Суб’єкт пасивного виборчого права

Цензи пасивного виборчого права на загальнонаціональних виборах в Україні визначе­ні статтями 76 та 103 Конституції. Порівняння такого опису суб'єкта пасивного виборчого права з суб'єктом активного виборчого права, як він визначений у статті 70 Конституції, показує, що вимога «має право голосу» у контексті статті 76 (як і в статті 103) Конституції зводиться до вимоги відсутності визнання громадянина України недієздатним; дві інші кваліфікаційні вимоги або повторені у цих статтях (громадянство), або поглинуті більш жорстким цензом (вік).

В. Шаповал слушно вказує, що умови набуття пасивного виборчого права «є різними і залежать від посади, що заміщується за результатами виборів», тобто є відносними, залежними від типу виборів [1194, с.317]. Однак, як ми показали вище (див. підрозділ 2.3.7), таке ж зауваження стосується й права голосу: незалежним від типу виборів можна розглядати лише «абстрактне» право голосу, наявність якого визначає правовий статус виборця як публічно дієздатного громадянина. Водночас «конкретне» право голосу на відповідних виборах, подібно до пасивного виборчого права, демонструє залежність від типу і навіть виду виборів («від посади, що заміщується за результатами виборів»), а отже, також не має абсолютного характеру. Це доводить відсутність принципової відмінності правової природи активного і пасивного виборчого права, а отже, підважує і цей аргумент первинності права голосу стосовно права бути кандидатом на виборах.

На відміну від виборів народних депутатів України чи Президента України, Консти­туція у статтях 140 і 141, присвячених місцевому самоврядуванню, не визначає суб'єкта пасивного виборчого права на місцевих виборах і не передбачає прямо визначення за­коном цього суб'єкта (тобто встановлення відповідних цензів).

Причини і значення цієї «мовчанки» Конституції пояснити важко; її наслідком є тради­ційне заповнення цієї прогалини законом про місцеві вибори. Відсутність конституційного визначення суб'єкта пасивного виборчого права на місцевих виборах спричинило те, що у різний час на законодавчому рівні ця проблема розв'язувалася по-різному. Як зазначають дослідники, фактично в Україні у цьому відношенні сформувалися дві альтернативні правові доктрини, аналогічні основним концепціям місцевого самоврядування: «державницька», яка полягає в тому, що кожен громадянин України, незалежно від його місця проживання, має пасивне виборче право на місцевих виборах, і «громадівська», яка «базується на ідеї членства кандидатів на виборні посади у територіальній громаді» [293, с. 141].

Перший із законів незалежної України, який регулював проведення місцевих виборів 1994 р. [724], ще до прийняття Конституції 1996 р., встановлював додаткові (порівняно з правом голосу) цензи для пасивного виборчого права на місцевих виборах окремо для кандидатів у депутати місцевих рад і кандидатів на посаду голови відповідної ради, які відповідно до цього Закону обиралися прямими виборами. Так, для кандидатів у депутати додатковий (порівняно з правом голосу) віковий ценз не встановлювався, однак відтворю­вався характерний для радянського виборчого законодавства^[401] своєрідний «ценз осілості», який визначав «прив'язаність» до відповідної адміністративно-територіальної одиниці: кан­дидат повинен був проживати або працювати на «території відповідної ради»^[402] (частина друга статті 2 Закону 1994 р.

Таким чином, відповідно до Закону про місцеві вибори 1994 р. суб'єкт пасивного виборчого права залежав від типу місцевих виборів: на виборах депутатів місцевих рад володіння цим правом обмежувалося виборцями, які мали певне відношення до відповідної території (проживали або працювали), тоді як на виборах голів рад пасивне виборче право належало усім громадянам України, які відповідали вимозі дієздатності, встановленому цим Законом віковому цензу та моральному цензу у формі «законослухняності».

Закон про місцеві вибори 1998 р. був прийнятий вже в умовах чинності Конституції 1996 р. Стаття 6 (частини четверта - шоста), яка визначала суб'єкта пасивного виборчого права на відповідних виборах, максимально широко тлумачила відсутність конституційних обмежень, пов'язуючи право бути кандидатом з правом голосу: депутатом місцевої ради чи сільським, селищним головою «може бути обраний громадянин України, який має право голосу і на день виборів досяг 18 років»^[403] (частина четверта статті 6 зазначеного Закону [726]). Ця ж стаття встановлювала традиційний моральний ценз «законослухняності» і водночас додатково обмежувала пасивне виборче право, оскільки забороняла балотування на кількох місцевих виборах, що проводилися одночасно.

