукової думки), історичних основ (передумови, основні етапи, тенденції, напрями і форми еволю­ції парламентаризму), ідеологічних основ (сукупність поглядів, ідей, понять, заснованих на певних наукових і політичних знаннях та уяв­леннях, яка має за мету вплив на формування і розвиток правової, моральної й політичної культури населення), основ правової і полі­тичної культури, моральної духовності громадян (легітимність і ле­гальність парламенту в сприйнятті народними масами) та нормативно- правових основ (законодавство з питань парламентської діяльності). Лише взаємозв язок цих складових породжує парламентаризм.

Отже, доходимо висновку, що поняття «парламент» і «парламен­таризм» є взаємопов язаними, але не тотожними. Парламент як орган державної влади може існувати без стану парламентаризму, тоді як парламентаризм без функціонування сильного і повновладного парла­менту набуває ознак номінальності. Парламентаризм є невід’ємною складовою правовою держави і громадянського суспільства, оскільки його юридичним вираженням є реалізація парламентом представниць­ких, законодавчих, установчих (номінаційних) і контрольних функцій та повноважень.

Верховна Рада України є парламентом з чітко визначеною законо­давчою компетенцією, адже ст. 92 Конституції встановлює закритий перелік питань, які вирішуються шляхом прийняття законів. Зокрема, законодавча компетенція парламенту поширюється на вирішення про­блем правового статусу особи, державного будівництва, бюджетної системи, адміністративно-територіального устрою та місцевого само­врядування, національної безпеки й оборони, народовладдя, зовнішніх відносин.

Детальна регламентація питань відання дещо звужує сферу ді­яльності представницької інституції. Тривала процедура внесення змін до переліку повноважень Верховної Ради з метою надання право­вого захисту новим об єктам потенційно супроводжуватиметься необ­хідністю залучення кваліфікованої більшості голосів народних депу­татів. Делегування законодавчих прерогатив органам виконавчої влади чи Главі держави для оперативнішого гарантування правової охорони соціально значущих суспільних відносин може виявитися більш доступним способом урегулювання нагальних проблем сього­дення. Але такі антидемократичні тенденції неминуче призведуть до занепаду законодавчої функції легіслатури і, як наслідок, кризи парла­ментаризму^[750].

Запобіганню подібним ситуаціям служитиме закріплення на кон­ституційному рівні положення про можливість ухвалення Верховною Радою України законів з найважливіших питань державного і суспіль­ного життя з одночасним чітким закріпленням повноважень інших органів державної влади.

Нагальною вимогою сьогодення слід визнати формування спеці­альної інституції при Верховній Раді України (відділу у структурі Апарату Верховної Ради України), метою діяльності якої стане збір і вивчення отриманих у різний спосіб і власних законодавчих пропози­цій, відбір найбільш придатних з них для подальшої розробки, ініцію­вання законопроектної роботи професійних суб'єктів (у тому числі наділених правом законодавчої ініціативи) у певній сфері суспільного буття, визначення умов залучення фахівців на договірних засадах і можливість проведення громадських обговорень, створення спільних робочих груп декількох суб'єктів права законодавчої ініціативи тощо. Діяльність такого органу значно спростить процедуру надходження пропозицій від фізичних осіб та інститутів громадянського суспіль­ства, які не мають прямого, безпосереднього доступу до інституцій, уповноважених розробляти і подавати законопроекти й законодавчі пропозиції з відповідними супровідними матеріалами на розгляд Верховної Ради України.

Новостворений орган зможе моніторити стан законодавчого регу­лювання різних галузей життєдіяльності держави і суспільства, коор­динувати законопроекті роботи, що, у свою чергу, сприятиме мінімі­зації дубльованих актів. Зазвичай, суб'єкти права законодавчої ініціативи розробляють проекти законів з питань свого відання без вза­ємного узгодження діяльності. Спеціальний орган, не позбавляючи їх конституційних прерогатив, ураховуватиме всі законодавчі пропозиції, у тому числі адресовані таким суб'єктам.

Нині суб'єктами права законодавчої ініціативи є Президент, на­родні депутати та Кабінет Міністрів. Слід надати право безпосеред­нього звернення до Верховної Ради, крім Рахункової палати і омбуд- смана як спеціалізованих органів парламентського контролю, Верховному Суду України. Пропозицію аргументуємо такими норма­тивними положеннями: 1) суддя Верховного Суду України аналізує судову практику і вносить пропозиції щодо вдосконалення законодав­ства та його застосування; 2) Пленум надає висновки щодо проектів законодавчих актів, які стосуються судової системи та діяльності Верховного Суду України; 3) при вищому органі системи судів загаль­ної юрисдикції кожні п'ять років переобирається науково- консультативна рада для попереднього розгляду проектів постанов Пленуму і конституційних подань до Конституційного Суду України, надання висновків щодо проектів законодавчих актів, обговорення теоретичних робіт і практичних посібників з питань права, судочин­ства та організації судової діяльності тощо (п. З ч. 1 ст. 40, п. 4 ч. 2 ст. 45, ч. 1 ст. 46 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»; п.п. 1-3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді України).

