Уніфікація регулювання
Уніфікацію законодавства прийнято визначати як процес, «який забезпечує однаковість правового регулювання схожих (однорідних) або таких, що збігаються (є тотожними) суспільних відносин у ході створення або вдосконалення нормативно-правових приписів або їх елементів» [1092, с.128].
Значення уніфікації важливе у процесі кодифікації, оскільки вона спрямована на уникнення дублювання нормативних приписів; як зазначають науковці, уніфікація «визначає оптимальні шляхи типового регулювання близьких відносин з урахуванням їхніх загальних властивостей і якостей; сприяє виробленню єдиних правоположень» [1016, с.30, 31].Гостра потреба уніфікації приписів виборчого законодавства визнається не лише великою кількістю науковців, але й практиками у сфері проведення виборів та право- застосовними органами. Так, зокрема, постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України № 9 від 12.09.2014 р. стверджує: «Гармонізація виборчого законодавства залишається проблемою нормотворчих органів та правозастосовних суб'єктів і може бути належним чином розв'язана тільки за умови забезпечення принципу стабільності у всіх пов'язаних законах про вибори» [689].
Брак уніфікованого регулювання однакових виборчих процедур призводить до виникнення явища «виборчого фольклору» (своєрідного протиправного аналога «неписаного звичаєвого права»), особливо небезпечного в середовищі недостатньо кваліфікованих членів виборчих комісій нижчих рівнів, які безпідставно і некритично переносять знайомі їм з попередньої практики нормативні положення з одного типу виборів на інший, що часто призводить до правопорушень.
Взагалі кажучи, уніфікація законодавства не обов'язково пов'язана зі здійсненням кодифікації відповідної галузі чи підгалузі. Достатньо успішна спроба уніфікації виборчого законодавства України без його кодифікації була здійснена у 2004 р. Проте, як засвідчила подальша практика, уніфікованість законодавчого регулювання виявилася вкрай нестійкою і проіснувала недовго, оскільки внесення змін до одного із законів про вибори не супроводжувалося внесенням аналогічних змін до інших виборчих законів[1017].
Наявність загальновизнаної практичної вимоги уніфікації засвідчує, що до об'єктивних передумов кодифікації виборчого законодавства слід віднести не стільки, як стверджує О. Мельник [529, с.52], значну кількість тотожних та споріднених за предметом правового регулювання норм, що нині вміщено до виборчих законів України (тобто уніфікованих норм у різних виборчих законах), скільки наявність необгрунтовано неоднакового і, взагалі кажучи, суперечливого законодавчого регулювання однорідних (однакових за своєю природою) виборчих процедур для різних типів виборів.
Успішна стійка і максимально повна уніфікація регулювання однорідних правовідносин може бути досягнута лише через проведення кодифікації законодавства: якщо такі правовідносини регулюються спільними для них, а не різними, хоча й однаковими нормами, навіть внесення змін до цих норм не порушить уніфікованого характеру регулювання. Недаремно науковці кваліфікують кодифікацію законодавства як «найважливіший бік процесу уніфікаційної правотворчості» [1016, с.155].
Значення такої уніфікації не обмежується її внутрішньогалузевою роллю, але й полегшує міжгалузеве узгодження законодавчих положень. Як зазначає І. Суходубова, «функціональним призначенням кодифікаційних актів є зведення нормативних положень чинних нормативно-правових актів у єдиному нормативному акті таким чином, щоб через уніфікацію цих положень досягти системного впорядкування відповідних юридичних норм у рамках правових інститутів і галузей законодавства, узгодивши їх водночас із всією системою чинного законодавства» [1092, с.109]. Таке узгодження із суміжними галузями та інститутами, що виходить за межі власне процесу кодифікації як такого, не менш важливе для виборчого законодавства, аніж внутрішньогалузева уніфікація, і має бути забезпечене у процесі розробки кодифікованого акта. Реальну можливість досягти такого стану виборчого законодавства у його взаємодії та взаємному перетині його предмета регулювання з нормативними актами інших галузей права може забезпечити виключно розробка і прийняття Виборчого кодексу.
Уніфікація нормативного регулювання усіх типів виборів, яку доцільно називати нормативною уніфікацією, не вичерпує усіх потреб в уніфікації законодавства. Дослідники звертають увагу на необхідність більш широкого обсягу уніфікації виборчого законодавства, підкреслюючи, що ідея Виборчого кодексу «спрямована на уніфікацію спільних для всіх виборів принципів, дефініцій, інших положень» [227, с.120]. М. Смокович, зокрема, наголошує на тому аспекті уніфікації, який «полягає в однаковому термінологічному забезпеченні виборчого законодавства» [1032, с.7] і який можна назвати понятійно-термінологічною уніфікацією.
Уніфікація понятійного апарату і відповідних термінів, які застосовуються у тексті нормативних актів, має велике значення для законодавства в цілому. Тим більша необхідність її у межах окремої галузі законодавства. Досягається така уніфікація використанням нормативних дефініцій - законодавчих приписів, метою яких є конструювання певного правового поняття або пояснення змісту певного терміна [1153, с.14]. Ю. Тодика визнавав такого типу приписи показниками зрілості системи права, засобом надання їй логічної стрункості, стабільності, оскільки вони вносять одномірність у правозастосовну діяльність [1118, с.24].