Проте якість зазначеного Закону, прийнятого похапцем, вже після початку вибор­чого процесу місцевих виборів 1998 р., була не надто високою^[404], що стало причиною порушення принципу юридичної визначеності (складової принципу верховенства права) при його застосуванні. Зокрема, формулювання частини четвертої статті 6 Закону 1998 р. містило вираз «має право голосу», який допускав два різні розуміння: право голосу в «абстрактному» сенсі (як «загальне» право голосу, описане у статті 70 Конституції, що визначає статус виборця як публічно дієздатного громадянина) або у «конкретному» сенсі (як право голосу на тих виборах, на яких здійснюється висування кандидата); очевидно, що ці суб'єкти істотно відрізняються.

Під час місцевих виборів 1998 р. не викликало сумнівів перше (загальне) розуміння; воно було закріплене роз'ясненням^[405] цієї норми, наданим Центральною виборчою комісією (далі - ЦВК). У Методичних рекомендаціях «Про деякі питання застосування виборчими комісіями положень Закону України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”», затверджених постановою ЦВК № 71 від 16.02.1998 р., Комісія зауважила, що для висування кандидатом на місцевих виборах «в Законі не висувається обов'язковою умова проживання громадянина на території відповідного виборчого округу чи адміністративно-територіальної одиниці» (абзац п'ятий Розділу І Методичних рекомендацій [805]); таким чином, стверджувалася відсутність цензу осілості. У принципі таке тлумачення відповідає розумінню неприпустимості обмежень пасивного виборчого права на місцевих виборах, встановленого Конституцією, у зв'язку з конституційною забороною (стаття 64 Конституції) встановлювати законом обмеження конституційних суб'єктивних прав.

Проте Закон про місцеві вибори 1998 р. передбачив (і навіть посилив) додаткове обмеження для кандидатів, які здійснювали своє пасивне виборче право шляхом само- висування. Частина третя статті 30 зазначеного Закону містила формулювання: «Рішення про реєстрацію кандидатів, які самовисунулися по виборчих округах, на території яких вони проживають або працюють, приймається окружною (територіальною) виборчою комісією» (курсив наш.

Зазначена невідповідність «вибухнула» під час місцевих виборів 2002 р., які про­водилися за тим же Законом 1998 р. Приводом стало рішення ЦВК виключити із тексту Методичних рекомендацій 1998 р. цитоване вище речення [769]. Це спричинило зміну загального розуміння суб'єкта пасивного виборчого права у дусі статті 30 Закону про місцеві вибори 1998 р. (вимога проживати або працювати на території виборчого округу) для будь-якого способу висування і широкого застосування цього розуміння як терито­ріальними виборчими комісіями, так і судами, що призвело до масового скасування реє­страції вже зареєстрованих кандидатів, у тому числі тих, хто у попередньому скликанні був обраний депутатом у тих же округах^[407]. У науковій літературі думки з цього приводу розділилися. Така інтерпретація суб'єкта пасивного виборчого права на місцевих ви­борах була прийнята деякими науковцями (див., наприклад, [453, с.211]). У той же час Ю. Тодика дотримувався попереднього розуміння: коментуючи статтю 71 Конституції, науковець вказував: «Депутатом сільської, селищної і міської ради може бути обраний громадянин, який досяг 18 років і має право голосу» [433, с.351].

Проблема суб'єкта пасивного виборчого права на місцевих виборах була розв'язана Конституційним Судом України, який у 2003 р.

Отже, чинне законодавство України про місцеві вибори реалізує доктрину, згідно з якою пов'язаних з місцем проживання обмежень (цензів осілості) щодо пасивного ви­борчого права, безпосередньо не встановлених Конституцією України, не може існувати.

Таким чином, суб’єктом пасивного виборчого права на місцевих виборах в Україні є громадянин України - виборець за статусом^[409] (який має право голосу відповідно до статті 70 Конституції, тобто досяг віку 18 років і не визнаний судом недієздатним).

Проведений аналіз підтверджує висновок, сформульований В. Шаповалом: суб'єкт пасивного виборчого права в Україні визначається типом відповідних виборів. Однак при цьому виявляється, що найбільш широка категорія громадян володіє цим правом саме на місцевих виборах.