Враховуючи різногалузевість спірних питань, які розглядають суди загальної юрисдикції, недоречно обмежувати право внесення за­конопроектів формулюванням «предмет відання».

Верховний Суд України повинен узагальнювати судову практику з цивільних, господарських та адміністративних справ, кримінальних проваджень на основі переданої пленумами вищих спеціалізованих судів інформації із зауваженнями щодо недоліків правової регламента­ції та конкретними пропозиціями змін до вітчизняного законодавства.

Обстоюємо також думку про визначення Генерального прокурора України потенційним суб'єктом права законодавчої ініціативи. Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори ви­являють факти законодавчих прогалин, невідповідності актам вищої юридичної сили, неможливості застосування санкцій до порушників через відсутність нормативно врегульованих системи покарань за окремі незаконні діяння та механізму притягнення винних до відпові­дальності.

Викладене зумовлює необхідність залучення працівників проку­ратури районного та обласного рівнів, апарату Генеральної прокурату­ри і Національної академії прокуратури України до розробки пропо­зицій з удосконалення чинного законодавства. Конкретні проекти з обґрунтуваннями слід подавати до Генеральної прокуратури за підпи­сом керівників прокуратур після їх попереднього обговорення в про­куратурах обласного рівня.

Підготовку проектів законодавчих актів, які розробляються з ініці­ативи Генеральної прокуратури, здійснює відділ правового забезпе­чення, а особливо важливих і складних за змістом — робочі групи на чолі із заступником Генерального прокурора (п.п. 6, 7.4 Наказу Генерального прокурора України про організацію роботи з питань правового забезпечення в органах прокуратури № 7 ги).

Враховуючи самостійність прокуратури та її кадровий потенціал, нелогічно позбавляти цю інституцію права законодавчої ініціативи, особливо з питань протидії правопорушенням і злочинам, удоскона­лення галузевого законодавства тощо. Нині виникають проблеми з внесенням на розгляд Верховної Ради України запропонованого Генеральним прокурором законопроекту навіть за відсутності запере­чень владних органів або політичних сил щодо його структури та змісту.

Слід надати право безпосереднього звернення до парламенту із законопроектами також громадським організаціям у взаємодії з інсти­тутом народної ініціативи.

Інституція громадянського суспільства, що має досвід демокра­тичних перетворень, може консолідувати спільноту, моніторити гро­мадську думку у формі соціологічних опитувань, контролювати роботу органів держави, впливати на формування світогляду й вільне вира­ження поглядів своїх членів, залучати населення до участі в громад­ському житті, надавати соціальні послуги малозабезпеченим, інвалі­дам, дітям. Прикладами досить відомих відповідних об'єднань є Всеукраїнське товариство «Просвіта» ім. Т. Шевченка, Український союз промисловців і підприємців, Всеукраїнська громадська організа­ція «Союз Чорнобиль України», Комітет виборців України, Українська рада миру тощо.

Посередники між владою і народом здатні неупереджено підготу­вати професійні законопроекти з питань своєї діяльності. Але надати право законодавчої ініціативи громадським організаціям як самостій­ним суб'єктам недоцільно, враховуючи значну кількість зареєстрова­них юридичних осіб. Пропонуємо делегувати таку можливість спільно громадським організаціям і народу, якщо на підтримку розгляду про­екту зібрано 250 тис. підписів, й визначити в новоприйнятому Законі «Про громадські об'єднання» механізм співпраці. Новація дозволить запобігти внесенню до Верховної Ради України необгрунтованих мате­ріалів і негативній практиці реєстрації громадських організацій — «одноденок».

Громадська організація володіє значними фінансовими та інфор­маційними ресурсами, необхідними для формування робочої групи з розробки законопроекту, громадського обговорення і лобіювання його проходження в парламенті. Населення не здатне самостійно реалізува­ти вищезазначені дії навіть за умови створення ініціативної групи з вирішення організаційних питань. Тому надання права спільної зако­нодавчої ініціативи є виправданим.

Нещодавнім прикладом залучення громадян і громадських органі­зацій, що їх представляли, до законотворчого процесу був інцидент із внесення змін до Податкового кодексу України. Нормативний акт роз­робив Кабінет Міністрів без урахування інтересів підприємців, що викликало їх нарікання та акції протесту. Це, у свою чергу, служило поштовхом до ініціювання змін і доповнень до Кодексу, спрямованих на узгодження позицій уряду й малого бізнесу. Після опрацювання парламентом законодавчі новації були схвалені.

Завершальним етапом законодавчого процесу після проходження проектом максимум трьох читань у парламенті є підписання й опри­люднення закону Президентом протягом п'ятнадцяти днів після отри­мання. Вразі незгоди з його змістом чи структурою можливо застосу­вання відкладального вето і повернення проекту з вмотивованими і сформульованими зауваженнями до легіслатури на повторний розгляд. Парламент може подолати вето кваліфікованою більшістю — двома третинами складу. У такому разі акт підлягає обов'язковому підписан­ню й оприлюдненню протягом десяти днів після отримання Главою держави (ч.ч. 1-2, 4 ст. 94 Конституції України).