Слід брати до уваги два типи законодавчих дефініцій, виявлені А. Хворостянкіною, - концептуальні та термінологічні дефініції: «в першому випадку метою законодавця має бути обґрунтоване встановлення змісту, обсягу поняття, що визначається, його зв'язку з іншими поняттями та обрання найбільш адекватної формули дефініції; в другому - забезпечення найбільш точного відображення свого наміру, уникнення можливого неоднозначного розуміння правових норм» [1153, с.7]. Таким чином, термінологічні дефініції встановлюють зміст термінів, які використовуються у нормативному тексті, «прив'язуючи» термін до вже існуючого правового поняття з конкретним, відомим змістом; більш загальні концептуальні, або, краще сказати, понятійні дефініції запроваджують нові поняття і визначають їх зміст або змінюють зміст існуючих понять, одночасно приписуючи їм відповідні терміни.
У процесі уніфікації (як складової кодифікації) виборчого законодавства важливі передусім понятійні дефініції, оскільки вони несуть безпосереднє нормативне навантаження, формують понятійну систему галузі виборчого права; при цьому мають долатися відмінності у змісті відповідних понять, які досі містяться у конкретних виборчих законах. Понятійна уніфікація тісно пов'язана із застосуванням системи принципів виборчого права, спільної для усієї галузі, оскільки дозволяє ясно і зрозуміло відобразити зміст цих засадничих правових вимог та забезпечити їх адекватну реалізацію. Тому до формулювання понятійних дефініцій треба підходити особливо відповідально.
Серед незадовільних чи суперечливих понятійних дефініцій, які містяться у вітчизняному виборчому законодавстві, чи не найперше місце належить визначенню одного з базових понять «виборець». Вище ми вказували на необхідність «статусного» розуміння поняття «виборець» як громадянина, наділеного публічноправовою дієздатністю (див. підрозділ 2.3.7), на відміну від особи, яка володіє правом голосу на конкретних виборах. Саме у загальностатусному сенсі визначає це поняття стаття 1 Закону «Про Державний реєстр виборців» [1017]. Однак відповідно до частини першої статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України», виборцем визначається громадянин України, який має право голосу на виборах депутатів; таке виборчо-процесуальне (на відміну від за- гальностатусного) розуміння цього терміна підкреслюється віднесенням «виборця» до категорії суб'єктів виборчого процесу (пункт 1 частини першої статті 12 [734]). Аналогічне змістовне визначення поняття «виборець» міститься у Законі «Про вибори Президента України» (частина сьома статті 2, пункт 1 частини першої статті 12 [739]).
Взагалі кажучи, таке нормативне визначення, що міститься у зазначених законах, не викликає істотних практичних (правозастосовних) проблем, оскільки усі виборці за статусом мають право голосу на загальнонаціональних виборах. Однак навіть у випадку одного з видів виборів народних депутатів України - проміжних виборів, що проводяться в окремому одномандатному виборчому окрузі - відмінність між загальностатусним і виборчо-процесуальним розуміннями поняття «виборець» стає істотним.
Термін «виборець» використовується у Законі «Про вибори народних депутатів України» для позначення суб'єкта різних похідних виборчих прав - права на ознайомлення зі списками виборців та ініціювання їх уточнення (частина третя статті 40), права бути спеціальним представником кандидата чи політичної партії у виборчому процесі (частина друга статті 75, частина третя статті 76), права здійснювати офіційне спостереження (частина перша статті 78) [734]. З формулювання відповідних положень не ясно, чи такі права належать лише виборцям відповідного округу, які мають право голосу на проміжних виборах (що є обмежувальним розумінням), чи усім виборцям за загальним статусом.Ця проблема набуває особливої гостроти у контексті місцевих виборів. Відповідно до абзацу сьомого частини першої статті 2 Закону «Про місцеві вибори», виборець визначений нормативно як «громадянин України, який має право голосу на відповідних місцевих виборах» [808]. Очевидно, що така дефініція суперечить визначенню змісту поняття «виборець», наданому двома іншими виборчими законами та Законом «Про Державний реєстр виборців». Більше того, оскільки різні місцеві вибори часто (а чергові місцеві вибори - завжди) проводяться одночасно, не ясно, як трактувати віднесення до категорії «виборець» конкретної особи, яка, наприклад, має право голосу на виборах обласної ради, однак не має такого права на виборах міського голови (хоча ці вибори проводяться одночасно на дільниці, де ця особа має голосувати). Слід зазначити, що Закон «Про місцеві вибори» досить непослідовний у використанні термінів «виборець» та «громадянин України, який має право голосу» при визначенні суб'єктів виборчих прав - пасивного і номінаційного прав (статті 9 і 10), права бути членом виборчої комісії (частина перша статті 21), права на ознайомлення зі списками виборців та ініціювання їх уточнення (частина третя статті 31), права здійснювати передвиборну агітацію (частина перша статті 54), права бути спеціальним представником кандидата чи місцевої організації політичної партії у виборчому процесі (частини третя та сьома статті 61, частина друга статті 63), права здійснювати офіційне спостереження (частина перша статті 65) [808].
Така непослідовність породжує істотну невизначеність не лише стосовно поняття «виборець», але й розуміння змісту фрази «має право голосу» - у сенсі статті 70 Конституції чи «на конкретних місцевих виборах».Очевидно, що така неоднозначність змісту понять «виборець» та «громадянин України, який має право голосу» повинна бути усунута при кодифікації усього масиву виборчого законодавства.
Іншим прикладом суперечливої дефініції у контексті виборчого законодавства є нормативне визначення поняття «місце проживання»; відповідні проблеми розглянуто вище (див. підрозділ 2.4.5).
Окрім усунення суперечностей у дефініціях, істотне значення має уточнення термінології («пряме виборче право» чи «прямі вибори») чи змісту окремих важливих понять. В останньому відношенні доцільно вказати на нормативне визначення передвиборної агітації, яке не сприяє ефективному його застосуванню у практиці проведення виборів.
10.2.3.