§5. Центр і регіони. Місцева влада
«Взаємовідносини центру і регіонів, - пише академік НАН України Іван Курас, - слід розглядати в контексті моделі соціальної цілісності, де інтереси центру й кожного з регіонів є для країни та її держави однаково істотними та важливими.
Оскільки ж вони, ці інтереси, нерідко становлять собою протилежності, проблема полягає в тому, щоб їх гармонійно поєднати. Це значить - уникати проявів егоцентризму, місництва, які. призводять до хаосу, рівною мірою як і прагнення з боку центру «поглинути» регіональні інтереси. Може йтися лише про спрямування їх у контури цілісності, поліфонічного багатоголосся».[560]У цьому висловлюванні в концентрованому вигляді викладено оптимальний варіант регіональної політики в сучасній Україні. Разом з тим у політичній думці і заявах деяких політиків сформувалися два підходи до форми держави України. Прихильники першого обстоюють модель унітарної децентралізованої держави, другого - обгрунтовують доречність федерального устрою України. Ця дискусія знову активізувалася у зв’язку з підготовкою і реалізацією Концепції адміністративної реформи. Президент України Л.Кучма вважає, що адміністративна реформа - це «стрижень всієї програми державного будівництва».1
Разом з тим у концепції адміністративної реформи констатується, що сучасна організація територіального устрою має недоліки, які суттєво впливають на ефективність управління.[561] [562] Україна шукає свій шлях державного будівництва, на який впливають національний склад, історичні традиції, величина території країни та інші фактори. На початку років своєї незалежності політично та ідеологічно Україна близько підійшла до створення умов для конституційного закріплення федерації. Так, в кінці 1991р. на Західній Україні активно обговорювались не лише на зборах, мітингах, але і на сесіях рад питання, пов’язані з Закарпатською та Угорською автономіями у складі України, а вже у середині 1992р. Деякі політичні течії Руху вслід за одним із своїх лідерів В.Чорноволом, а також Рух за відродження Донбасу висували свою ідею щодо федеративно-земельного устрою країни. Ці тенденції до різного ступеня федералізації знайшли своє відображення в прагненні до їх законодавчого закріплення (проекти законів «Про угорський автономний округ», «Про спеціальну самоврядуючу територію Закарпаття»), конституціюванні у складі України Автономної Республіки Крим.[563] У лютому 1995р. під керівництвом В.Гриньова був розроблений проект «Концепції нової регіональної політики в Україні». У цьому проекті зазначається, що Україна, яка виникла як самостійна держава в адміністративно-територіальних кордонах колишньої УРСР, має у своєму складі регіони, які суттєво відрізняються один від одного як соціально-економічними умовами, так і культурно- історичними тенденціями. Серед більшості громадян відсутні загальні цінності, які здатні об’єднати їх на основі творчої концепції державного будівництва. Тому саме від регіональної політики багато в чому буде залежати, чи вдасться консолідувати всі регіони і усіх громадян України навколо цілей становлення нової держави. Автори цієї Концепції вважають, що в основі унітарної концепції знаходиться властиво посттоталітарній психології прагнення непомірно значної бюрократії центру зберегти і розширити свій вплив, позбавляючись конкуренції з боку регіонів, які мають більш розвинений економічний, науково-технічний, культурний, а значить і кадровий потенціал. На противагу цьому автори Концепції пропонують орієнтувати регіональну політику на надання регіонам широкої самостійності в соціально-економічному і культурному розвитку з чітким розподілом повноважень і економічної бази між загальнодержавними і регіональними рівнями влади і управління, аж до прийняття земельно-федеративного принципу державного устрою в рамках цілісної держави. Слід відзначити, що ідея федералізму неодноразово висловлювалася й на вітчизняних теренах. Михайло Драгоманов висловлював думку про те, що федерація має утворитися внаслідок децентралізації управління державою. Він пропонував розділити Україну на 20 земель, виділивши, зокрема, Київську, Одеську, Харківську, Полтавську та ін. Свій план розподілу України на землі пропонував і М.Грушевський, який виділяв ЗО земель-округів.[564] [565]. У процесі передвиборної кампанії 1998р. значна частина кандидатів усіх напрямків висувала ідею широкої самостійності регіонів. Захисники федералізму пишуть, що аргументація унітаристів зводиться, по-перше, до боязні сепаратизму, а по-друге, до твердження, що врахування регіональних особливостей можливе на основі цивілізованої системи місцевого управління. Проте, як вважає, наприклад, Г.