Видається переконливим скорочення цього періоду до п'яти днів, враховуючи візування Головою Верховної Ради України та час відпо­відного документообігу в Адміністрації Президента. Зазначене ново­введення мінімізує відстрочення регламентації важливих сфер життє-

діяльності суспільства через скасування попередніх результатів голосування.

Парламент може обстоювати власне прочитання закону, не під­тримуючи повністю або частково пропозиції Президента. Тому від­сутні вагомі підстави урівнювати строки оформлення законопроектів, первісно прийнятих і таких, що схвалені при подоланні вето: підготов­ка головним комітетом займає до десяти днів, візування спікера — до п'яти (ст. 136, ч.ч. 1-2 ст. 130 Регламенту Верховної Ради України). Існуюче нині становище породжує дискутування можливості повер­нення практики делегованого законодавства.

Часто Президент нехтує строками промульгації та застосування відкладального вето, по декілька разів представляє раніше ветовані закони без будь-яких доповнень на розгляд парламенту. Усуненню зло­вживань може служити, як варіант, скасування нормативного положен­ня про обов'язкове візування законів, ухвалених легіслатурою повтор­но в первісній редакції, що дозволить уникнути «паралічу» парламентської діяльності й функціонування всього державного апа­рату, особливо в умовах гострої політичної боротьби.

Нині законотворча діяльність почасти здійснюється з порушенням принципів наукової обґрунтованості, правової легітимності, систем­ності й фаховості. Трапляються випадки внесення змін до нормативно­правового акта практично відразу після схвалення (закон навіть не встигає набрати юридичної сили). Наприклад, до Бюджетного кодексу України, до набрання ним чинності 1 січня 2011 року, внесені суттєві зміни трьома Законами: № 2592-УІ від 7 жовтня 2010 року, № 2756-УІ від 2 грудня 2010 року і № 2856-УІ від 23 грудня 2010 року.

Прикладом непродуманого, безсистемного законотворення є деякі норми, до яких довелося внести суттєві зміни. Лише з січня 2011 року термін «близькі родичі» в кримінальному процесуальному законодав­стві поширили на чоловіка поряд із батьком, дружиною, дітьми, рідни­ми братами і сестрами, дідом, бабою та внуками.

У травні 2010 року в абз. 1 ч. 1 ст. 707 ЦК України дефініцію «не­належної» замінили словом «належної». Стаття, яка від початку мала передбачати порядок обміну товару належної якості, набула відповід­ного їй самостійного змісту. До цього моменту через помилку законо­давця згадане положення безпідставно служило додатком до ст. 708 ЦК України, яка передбачала права покупця при купівлі товару нена­лежної якості.

Компетенція Верховної Ради України з реалізації установчо- номінаційної функції пов'язана, перш за все, з призначенням, обран­ням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, формуванням органів публічної влади. Способи і форми здійснення парламентом цих повноважень різняться. Залежно від особливостей правового регулювання Верховна Рада може:

- формувати орган (обирати, призначати посадову особу) та роз­пустити (звільнити) його (її) самостійно, за власним розсудом, наприклад Голову та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, по­ловину складу Ради Національного банку України (п.п. 16, 17, 19 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

- формувати орган (обирати, призначати посадову особу) і роз­пустити (звільнити) його (її) за поданням інших вищих органів держави (посадових осіб), наприклад Голову Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії (п.п. 18, 21 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

- надавати згоду на формування органу (обрання, призначення посадової особи) та розпуск (звільнення) його (її), наприклад Президентом — Генерального прокурора України (п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Вагомі державотворчі повноваження пов'язані з формуванням органів судової влади — обранням суддів судів загальної юрисдикції безстроково і призначенням третини суддів Конституційного Суду (п.п. 26, ТІ ч. 1 ст. 85 Конституції України).

До інших повноважень законодавчої інституції з реалізації установчо-номінаційної функції належать затвердження загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил і Служби безпеки України, інших військових формувань, а також Міністерства внутріш­ніх справ (п. 22 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Пріоритетним завданням є призначення виборів Президента й ор­ганів місцевого самоврядування, що проводяться раз на п ять років (п.п. 7, ЗО ч. 1 ст. 85, ч. 1 ст. 103, ч. З ст. 141 Конституції України).

Парламент достроково припиняє функціонування Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку органу конститу­ційної юрисдикції про порушення нею Конституції або законів України з подальшим призначенням позачергових виборів (п. 28 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Формування власних внутрішніх інститутів — комітетів, комісій, керівних органів тощо також належить до установчо-номінаційної функції (п. 35 ч. 1 ст. 85, ст.ст. 88, 89 Конституції України).

Багатогранними є повноваження у сфері територіального устрою з утворення й ліквідації районів, установлення та змін меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменувань і перейменувань населених пунктів і районів (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України). Вирішення перелічених питань загальнодержавного зна­чення належить виключно до сфери компетенції Верховної Ради України як гаранта єдності й цілісності державної території (абз. 1 п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13 липня 2001 р. № П-рп/2001).

