Ценз громадянства
Ценз (кваліфікаційну вимогу) громадянства щодо володіння пасивним виборчим правом слід вважати не менш природним, аніж стосовно права голосу. Дійсно, брати участь в управлінні державними справами як уповноважені представники народу повинні саме громадяни, тобто особи, які належать до спільноти народу (політичної нації).
Зрідка встановлюється вимога щодо способу набуття громадянства або часу перебування у громадянстві держави. Так, відповідно до Конституції США, президентом може бути обрана особа, яка є громадянином за народженням[414] (абзац п'ятий частини першої статті ІІ [1448]).Вимога громадянства беззаперечно застосовується, як правило, лише у контексті загальнонаціональних виборів[415]. Багато європейських держав пом'якшують цю вимогу (як і стосовно права голосу) щодо права балотуватися на місцевих виборах; виходячи із уявлень про природу місцевого самоврядування як способу вирішення місцевими територіальними колективами питань місцевого значення, такі держави надають право балотуватися на виборах (а у разі успіху - бути членами представницьких органів) на місцевому рівні також і іноземцям (апатридам) - резидентам після певного часу проживання у відповідній адміністративно-територіальній одиниці. Кодекс належної практики у виборчих справах, визнаючи повну припустимість вимоги щодо громадянства для володіння усіма виборчими правами, вважає за доцільне «дозволити іноземцям, які проживають у певній місцевості довше певного строку, брати участь у місцевих виборах» (пункт І.І.І.Ь.іі [363, с.145]). Як зазначається у Резолюції ПАРЄ 1459 (2005), «усі легальні резиденти звичайно зобов'язані платити місцеві податки, а на їх життя безпосередньо впливають рішення місцевої влади. Тому право голосу і право балотуватися як кандидати на місцевих виборах повинно надаватися усім легальним резидентам, які достатньо довго проживають у відповідній країні, безвідносно до їх громадянства чи етнічного походження» (пункт 5 Резолюції [1407]).
Стаття 6 Конвенції Ради Європи про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р. передбачає можливість надання «кожному постійному мешканцю-іноземцю право голосувати та висувати свою кандидатуру на виборах до органів місцевого самоврядування, якщо він задовольняє тим правовим вимогам, які пред’являються громадянам і, крім того, на законних підставах постійно проживає у відповідній державі упродовж п’яти років, що передують виборам» [409]. Щоправда, вимога Конвенції щодо надання пасивного виборчого права істотно більш м’яка, аніж у випадку права голосу: частина друга зазначеної статті Конвенції допускає застереження держави - сторони Конвенції щодо застосування цієї вимоги лише щодо активного виборчого права, таким чином не надаючи негромадянам права балотуватися на місцевих виборах.Прикладом дещо непослідовної реалізації такого підходу є виборче законодавство Польщі. Виборчий кодекс Польщі визнає належність пасивного виборчого права громадянам інших держав - членів Європейського Союзу на виборах до Європарламенту та до ради ґміни, проте не надає такого права на виборах війта (бурмістра, президента міста) - відповідника вітчизняного сільського, селищного, міського голови (див. [1381, 8.64]). Очевидно, підставою для такої відмінності є визнання істотно різного рівня впливу на прийняття рішень (нехай і в місцевих справах) з боку члена місцевого представницького органу та глави місцевої самоврядної адміністрації.
Слід, однак мати на увазі, що, відповідно до правових позицій Європейського суду з прав людини, у реалізації вимог щодо виборчих питань держави - члени мають широке поле розсуду[416] з урахуванням «історичних і політичних міркувань, специфічних для кожної країни» (пункт 34 рішення у справі «Подкользіна проти Латвії» [1282], пункт 106 рішення у справі «Жданока проти Латвії» [1293]). Стверджуємо, що саме такі міркування випливають із конкретної суспільно-політичної і міжнародної ситуації, у якій протягом тривалого часу перебуває Україна, і тому не дають можливості застосувати послаблення цензу громадянства щодо пасивного виборчого права на місцевих виборах[417].
Тривалий час залишалася без уваги з боку вітчизняного законодавства проблема наявності пасивного виборчого права у біпатридів. Як уже згадувалося при розгляді права голосу (див. підрозділ 2.3.1), Європейська конвенція про громадянство 1997 р., ратифікована Україною, передбачає наявність в осіб з множинним громадянством таких же прав, як і в інших громадян держави, за умови проживання на території цієї держави. Таким чином, відсутність застережень щодо біпатридів у Конституції та виборчому законодавстві неявно означає застосування положення зазначеної Конвенції. У випадку пасивного виборчого права на загальнонаціональних виборах така умова фактично поглинається встановленням цензу проживання (осілості), який ми розглянемо нижче.