Макаров, «...досвід свідчить, що сепаратизм краще долається не на шляхах зміцнення унітарної державності, а на шляхах розумного перерозподілу влади між державою і регіональним самоврядуванням. Що стосується другого аргументу, то цивілізованої системи місцевого самоврядування в рамках нинішньої концепції унітаризму у нас немає, і буде ще не скоро».1 Прихильники ідеї федералізації України виходять з очевидного факту її поліетнічності, регіональної строкатості й вважають, що саме земельний устрій здатний створити оптимальний баланс між загальнонаціональними і регіональними інтересами, зберегти самобутній характер різних регіонів України, забезпечити політичну стабільність у державі. Опоненти ідеї федералізму наголошують на тому, що орієнтація на місцеві інтереси в процесі державного будівництва може призвести до посилення регіонального егоїзму і політичного сепаратизму окремих територій і, врешті-решт, до дезінтеграції України як єдиного цілого. ■ Як вважає Іван Курас, «...федеральна система - консенсус між регіонами навколо певних фундаментальних загальнонаціональних і загальнолюдських цінностей». І далі: «Федерація як гарант стабільності діє успішно лише за умови наявності розвинутої партійної системи, де основу утворюють загальнонаціональні партії, базові цінності яких поділяє переважна більшість населення». Таким чином, підкреслюється значення політико-ідеологічного фактора, ролі загальноукраїнських партій та національної ідеї. Звідси робиться висновок, що «...найбільш прийнятою бачиться унітарно- децентралізована модель територіальної організації України на зразок Франції, Іспанії».[566] [567] Федералізація державного устрою України (у будь-яких формах: класичного чи кооперативного федералізму, федеративного дуалізму, федерально-матричної моделі) виявилася в конкретно- історичних умовах 90-х років не верифікованою досвідом сучасних федерацій, політичною ситуацією в країні, прогнозом на її історично оглядове майбутнє, її соціально-демографічною картою і небезпечною з позицій вияву ефектів «балконізацїї» (ланцюгової реакції територіальної роздробленості) чи «ліванізації» (національної паспортизації населення з метою забезпечення представництва в державних органах).1 Форма державного устрою не є теоретичним чи абстрактним питанням. Вона пов’язана з організацією і функціонуванням публічної влади, а також з такою властивістю держави, як територіальна організація населення. Правильне вирішення питання державного устрою має суттєве значення для стабільності конституційного ладу, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, цілісності держави. І навпаки, неправильно знайдені форми устрою держави можуть стати причиною її розпаду, дезінтеграції, конфліктів між різними його частинами. Конституція України (ст.2) встановлює, що Україна є унітарною державою. У цій конституційній нормі визначається форма державного устрою, під яким розуміють адміністративно- територіальну організацію державної влади, характер взаємовідносин між державою і її складовими частинами, між центральними і місцевими органами. Унітарна держава є добре керованою, а унітарна форма досить надійно забезпечує державну єдність. Кожна із складових частин єдиної держави має однакові права і представництво в органах держави. Достоїнство унітарної держави в тому, що вона є простою за складом і володіє повнотою верховної влади на усій території. Унітарна форма державного устрою для України є найбільш виправданою, оскільки відповідає її етнічному складу, історичному минулому, економічним та культурним реаліям. Разом з тим специфіка України як держави у тому, що у її складі є Автономна Республіка Крим, яка має власну Конституцію, що приймається Верховною Радою Республіки Крим і затверджується Верховною Радою України. Наявність у складі України автономії не робить її федеральною державою. Конституція України визначає, що АР Крим - невіддільна складова частина України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, які відносяться до її відання. Проголошення України унітарною державою означає, що в її межах немає утворень, які володіють суверенітетом, правом самостійно вступати у стосунки з іншими державами, а також правом виходу зі складу України (право сецесії).1 Разом з тим зрозуміло, що центральні державні інстанції не можуть самі ефективно виконувати всі адміністративні функції, необхідні для реалізації по всій державній території. Місцеве самоврядування, недосконалість законодавства у цих питаннях, вічні дискусії, що і як розподілити, що і на кого покласти і як врахувати специфіку регіонів з точки зору етнічних, мовних, культурних потреб часто ставлять у глухий кут... не завжди добре поінформованих політиків та чиновників. Як зазначає Іван Курас, «...