Розгляд кадрових питань розпочинається з внесення до Верховної Ради відповідного подання (пропозиції) уповноваженим суб'єктом. Завчасне обговорення біографічних характеристик претендентів у де­путатських об'єднаннях, підготовка комітетами, до предмета відання яких належать відповідні питання, висновку стосовно доцільності за­доволення подання (пропозиції), а також виступи кандидатів і пред­ставників комітету, фракцій і груп на пленарному засіданні сприяють формуванню об'єктивної оцінки особистісних і професійних якостей потенційних державних службовців високого рангу. Обговорення ка­дрових питань завершується схваленням постанови про підтримку чи відмову в задоволенні подання відкритим голосуванням більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України (ст.ст. 205, 207-216 Регламенту Верховної Ради України)Аналіз особової справи варто пов'язувати з оцінюванням нормативно визначених вимог до кандидата. Матеріали цієї справи повинні містити не лише підтвер­дження цензу громадянства, майнового стану, дотримання принципу несумісності, відсутності обмеження в правах за станом здоров'я і на­явності непогашеної чи незнятої судимості, що є очевидним для стату­су державного службовця. Варто передбачити досягнення мінімально­го віку, необхідного для призначення, строку проживання в Україні, стажу роботи в органах, керівництво якими доручають, або у профіль­ній сфері діяльності. Суттєві практичні переваги таких новацій сприя­тимуть висуванню осіб, наділених життєвим і фаховим досвідом, обі­знаних зі специфікою роботи у структурах влади, проблемами вітчизняного конституціоналізму загалом.

Встановлення чітких вимог до претендентів на інші державні по­сади — народних депутатів (ч.ч. 2-3 ст. 76 Конституції України), Президента (ч.ч. 2-4 ст. 103 Конституції України), суддів загальних (ч.ч. 2-5 ст. 127 Конституції України) і Конституційного судів (ч. З ст. 148 Конституції України), Вищої ради юстиції (ч. 1 ст. 6 Закону України «Про Вищу раду юстиції»), а також членів вищого й централь­них органів виконавчої влади і прокуратури (ч.ч. 1-2 ст. 7 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; ч. 6 ст. 11 Закону України «Про Антимонопольный комітет України»; ст. 27 Закону України «Про прокуратуру») — зумовлюють потребу в регламентації особливих критеріїв добору їх очільників з метою підкреслити керівні функції та уникнути політичних інтриг при призначенні.

У спеціальних нормативних актах узагалі не згадуються жодні вимоги до голів Кабінету Міністрів, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна України (Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про Антимонопольний комітет України», «Про Фонд державного майна України») та Державного комітету телебачен­ня і радіомовлення (Положення про Державний комітет телебачення і радіомовлення України). Стосовно двох останніх посадових осіб не визначено навіть строк перебування на посаді та можливість повтор­ного переобрання.

Відсутність єдино визначених критеріїв призначення державних службовців привели до закріплення їх варіативного переліку в про­фільних Законах. Зокрема, вимоги щодо стажу, строку проживання в Україні перед призначенням детально розписані стосовно кандидатів на посади членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення»), але доцільно визна­чити також їх віковий ценз — не молодше тридцяти років.

Не потребують підтвердження дані про рівень фахової підготовки членів Центральної виборчої комісії (ст. 7 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»), хоча варто було б серед інших даних вказати на обов'язковий досвід роботи як суб'єкта попередніх вибор­чих процесів.

Перелік вимог до членів Ради Національного банку (ч.ч. 2-3 ст. 10 Закону України «Про Національний банк України») пропонуємо допо­внити такими критеріями, як вік і строк проживання в Україні — трид­цять п'ять і десять років відповідно.

Особлива роль в організації та діяльності всього державного апа­рату, а не лише очолюваних ними структур, належить Прем'єр-міністру і Генеральному прокурору. Реалізація складних за обсягом і змістом повноважень, на нашу думку, потребує досягнення кандидатом на по­саду більш зрілого віку — сорока років. Такого самого рубежу має досягти й Глава держави, аналіз правового статусу якого не входить до предмета даного дослідження.

Із метою мінімізації залежності Генерального прокурора від полі­тичної ситуації варто збільшити строк його перебування на посаді з п'яти (ч. 2 ст. 122 Конституції України) до семи років без права по­вторного перепризначення. Запропоноване нововведення дозволить уникнути «конфлікту інтересів» у взаємодії законодавчої установи і Президента після кожних чергових виборчих процесів, сприятиме не- упередженій роботі посадової особи, позбавленої можливості повтор­но очолити впливову правоохоронну структуру.

Суттєвою гарантією незалежності державних службовців є впро­вадження демократичної процедури дострокового припинення повно­важень відповідно до чітко визначених підстав. Обов'язковими для реалізації цієї процедури слід визнати такі обставини: за власним ба­жанням; станом здоров'я; у разі смерті; визнання недієздатним, безві­сно відсутнім або оголошення померлим; втрата громадянства чи ви­їзд на постійне проживання за межі України; надання недостовірної інформації при призначенні; невідповідність вимогам, які пред'яв­ляються до кандидатів; набрання законної сили обвинувальним виро­ком або судовим рішенням про притягнення до відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення; втрата бездоганної ді­лової репутації.