Наведений опис суб'єктів пасивного виборчого права дозволяє по-іншому глянути на взаємозв'язок активного і пасивного виборчого права. Порівняння із суб'єктом активного виборчого права на місцевих виборах, описаним вище (див. підрозділ 2.3.5), показує, що між ними відсутнє очікуване, відповідне традиційним уявленням співвідношення: коло носіїв пасивного виборчого права для конкретних місцевих виборів значно ширше від кола носіїв права голосу. Іншими словами, особа може не мати права голосу на від­повідних місцевих виборах, однак мати право бути кандидатом на цих виборах, а отже, можливість бути обраною депутатом місцевої ради чи сільським, селищним, міським головою^[410]. Зазначимо також, що можливе й обернене співвідношення: особа може мати право голосу на місцевих виборах, однак внаслідок судимості бути дискваліфікованою щодо пасивного виборчого права на цих виборах (див. [328, с.15].

Отриманий висновок спростовує тезу про те, що пасивне виборче право є похідним від права голосу. Індивід може володіти одним із цих прав, не володіючи іншим. Тому ці два суб’єктивні права, які не існують абстрактно, а реалізуються лише на конкретних виборах, слід розглядати як незалежні.

Вважаємо, що причинно-наслідковий зв'язок існує у дещо іншому сенсі, а саме: між «абстрактним» правом голосу, встановленим статтею 70 Конституції, з одного боку, та правами голосувати та бути кандидатом на конкретних виборах, з іншого. Розуміння першого з цих прав, як це розглядає В. Шаповал [1194, с.317], як визначального елемента правового статусу індивіда, як критерію набуття публічно-правової дієздатності гро- мадянина-виборця дозволяє стверджувати, що як право голосу (на конкретних виборах), так і пасивне виборче право є похідними від правового статусу публічно дієздатної особи - виборця.

Зазначені особливості співвідношення суб'єктів активного і пасивного виборчого права на місцевих виборах характерні не лише для України, хоча можуть виявлятися у різних обсягах. Наприклад, польське виборче право, взагалі кажучи, намагається дотри­матися залежності володіння пасивним виборчим правом від права голосу на конкретних виборах. Так, А. Кісєлєвіч, коментуючи статтю 11 Виборчого кодексу Польщі, зауважує, що «право обиральності [пасивне виборче право. - Ю.К.] належить особам, які мають право обрання [активне виборче право. - Ю.К.] на цих виборах. Це означає, між іншим, що у самоврядних виборах пасивне виборче право мають особи, які постійно проживають на території відповідної самоврядної одиниці»; однак тут же науковець зазначає: «Ви­няток становить балотування на виборах на посаду війта (бурмістра, президента міста). Бо від кандидата не вимагається постійного проживання на території ґміни, в котрій він кандидує»^[411] [1381, 8.63]. Таким чином, нехай і у вужчому колі випадків (лише стосовно посад, еквівалентних нашим посадам сільського, селищного, міського голови), однак, відповідно до польського виборчого права, пасивне виборче право на конкретних виборах може належати особам, які не мають права голосу на цих виборах.

Водночас не можна ігнорувати питання, чи зазначене вище розуміння відсутності у Конституції прямих обмежень (цензів) пасивного виборчого права на місцевих виборах є єдино можливим, а якщо ні, то чи найбільш обґрунтованим і таким, що відповідає природі місцевого самоврядування. Іншими словами, чи дійсно вибір законодавця об­межений двома згаданими вище доктринами щодо суб'єкта пасивного виборчого права на місцевих виборах (див. [293, с.141])?

Вважаємо, що слід більш уважно розглянути співвідношення виборчих прав на міс­цевих виборах та участі громадян у місцевому самоврядуванні, передбаченої статтею 140 Конституції.

Деякі дослідники намагаються вивести зазначені виборчі права з «прав» територіальної громади, зокрема, «права на місцеве самоврядування»^[412], вважаючи, що саме внаслідок цього як активним, так і пасивним виборчим правом на місцевих виборах володіють лише особи, які належать до відповідної територіальної громади (див., наприклад, [117, с.104; 642, с.49]). Інші автори пропонують встановити вимогу проживання на території відповідного села, селища, міста щодо кандидатів у депутати чи щодо кандидатів на по­саду сільського, селищного, міського голови. При цьому аргументація пропозицій щодо запровадження «цензу належності до громади» має різний характер. Так, О. Чернецька, посилаючись на практику зарубіжних країн, яка передбачає ценз осілості для кандидатів на місцевих виборах, заходить, на нашу думку, надто далеко, пропонуючи запровадити «як один із цензів пасивного виборчого права, постійне проживання протягом останніх декількох років перед виборами на території виборчого округу кандидата» (курсив наш. - Ю.К) [1173, с.15]. Беручи до уваги, що одномандатні округи на місцевих виборах дуже малі як за територією, так і за кількістю виборців, вважаємо таку вимогу надмірною; можна дискутувати лише вимогу належності до територіальної громади. Однак, на нашу думку, не слід цілком відкидати наведений дослідницею аргумент, що «більш глибоко зрозуміти та перейнятись проблемами відповідної територіальної громади можна тільки за умови проживання певний період на відповідній території» [1173, с.15].