бачачи слабість столиці, яка весь час потрапляє у вир боротьби за владу, регіони намагаються... побільше урвати, тобто взяти на себе якомога більше владних повноважень».[572] Це один аспект проблеми. Інший полягає у тому, що в Україні існують суттєві соціально-економічні та етнопсихологічні відмінності між західним, центральним та південно-східним регіонами розселення етносів України, точніше, між великими групами людей, психологічно об’єднаних навколо характерних для цих регіонів способів життя, політичних, соціокультурних та релігійних пріоритетів. Суттєвою перешкодою формування (та «піднесення») єдиної системи потреб та інтересів етносів України є їхня регіональна своєрідність, різноспрямованісгь. Одним з її виявів є суперечності між центральними та регіональними елітами за право самим контролювати політичну та соціально-економічну ситуацію в тому чи іншому регіоні (яскравий приклад того - перманентна політична криза, що існує в АР Крим) та «делегувати» своїх представників до вищих органів державної влади.1 У зв’язку з цим актуальними є реконструкція державного устрою і територіального поділу, що передбачає відмову від двох з половиною десятків областей і конституціювання реально існуючих (економічно, демографічно, культурологічно) 4-6 регіонів.[573] [574] Деякі автори виділяють 9 таких регіонів: 1) Донецький (Донецька і Луганська області); 2) Придніпровський (Дніпропетровська і Запорізька області); 3) Північно-східний (Полтавська, Сумська і Харківська області); 4) Центрально-Поліський (Житомирська, Київська і Чернігівська області); 5) Причорноморський (АР Крим, Миколаївська, Херсонська і Одеська області); 6) Карпатський (Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська і Чернівецька області); 7) Подільський (Тернопільська, Хмельницька і Вінницька області); 8) Центральний (Черкаська і Кіровоградська області); 9) Волинський (Волинська і Рівненська області).[575] Проте існують й інші пропозиції регіонального поділу. Іван Курас відзначає, що адміністративний поділ України не відповідає ручасному поняттю регіонів. «Регіони роздроблені ще внаслідок якихось вимог СРСР, - пише він. - Фактично сьогодні в Україні існують шість великих регіонів: Захід, Центр, Північний Схід, Південь, Донбас, Крим. Це не означає, що необхідно ліквідувати області і створити регіони... Але це свідчить про необхідність враховувати регіональні особливості і інтереси в економіці усієї держави».[576] М.Орзіх пропонує як основну складову частину територіальної організації державного устрою ввести регіон (край), який би визнача- організаційною відокремленістю, цілісністю, економічного та де- Вся єдиною політикою державного регіоналізму і характеризувався мографічною самодостатністю, системою державних органів, які є елементами (підсистемою) державної структури (влади і управління) країни. Крім того, до його пропозицій належить також формування територіальних округів - функціональних територіальних одиниць, які створювались би з метою вирішення державних чи освітньо-культурних завдань (наприклад, освітні округи з визнаним центром науки, освіти і культури; судові округи, які об’єднують території, що обслуговують міжрайонні суди; транспортні (залізничні, басейнові); військові). При цьому пропонується збереження і областей, які вважаються історично сформованими складовими частинами регіонів, в територіальному колективі яких переважає багатонаціональне населення зі стійкими загальними (інтернаціональними, позанаціональними) традиціями, монолінгвістичним складом і менталітетом чи компактно представлені нації, етноси, корінні народи, національні меншини або ефективно діюча господарська специфікація.1 Як нам здається, така структура є дещо ускладненою і може бути використана в подальшій перспективі. Навряд чи в сьогоднішніх конкретних історичних та соціально-економічних умовах доцільно відмовлятися від обласної структури і починати «перекроювати» адміністративно-територіальний устрій України. Тут нам ви- важенішою і обгрунтованішою здається точка зору Івана Кураса. Місцевий