Враховуючи значні повноваження осіб щодо нагляду за додержан­ням законодавства, доцільно передбачити їх обов'язкове відсторонен­ня від посади органом держави, який ухвалював рішення про призна­чення, на час досудового розслідування та судового розгляду кримінального провадження чи адміністративної справи.

Повною мірою зазначені умови дострокового звільнення, що є як санкціями конституційно-правової відповідальності, так і формами правомірної поведінки, не визначені стосовно керівників (членів) жод­ної аналізованої інституції. Найбільш детальний перелік, схожий із запропонованим, установлений для членів Центральної виборчої комі­сії (ч. 4 ст. ЗО Закону України «Про Центральну виборчу комісію») і Вищої ради юстиції (ч. 1 ст. 18 Закону України «Про Вищу раду юсти­ції»), суддів Конституційного Суду (ст. 23 Закону України «Про Конституційний Суд України») й судів загальної юрисдикції (ч.ч. 5-6 ст. 126 Конституції України), Голови та складу Ради Національного банку (ч.ч. 9-10 ст. 10, ч. 8 ст. 18 Закону України «Про Національний банк України»), Лише підстави вчинення злочину і неможливості по­дальшого виконання повноважень у зв'язку з незадовільним станом здоров'я передбачені для Голови Антимонопольного комітету (ч. 4 ст. 9 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»), Стосовно голів Фонду державного майна і Державного комітету теле­бачення і радіомовлення застереження відсутні.

Не визначені юридичні мотиви висловлення недовіри Генеральному прокурору і Кабінету Міністрів, хоча відповідна парла­ментська процедура регламентована Основним Законом (п. 25 ч. 1 ст. 85, ч. 1 ст. 122, ч. 4 ст. 115 Конституції України).

Надання законодавчою інституцією згоди на звільнення Пре­зидентом керівника органів прокуратури забезпечує політичний комп­роміс і баланс установчо-номінаційних повноважень при схваленні колективного рішення. Доповнення компетенції Верховної Ради України має позитивний вплив, оскільки посилює гарантування Генерального прокурора від одноосібної монополії Глави держави на формування правоохоронної структури.

Позитивною новацією є долучення до цієї процедури представ­ників Вищої ради юстиції або Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (ст. 42 Закону України «Про прокуратуру») з метою уник­нення необгрунтованого висловлення недовіри Генеральному про­курору.

Реалізація контрольних повноважень Верховною Радою Украї­ни — вищого прояву державного контролю в Україні — гарантує ефективну роботу та відповідальне звітування об'єктів нагляду, запо­бігає й ліквідовує різного роду зловживання і порушення чинного за­конодавства. Основні напрями парламентського контролю (форми прояву контрольної функції за визначенням окремих дослідників) зу­мовлені соціальним призначенням легіслатури та відповідають пріо­ритетним сферам її суспільної і державної діяльності.

Парламентський контроль здійснюється без будь-яких доручень у межах власної компетенції законодавчої установи. Суб'єктами реаліза­ції виступають безпосередньо Верховна Рада, її внутрішні структурні підрозділи та посадові особи, інші державні інституції, функціонально поєднані з парламентом^[751]. Метою контролюючої діяльності є нагляд за станом виконання ухвалених законів, який охоплює всі передбачені Конституцією сфери (напрями) контролюючого впливу, незважаючи на особливості форм та об'єктно-суб'єктних складів його здійснення.

Диференціюють контроль залежно від часу проведення на попере­дній (виконує профілактичну функцію до прийняття рішення чи по­чатку діяльності підконтрольного об'єкта, наприклад затвердження Програми діяльності уряду); поточний (реалізується в процесі нагляду за функціонуванням об'єкта контролю, наприклад діяльність Рахун­кової палати з перевірки витрачання коштів Державного бюджету ор­ганом виконавчої влади); наступний (є перевіркою фактичного вико­нання законодавства — затвердження звіту про виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів)^[752].

Науковці не дійшли одностайних висновків з приводу класифіка­ції пріоритетних напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України. Деякі вчені вважають такими нагляд за виконанням ухвале­них парламентом рішень, додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина, діяльністю уряду, виконанням державного бюджету^[753].

Окремі автори пропонують іншу класифікацію, а саме: контроль за роботою Кабінету Міністрів України, прокуратури, додержанням і захистом правового статусу особи, бюджетно-фінансовий контроль, ухвалення рішення про направлення запиту до Президента України, запит парламентарія на сесії Верховної Ради, контроль з окремих пи­тань безпосередньо або через тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії^[754].

Вважаємо, що серед конституційно визначених, пріоритетних на­прямів слід виділити контроль за функціонуванням виконавчої влади, діяльністю посадових осіб, у тому числі вищих посадових осіб держа­ви (Президента і Генерального прокурора України), додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина, станом фінансово-економічної системи.

Парламентський контроль за діяльністю виконавчої влади здій­снюється при: затвердженні загальнодержавних програм економічно­го, науково-технічного, соціального, національно-культурного розви­тку, охорони довкілля (п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України); призначенні за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України; призначенні за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільненні зазначених осіб з посад, вирішенні питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України (п.п. 12, 13 ч. 1 ст. 85 Конституції України); призначенні на посаду та звільненні керівництва центральних органів виконавчої влади, наприклад Голови Національного банку України за поданням Президента України та половини складу Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і раді­омовлення (п.п. 18-20 ч. 1 ст. 85 Конституції України) тощо.