Подібну аргументацію стосовно обмеження права бути кандидатом на посаду сіль­ського, селищного, міського голови застосовує Я. Журавель, у зв'язку з чим пропонує передбачити в законі «обов'язок кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови належати до відповідної територіальної громади і безперервно проживати в ме­жах села, селища, міста не менше п'яти років перед днем виборів сільського, селищного, міського голови» [239, с.78].

На нашу думку, для оцінки цих пропозицій слід виходити із конституційних статусів депутата місцевої ради чи сільського, селищного, міського голови відповідно.

Як слушно зазначають фахівці у сфері місцевого самоврядування, «депутат місцевої ради - це громадський діяч, який є повноважним виборним представником територіальної громади..., який вирішує питання місцевого значення» [1173, с.37-38]; «депутат місцевої ради зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної громади та її частини - виборців свого виборчого округу» [453, с.214]. Беручи до уваги, що депутат місцевої ради здійснює свої повноваження на громадських засадах, слід визнати обґрунтованість вимоги належного розуміння ним проблем місцевого значення, на розв'язання яких спря­мовується його діяльність. Зрозуміло, що, не будучи професіоналом, депутат місцевої ради як громадський діяч може «відчувати» ці проблеми тільки внаслідок належності до відповідної територіальної громади.

Дещо інша ситуація з правовим статусом сільського, селищного, міського голови. Він є головною посадовою особою територіальної громади, очолює виконавчий комітет місцевої ради і здійснює свої повноваження на постійній основі; до його повноважень належить організація роботи відповідної ради та її виконавчого комітету, забезпечення здійснення у межах, наданих законом, повноважень органів виконавчої влади на відпо­відній території; таким чином, він здійснює у першу чергу управлінські повноваження (статті 12, 42 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [807]). Отже, голова пови­нен бути менеджером (управлінцем), якого у певному сенсі можна розглядати як особу, «найняту» територіальною громадою для виконання управлінських функцій. «Відчуття» місцевих проблем такому фахівцю не потрібне, він має бути здатним проаналізувати їх на професійному рівні. Далеко не кожна територіальна громада (особливо сільська) може знайти серед своїх мешканців подібного менеджера; тому обмеження кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови цензами осілості з тривалим строком проживання чи навіть просто належності до територіальної громади обмежує насамперед можливість територіальної громади забезпечити якісне здійснення управління місцевими справами. Ю. Бальцій навіть пропонує у зв'язку з цим запровадити для кандидатів на посаду сіль­ського, селищного, міського голови додаткові кваліфікаційні ознаки (цензи) - вищий віковий ценз, а також освітній ценз (вимогу наявності вищої освіти) та «ценз, пов'язаний з перебуванням протягом певного часу на керівних посадах» [41, с.67].

Виходячи з наведених міркувань, доходимо висновку про доцільність запроваджен­ня цензу належності до територіальної громади для кандидатів у депутати місцевих рад і недоцільність такого обмеження для кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови. Це приводить до компромісної доктрини, яка означає розмежування суб'єктів пасивного виборчого права на виборах депутатів місцевих рад та на виборах сільських, селищних, міських голів, тобто визначає суб'єкта пасивного виборчого права залежно від посади, що заміщується за результатами виборів. Водночас слід визнати, що повноцінна реалізація цієї доктрини неможлива без уточнення відповідних положень Конституції, зокрема її статті 141.

Чи достатньо наведених вище міркувань, щоб визнати поширення принципу загаль­ного виборчого права на пасивне виборче право?

По-перше, незалежність пасивного виборчого права від права голосу має наслідком те, що коло носіїв права бути кандидатом на виборах не потребує порівняння з колом носіїв права голосу, а отже, постановка питання про загальність пасивного виборчого права набуває самостійного значення^[413].

По-друге, залежність кола носіїв цього права від типу виборів не може бути аргу­ментом проти загальності пасивного виборчого права, подібно як аналогічна залежність не спростовує загальності активного виборчого права.

Однак можна стверджувати, що вимога загальності дотримана, якщо встановлені виборчі цензи стосовно суб'єкта пасивного виборчого права не дають підстав вважатися дискримінаційними. Тому потрібно більш детально розглянути зміст цих цензів.

2.4.2.