рівень, місцева влада, місцеві проблеми, місцеві особливості - ці характеристики останнім часом домінують у виступах провідних українських політиків. Регіоналізація політичного життя, зумовлена територіальним характером діяльності політичних партій, посилила регіоналізм політичних еліт України, привернула увагу політичних сил до процесу формування органів місцевого самоврядування/ Конституція України (ст.7) проголошує і гарантує місцеве самоврядування як фундаментальний інститут, спрямований на залучення громадян до участі в управлінні справами суспільства. В основі моделі місцевого самоврядування, реалізованої в Україні, знаходиться теорія, яка розглядає первинні громади як самостійні джерела публічної (недержавної) муніципальної влади. Але збере- [577] [578] ження місцевого самоврядування^ на рівні районів і областей самоврядних рад, а також визнання носієм суверенітету всього українського народу свідчить про певний вплив як державної теорії місцевого самоврядування, так і теорії муніципального дуалізму.1 Питання формування органів місцевого самоврядування, їх завдання і функції, компетенція визначені парламентом України законом від 21 травня 1997р. «Про місцеве самоуправління в Україні». Суттєве значення має закріплення в Законі положення про те, що місцеве самоуправління в Україні здійснення на принципах поєднання місцевих та державних інтересів, державної підтримки і гарантії місцевого самоуправління.[579] [580] Принципи місцевого самоврядування, закладені в Конституції України, багато в чому відповідають принципам Європейської Хартії місцевого самоврядування і спрямовані на захист і зміцнення незалежності місцевої влади, принципів демократії та децентралізації влади. Держави - члени Ради Європи, котрі підписали цю Хартію, вважають, що права громадян брати участь в управлінні державними справами належать до загальних для усіх держав демократичних принципів. Це безпосередньо може бути реалізовано саме на місцевому рівні; існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування, створених демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо власної компетенції, порядку її здійснення необхідних для цього способів, забезпечують ефективне і водночас наближене до людини управління.[581] В конституційно-правовому аспекті місцеве самоврядування суттєво відрізняється від характерних рис радянського типу влади, для цього була властива єдність рад зверху донизу, сувора ієрархія представницьких та виконавчих органів, жорстка підпорядкованість рівнів влади, забезпечення керівництва вищих місцевих рад нижчими. Стосунки між радами будувались на базі принципу демократичного централізму. Така система підпорядкованості була пов’язана з необхідністю централізованого управління соціально- економічними процесами. Для попередньої системи була характерною відсутність кола питань місцевого значення, в рішення яких не повинен втручатися жоден-ЦргйН'державної влади, але при цьому була повна матеріально-фінансова залежність нижчих від вищих.1 Прийняття нової Конституції України зумовило утвердження якісно нового поділу публічної влади як за видами, так і за рівнями. Вперше виділено рівень децентралізованої влади. Процеси децентралізації державної влади отримують вияв у становленні системи місцевого самоврядування, наділенні його певними державними повноваженнями, а також у створенні місцевих державних адміністрацій, які «приземлюють» державну виконавчу владу, роблять її більш оперативною і наближеною до населення.[582] [583] [584] Таким чином, в результаті реформування місцевої влади склалися дві системи: система місцевих органів державної виконавчої влади, представлена місцевими державними адміністраціями і система місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад. Це різні за юридичною природою, насамперед за функціями і повноваженнями, системи місцевої влади, хоч, як вважає В.Медведчук, «абсолютного розподілу, повного відокремлення державних структур від самоврядних нема і бути не може»? Конституція України принципово по-новому підходить до вирішення питань управління. Поняття «державне управління» в Конституції України вже не зустрічається. Воно замінено поняттям «виконавча влада» і «місцеве самоврядування» (ст.118, 119). Фактично функції державного управління передаються територіальним громадам сіл, селищ, міст безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування і органам виконавчої влади.