Парламентський контроль за діяльністю посадових осіб, у тому числі вищих посадових осіб держави, які обираються (призначаються, затверджуються) і звільняються Верховною Радою України (п.п. 16-21 ч. 1 ст. 85 Конституції України) або на призначення і звільнення яких потрібна її згода (п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституції України), здійснюється у формах: виконання установчо-номінаційних функцій, висловлення до­віри (недовіри) Генеральному прокуророві, обговорення звітів та ін­формації посадових осіб, а також надання згоди на їх звільнення. Тобто, призначаючи керівників і формуючи персональний склад орга­нів державної влади, легіслатура де-факто інспектує їх подальше функціонування.

Парламентський контроль за діяльністю Президента здійснюється при заслуховуванні щорічних і позачергових послань про внутрішнє й зовнішнє становище України, направленні запиту на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриманого не менш як третиною від конститу­ційного складу, усуненні Глави держави з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), регламентованої ст. 111 Конституції (п.п. 8, 10, 34 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини й громадянина реалізує законодавча інституція безпосередньо, у тому числі через комітети, тимчасові слідчі та спеціальні комісії, окремих народних депутатів, які реагують на отримані звернення або здійсню­ють персональний контроль шляхом направлення депутатських запи­тів. Іншою формою такого контролю є функціонування інституту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, інших державних органів, у формуванні складу яких задіяний парламент (наприклад, призначає третину складу Конституційного Суду України, суддів судів загальної юрисдикції на посаду безстроково тощо) (п.п. 17, 26, 27 ч. 1 ст. 85, ст.ст. 86, 89, 101 Конституції України).

Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави здійснюється: на всіх етапах бюджетного процесу (п. 4 ч. 1 ст. 85, ст. 97 Конституції України); при затвердженні переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визнанні правових засад вилучення таких об'єктів (п. 36 ч. 1 ст. 85 Конституції України); при ухваленні рішень про надання Україною позик та еконо­мічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання від іноземних держав, банків і міжнародних фі­нансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14 ч. 1 ст. 85 Конституції України). Вагомі повноваження у сфері здійснення парла­ментського контролю належать Рахунковій палаті, яка діє на підставі однойменного Закону (п. 16 ч. 1 ст. 85, ст. 98 Конституції України).

Виключний характер бюджетних повноважень Верховної Ради зумовлений політичною та функціональною природою мандата пред­ставництва. Однак реалізація беззастережної монополії потребує від­повідних дій інших органів держави, у першу чергу виконавчих. Зокрема, надаючи державному бюджету юридичної сили закону, пар­ламент уповноважує Кабінет Міністрів забезпечити надходження до­ходів і здійснити витрачання коштів^[755].

Важливою формою контрольної діяльності є проведення Години запитань до уряду щотижня, відведеного для пленарних засідань, у п'ятницю з 10 до 11 години (ст.ст. 229-230 Регламенту Верховної Ради України). Вважаємо, що надання парламентаріям двічі на місяць однієї години гарантованої можливості звернутися до будь-якого члена Кабінету Міністрів України з вимогою роз'яснити інформацію згідно з компетенцією органів виконавчої влади є недостатнім. Тому, викорис­товуючи практику « Години запитань» як оперативного заходу контролю першого тижня пленарних засідань, слід впровадити щомісячну орга­нізацію «Дня Уряду» з 10 години ранку четверга третього тижня міся­ця. Відведення більш тривалого часу для дискутування вищих органів державної влади служитиме чіткому проходженню інформації та служ­бових документів від органу управління до парламенту, дотриманню строків виконання рішень Верховної Ради України та вищих інститу­цій, покращанню якості реалізації окремих пунктів рекомендацій.

Парламентарії часто нехтують обов'язком бути присутніми на «Годині запитань». Варто перенести проведення такого заходу з остан­нього робочого дня тижня на ранкове пленарне засідання в четвер — день голосувань^[756]. Дисциплінуючим чинником служитиме також практика розгляду лише тих запитань, автори яких присутні в залі.

Необхідним є також усунення законодавчого казусу і приведення Закону «Про комітети Верховної Ради України» (ст. 26) у частині орга­нізації «Дня Уряду України» у відповідність до згаданих положень Регламенту Верховної Ради України і Закону «Про Кабінет Міністрів України».

Іншою формою контролю є щорічне заслуховування звіту про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів. Одночасно подаються дані про реалізацію загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-куль­турного розвитку та охорони довкілля. Кабінет Міністрів зобов'язаний подати позачерговий звіт за пропозицією Голови Верховної Ради України, не менше трьох комітетів або однієї третини народних депу­татів від конституційного складу легіслатури.