Проблема пасивного виборчого права біпатридів в Україні останнім часом привернула увагу у зв’язку зі справою А. Артеменка, народного депутата України, який, як було встановлено, добровільно набув громадянства Канади. Оскільки пункт 1 частини першої статті 19 Закону «Про громадянство України» визначає таку обставину підставою для втрати громадянства України [771], Президент України видав указ[418] про визнання А. Артеменка таким, що втратив громадянство України. На підставі цього указу Верховна
Рада України достроково припинила повноваження народного депутата України А. Ар- теменка з підстави, передбаченої пунктом 4 частини другої статті 81 Конституції [780].
Однак зазначений випадок не може розглядатися як загальний прецедент вирішення проблеми пасивного виборчого права біпатридів. Підставою для втрати пасивного виборчого права А. Артеменком стала не наявність подвійного громадянства, а втрата громадянства України через конкретний спосіб набуття громадянства іншої держави (добровільно, з власної ініціативи). Зауважимо, що інші ситуації набуття статусу біпатрида (див., наприклад, підпункти «а»-«г» пункту 1 частини першої статті 19 Закону «Про громадянство України» [771]) цим прецедентом не охоплені. Водночас проблема існує: як зауважує В.
Шаповал, «подвійне громадянство... по суті не узгоджується з державним суверенітетом» [1194, с.427]. І хоча науковець вказує лише на проблеми біпатридів щодо військового обов'язку і обов'язку сплачувати податки, вважаємо, що не менші суперечності виникають при здійсненні біпатридами загальнонаціонального представницького мандата.Щодо пасивного виборчого права на місцевих виборах вимога проживання на території України Конституцією не передбачена; відсутня вона також і у Законі «Про місцеві вибори» [808]. Вважаємо, що відповідна норма, яка надає громадянам України, які мають також громадянство іншої держави, право балотуватися на місцевих виборах в Україні лише за умови їх проживання на території України, повинна бути включена до законодавства про місцеві вибори.
Деякі інші держави більш жорстко підходять до проблеми пасивного виборчого права біпатридів. Так, відповідно до російського виборчого законодавства, «не можуть бути обраними громадяни Російської Федерації, які мають громадянство іноземної держави або вид на проживання чи інший документ, який підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави»[419] (частина 3.1 статті 4 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]). Як зазначає А. Борисов, відповідні зміни були внесені до законодавства[420] «з метою забезпечення безпеки держави» [97, с.74]. Конституційний суд РФ з цього приводу зазначив, що волевиявлення особи, яка має подвійне громадянство, «в процесі реалізації депутатських повноважень може обумовлюватися не тільки вимогами конституційного порядку Російської Федерації та інтересами її народу, але й вимогами, які випливають з належності до іноземної держави» (абзац другий пункту 2.2 мотивувальної частини ухвали Конституційного суду РФ від 4 грудня 2007 р. [608, с.458]).
З подібних міркувань Вірменія не надає своїм громадянам, які мають також громадянство іншої держави, пасивного виборчого права на загальнонаціональних виборах навіть за умов проживання на території Вірменії (див.
пункт 10 Спільного висновку щодо змін до Виборчого кодексу Вірменії [1372]).Як засвідчує Європейський суд з прав людини, лише три держави, допускаючи подвійне громадянство, позбавляють біпатридів права обиратися до парламенту - Молдова, Мальта і Болгарія. У Латвії біпатрид не може бути обраним президентом республіки (пункти 87, 88 рішення ЄСПЛ у справі «Танасе проти Молдови»[421] [1288]). У зазначеному
рішенні Суд визнав положення законодавства Молдови, які не дозволяють отримати мандат члена парламенту особам з подвійним громадянством, порушенням Статті 3 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (пункт 180 рішення [1288]). Позиція Суду, зокрема, базувалася на негативній оцінці цієї заборонної норми з боку Венеціанської комісії (див. [1370, р.8]).
У Болгарії стаття 65 Конституції надає право обрання депутатом парламенту лише «болгарським громадянам, які не мають іншого громадянства» [417, с.404]. Доцільно зауважити, що ця норма, будучи предметом розгляду Європейської комісії з прав людини (яка на той час була попередньою інстанцією Європейського суду з прав людини) у справі «Ґеорґій Ґанчев проти Болгарії» (див. [1269]), не викликала заперечень, і відповідна скарга була визнана неприйнятною з точки зору статті 3 Першого протоколу.
Вважаємо, що, незважаючи на оцінку Європейського суду з прав людини у справі «Танасе проти Молдови», обмеження пасивного виборчого права осіб, які мають, поруч з українським, громадянство іншої держави, заслуговує на те, щоб бути реалізованим у вітчизняному конституційному (не лише виборчому) праві. Важко погодитися з думкою судді Конституційного суду РФ А. Кононова, що такий підхід ділить громадян країни на «повноправних і другорядних», а позбавлення біпатридів пасивного виборчого права є «порушенням одного з основних принципів права - рівності і заборони дискримінації» [618, с.465]. Один з основних проявів принципу рівності - «до однакового слід ставитися однаково» - не виключає, а, навпаки, передбачає різне ставлення до осіб з різним правовим статусом.
2.4.3.