Повнота регулювання
Роль кодексу як джерела права може бути однією з двох: кодекс вважається або основним, або єдиним нормативно-правовим актом відповідної галузі (підгалузі) законодавства. Між цими двома ситуаціями існує істотна різниця.
Якщо кодекс вважати основним актом галузі, то тим самим припускається існування також і інших нормативно-правових актів у цій же галузі, що викликає питання їх співвідношення, уніфікації правового регулювання і навіть правил вирішення колізій між ними. Якщо ці «інші» акти також мають силу закону, то роль такого кодифікованого акта, який, по суті, виступає рамковим законом, більш адекватно виконували б Основи законодавства у певній сфері. Тому, на наше переконання, розуміння кодифікації як розробки і прийняття єдиного нормативно-правового акта галузі означає не лише об’єднання нормативних приписів, які були розкидані по різних законах, у цілісному акті, але й те, що такий законодавчий акт виключає існування інших законів у відповідній галузі. Як зазначає Р Кабріяк, «у будь-якому кодексі тою чи іншою мірою закладене прагнення зробити його вичерпним у своїй сфері» [284, с.169].Повнота законодавчого регулювання у виборчій сфері є не лише доктринальною вимогою. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, «організація і проведення виборів і референдумів» регулюється «виключно законом». Поєднання цієї конституційної вимоги з розумінням кодексу як єдиного законодавчого акта у цій сфері і є нормативним вираженням вимоги охоплення правовими положеннями майбутнього виборчого кодексу регулювання практично всіх виборчих правовідносин, які складаються при організації і проведенні виборів.
Визначення вимоги повноти регулювання як принципу кодифікації запропонував Є. Гетьман: «принцип повноти... полягає в необхідності при проведенні кодифікації включати всі нормативні акти, що потребують кодифікації, в єдиний кодифікаційний акт» [161, с.88].
Проте таке, взагалі кажучи, справедливе розуміння залишає без відповіді питання, за яким критерієм слід визначати, які ж акти потребують кодифікації. Коли йде мова про розробку кодексу (тобто акта на ієрархічному рівні закону), очевидно, що кодифікації повинні підлягати усі закони, які відносяться до цієї галузі. Однак обмеження лише таким твердженням залишає без критерію розв’язання дві проблеми.По-перше, потрібно визначити, де провести межі кодексу на рівні законів, тобто які законодавчі положення слід включати до кодифікованого акта, а які повинні залишатися матерією суміжних законів. Так, наприклад, регулювання діяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, інших розповсюджувачів реклами звичайно регулюється інформаційним законодавством, законами про засоби масової інформації та про рекламу. Тому природно виникає питання: чи мають бути відображені (і наскільки) особливості такого регулювання під час виборчого процесу (які об’єктивно необхідні) саме у кодифікованому акті виборчого права, чи ці особливості мають міститися у галузевих законах? Інші приклади: чи перелік документів, які засвідчують особу і громадянство, є предметом виборчого законодавства, чи законодавства про громадянство? Чи вимоги щодо передання виборчої документації до архівних установ та правила їх зберігання і знищення належать до предмета виборчого законодавства, чи законодавства про архівну справу? Перелік таких проблемних питань можна продовжити.
По-друге, необхідно вирішити, чи підлягають кодифікації (і в якому обсязі) у майбутньому кодексі галузеві приписи підзаконних актів. Виходячи з цитованого вище конституційного положення, треба визнати неприпустимим заповнення прогалин регулювання кодексу підзаконними актами Центральної виборчої комісії чи інших органів виконавчої влади. Однак чи усі деталі виборчих правовідносин у їх широкій різноманітності мають бути врегульовані саме на рівні кодексу (тобто закону)?
З останнім питанням (однак не лише з ним) пов'язана проблема детальності викладу нормативного матеріалу.
Дослідники процесів кодифікації постійно ставлять питання: «До яких меж кодекс підлягає деталізації? Чи повинен кодекс бути узагальненим, чи казуалістичним?» [284, с.406]. Підходи на практиці достатньо різноманітні; це видно навіть у такій традиційно кодифікованій галузі, як цивільне право.Вважаємо, що належні відповіді на ці питання слід шукати у кожному конкретному випадку. Для виборчого законодавства існують передумови його істотної деталізації. По-перше, це вже згадана вище конституційна вимога, яка вимагає, щоб організація і проведення виборів регулювалися виключно законом, тим самим істотно обмежуючи (якщо не виключаючи взагалі) підзаконну нормотворчість у цій сфері. По-друге, виборче законодавства, будучи внаслідок винятково всеосяжного характеру виборчого процесу законодавством масового усвідомленого застосування, має бути доступним і зрозумілим для широких кіл його користувачів, що передбачає уникнення надто абстрактних формулювань, зрозумілих (у кращому разі) лише достатньо кваліфікованим юристам. Нарешті, з природи і призначення процедурних норм випливає, що вони завжди мають бути достатньо чіткими і однозначними; у виборчому процесі це має особливе значення, оскільки чіткість та визначеність регулювання виступає законодавчим засобом забезпечення принципу чесних виборів (наприклад, у регулюванні процедур підрахунку голосів і встановлення результатів голосування виборців; див. підрозділ 5.3). Тому слушним є висновок Р. Кабріяка: «Одна із основних проблем, яку належить вирішувати укладачам майбутніх кодифікацій, полягає.. у пошуку “золотої середини” - майже невловимої точки рівноваги між узагальненням та уточненням» [284, с.412]. Ці питання дещо детальніше розглянуто нижче.
10.2.4.