Процедурними правилами передбачено, що розгляд питання про відповідальність Кабінету Міністрів України ініціюють не менш як сто п'ятдесят парламентаріїв. Комітети протягом наступних чотирьох днів направляють перелік запитань, на які бажали б отримати відповіді до проведення такого заходу контролю. Вищий орган виконавчої влади за три дні подає узагальнений варіант інформації разом з відповідями на запитання до Апарату Верховної Ради України і Рахункової палати з метою підготовки висновків (гл.гл. 9-10 розд. 11 Регламенту Кабінету Міністрів України).

Вважаємо за доцільне продовжити відведений для підготовки від­повідей строк до п'яти днів. Протягом цього часу уряд спромігся би належним чином підготувати матеріали і стисло, лаконічно викласти в запропонованій йому редакції звіту.

Вітчизняне законодавство не передбачає індивідуальної відпові­дальності урядовців. Доцільно запровадити можливість дострокового припинення їх повноважень за персональні результати роботи, адже саме урядовці спрямовують, координують і визначають пріоритети функціонування центральних органів виконавчої влади, територіаль­них структур та юридичних осіб, які належать до сфери управління (ст. 7 Закону «Про центральні органи виконавчої влади»). Такі новації дозволять вчасно ліквідувати недоліки функціонування органів вико­навчої влади та уникнути в перспективі більш суворої санкції — воту­му недовіри.

Однією з форм контрольної функції Верховної Ради є заслухову­вання періодичних звітувань/доповідей органів державної влади, зо­крема омбудсмана, Генерального прокурора, представників Рахункової палати, Антимонопольного комітету та ін. про стан виконання управ­лінських і організаційних повноважень (ст. 240 Регламенту Верховної Ради України). На жаль, протягом останніх років збірники звітувань/ доповідей не друкуються, що пов'язано, вірогідно, з дефіцитом фінан­сування. Незважаючи на складні економічні процеси, слід продовжити практику залучення найбільш незахищених категорій громадян до участі в керівництві державою. У даному разі пасивне народовладдя пенсіонерів, студентів, безробітних, які не мають матеріальних можли­востей скористатися послугами Інтернету, але є активними відвідува­чами публічних бібліотек, потенційно формуватиме на виборах дер­жавну політику.

Не менш поширеною формою контролю є проведення парламент­ських слухань актуальних проблем конституційного ладу. Парла­ментські слухання проводяться в сесійний період, як правило, не більше одного разу на місяць у дні тижня роботи в комітетах і депутат­ських фракціях (групах). Ініціює їх проведення комітет з питання свого відання (ст.ст. 233-234 Регламенту Верховної Ради України).

Цілком очевидно, що інформацію про організацію майбутніх пар­ламентських слухань слід розміщувати на офіційній веб-сторінці Верховної Ради з одночасним відкриттям тематичних форумів. Доцільно також розширити перелік суб'єктів ініціювання цієї форми контролю. Зокрема, Голова Верховної Ради України як керівник парла­менту і координатор діяльності внутрішніх органів легіслатури пови­нен виступати самостійним ініціатором обговорення народними депу­татами питань, віднесених до повноважень Верховної Ради. Такими самими прерогативами слід наділити групи народних депутатів у кіль­кості не менше двадцяти осіб незалежно від фракційної (групової) на­лежності, предмета відання і політичних уподобань, що домінують у комітеті, склад якого вони формують. Парламентарії особисто розгля­дають звернення виборців і зобов'язані вживати заходів для реалізації їх пропозицій. Тому згадані нововведення дозволять зобов'язати по­садових осіб, у першу чергу представників вищих органів державної влади, з'явитися на пленарне засідання, надати необхідні для розгляду матеріали і відзвітувати про стан справ у галузі, що викликає занепо­коєння. Схвалена резолюція буде проявом реалізації контрольних по­вноважень усієї законодавчої інституції.

Слухання в комітетах також проводяться в сесійний період у дні тижня, відведені для роботи в комітетах і депутатських об'єднаннях з ініціативи комітетів або за дорученням легіслатури. Незважаючи на обов'язковість розміщення інформації з питань поточної діяльності комітетів та прийняті ними рішення на офіційному веб-сайті Верховної Ради України та в засобах масової інформації (газеті «Голос України», парламентському телеканалі «Рада» тощо) (ч.ч. 2-3 ст. 9, ст. 29 Закону України «Про комітети Верховної Ради України»), пересічні громадя­ни мають обмежений доступ до таких матеріалів. Наприклад, на веб- сайті Верховної Ради відсутні систематизовані дані про кількість про­ведених слухань за певні періоди часу і, відповідно, процедуру проведення, питання, що розглядалися, та зміст прийнятих актів. В інформаційній мережі Інтернет, якою користується переважна біль­шість населення України, можна віднайти лише окремі рішення та стенограми виступів учасників.

Корисним нововведенням видається запровадження тематичних форумів з оприлюдненням пропозицій усіх зацікавлених осіб щодо тематики обговорення.

Позитивною є практика друкування матеріалів слухань окремими збірками, в яких зібрано інформацію про зміст рекомендацій та перебіг заходів. Проте навіть у фондах столичних бібліотек таких видань об­маль. Тому пропонується впровадити хоча б вибіркове друкування матеріалів з найбільш значущих для державного будівництва питань.

Запровадження виїзних слухань^[757] варто розцінювати скоріше як виняток, аніж звичну практику. Витрати членів комітету на відряджен­ня (проїзд, проживання і добові, організацію стенографування тощо), вірогідно, значно перевищуватимуть вартість оплати приїзду запро­шених з інших регіонів учасників. Вирішити цю ситуацію можна, практикуючи досвід проведення мережевих телеконференцій, які не потребують фізичної присутності доповідачів.

Виключне значення в аспекті механізму стримувань і противаг належить проведенню імпічменту. Процедура парламентського роз­слідування не є аналогічною обвинуваченню особи відповідно до норм Кримінального процесуального кодексу України. Відсутність стадії порушення кримінального провадження (абз. 2 п. 4 мотивувальної частини, п. 1.2. резолютивної частини Рішення Конституційного Суду Україну у справі щодо недоторканності та імпічменту Президента України від 10 грудня 2003 р. № 19-рп/2003) дозволяє Президенту про­довжувати виконувати повноваження до схвалення Верховною Радою остаточного рішення про усунення з посади.

На сьогодні реалізувати імпічмент Президента відповідно до норм чинного законодавства неможливо, оскільки ч. 2 ст. 171 Регламенту Верховної Ради України (про правові засади процедури) містить від- силку до неприйнятого Закону про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію та тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.

Вважаємо, що вдосконалення потребують положення гл. 37 КПК України. Стаття 480 нормативно-правового акта не вважає належним Главу держави, який достроково припинив повноваження через про­цедуру імпічменту, до переліку осіб, щодо яких застосовується осо­бливий порядок кримінального провадження. Це зумовлює невраху- вання в процесі притягнення до кримінальної відповідальності особливого статусу колишнього Президента, у той час як специфічний порядок кримінального провадження передбачається стосовно народ­ного депутата України, суддів Конституційного Суду України, профе­сійного судді, присяжного і народного засідателя в період здійснення ними правосуддя, кандидата в Президенти, адвоката, депутата місце­вої ради та ін.

Тому ст. 480 КПК слід доповнити положенням про Президента України, який за вчинення злочину був усунутий з посади в порядку імпічменту. Стаття 481 КПК має встановити повноваження виключно Генерального прокурора України письмово повідомляти про підозру у вчиненні інкримінованих, юридично караних діянь Главою держави.

Важливою формою контролю є депутатські запити. Подання за­питу здійснюється народним депутатом у письмовій формі особисто, а також на вимогу групи народних депутатів чи комітету парламенту на сесії (п. 34 ч. 1 ст. 85, ст. 86 Конституції України). Отже, залежно від суб'єктів подання запити класифікують на власне депутатські й парла­ментські. Зокрема, суб'єктом подання парламентського запиту є безпо­середньо Верховна Рада України, яка приймає рішення про направлен­ня запиту до Президента^[758].

Вітчизняне законодавство по-різному регламентує процедуру вне­сення запитів до Глави держави й інших адресатів. Рішення про на­правлення запиту до Президента на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету має бути попередньо підтримано не менш як третиною від конституційного складу парламенту. Визначення форм попередньої підтримки належить до компетенції законодавчого органу. Ними є збір підписів, а в разі відсутності необхідної кількос­ті — відкрите поіменне голосування.

Постанова про направлення запиту до Президента схвалюється на загальних підставах шляхом прийняття правового акта більшістю від конституційного складу парламенту.

Направлення запиту народного депутата до органів Верховної Ради України, уряду, керівників інших органів публічної влади, під­приємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування та форми власності, є його особис­тим повноваженням і не потребує прийняття окремого рішення парла­ментом (абз. 5 п. 6, п.п. 8-9 мотивувальної частини, п. 1.2. резолютив­ної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про направлення запиту до Президента України від 14 жовтня 2003 р. № 16-рп/2003; ч.ч. 3^1 ст. 225 Регламенту Верховної Ради України). Зазначене положення слід узгодити з ч. 4 ст. 15 Закону «Про статус народного депутата України», яка встановлює обов'язок Верховної Ради України схвалити постанову про направлення депутатського за­питу не менше 1/5 від конституційного складу. Очевидно суперечливу норму даного Закону варто виключити з його чинної редакції.

Законодавчою прогалиною, що потребує вдосконалення, вважає­мо недоступність для звичайних громадян облікових даних Апарату парламенту про зміст запитів і стан використання отриманих з відпо­відями матеріалів у діяльності народних депутатів та інших органів публічної влади. Запровадження видання спеціальних випусків і роз­міщення детальної інформації на офіційному веб-сайті Верховної Ради України сприятиме ознайомленню громадян з результатами роботи представників, позицією органів державної влади та місцевого само­врядування, окремих юридичних осіб стосовно усунення недоліків їх­ньої діяльності.

У підсумку зазначимо, що вплив парламенту на систему сучасного українського конституціоналізму значною мірою залежить від якісного складу представницької інституції, духовно-моральних ідеалів депута­тів. Дотримання духовних і політико-правових національних традицій, а не суто партійних поглядів, гарантуватиме функціонування справді народних представників на засадах верховенства права й народовладдя з метою гарантування прав особи і демократичного розвитку України.

5.3.