[585] [586] За змістом функції територіальних громад - це основні напрями їх муніципальної діяльності. Сутність і зміст функцій детермінують форми, в яких здійснюються ці функції. За формою функції територіальних громад - це види діяльності, що реалізуються переважно в межах місцевого самоврядування? Ці функції мають децентралізований характер, тобто йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Колись Гегель відзначав, що «сила країни - не в кількості її жителів і солдат, не в плодючості землі і не в кількості території, а в тому, як шляхом розумного поєднання частин в єдину державну владу все це використовується для реалізації великої мети - спільного захисту»? Завдання сучасної України - знайти механізм розумного поєднання своїх частин в єдину державну владу. А нагальна потреба в розробці таких механізмів існує. Про суттєві недоліки в роботі місцевої влади свідчить той факт, що за 1999 рік було замінено 16 голів обласних державних адміністрацій та 61 їх заступника. Звільнено 144 голови райдержадміністрацій, або 28,5 відсотка від загальної кількості. Нечіткість і недосконалість правових норм породжують напруження у стосунках між головами державних адміністрацій та рад, а також між обласними властями і міськими головами. У 5 областях справа дійшла до відкритого протистояння. У зв’язку з цим Президент України Л.Кучма вважає за необхідне «невідкладно повернутися до законів про державні адміністрації та місцеве самоврядування, ще раз уважно їх проаналізувати і зіставити з реальною практикою»? Функціонування на рівні області і району агентів та структур центральної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, що мають свій апарат, забезпечує локальний поділ влади, створення ефективної системи місцевого самоврядування, що має власні повноваження, в межах яких можливо реально управляти територією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та місцеві інтереси.[587] Разом з тим юристи справедливо відзначають, що «чим нижчий рівень влади, тим менш рельєфний і поділ влади»? На місцевому рівні часто забезпечується не рівновага гілок влади, а пріоритет однієї влади при обмеженнях, стримуваннях з боку іншої. Система стримувань і противаг спрямована проти «необгрунтованих дій як представницького органу місцевого самоврядування, так і голови адміністрації, на закріплення розумних, цивілізованих процедур вирішення можливих протиріч між ними».1 Функціональне призначення прямого державного управління на місцях, здійснюваного місцевими державними адміністраціями, дістає вияв насамперед у тому, що воно дозволяє посилити державні засади в місцевому управлінні, спрямувати діяльність місцевих органів на вирішення не тільки локальних, а й певних загальнонаціональних завдань, що підвищує ефективність функціонування державної виконавчої влади.[588] [589] Як справедливо зазначає О.Батанов, правова природа функцій місцевих органів державної виконавчої влади відмінна від правової природи функцій територіальних громад. Вони мають державний характер, зумовлені завданнями і проблемами, що постають перед державою на локально-регіональному рівні. Система цих органів має ієрархічний характер. Йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про деконцентрацію її функцій і повноважень згори донизу. У загальному вигляді деконцентрація являє собою передачу повноважень чиновникам, що призначаються з центру, а також роздрібнення влади одного рівня.[590] Згідно з державницькою теорією місцевого самоврядування відмінність між державою і місцевим самоврядуванням полягає в тому, що держава визначає межі, в яких самоврядні органи можуть вирішувати свої справи.[591] Конституція України по-новому визначає самоврядування, проголошуючи первинним суб’єктом його не адміністративно- територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об’єднаних за територіальною ознакою.[592] Однією з загальновизнаних основних функцій місцевого самоврядування з точки зору сучасної теорії місцевого самоврядування є забезпечення ефективної участі населення у вирішенні місцевих справ.[593] В практичному плані основним завданням місцевого самоврядування на сучасному етані має бути забезпечення наближення влади до населення, створення гнучкого механізму місцевого управління з набагато меншою бюрократією, ніж це властиво централізованій системі управління. Саме тому особливої актуальності набуває розвиток у поточному законодавстві України різноманітних форм реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні. Зокрема, мова може йти про органи самоорганізації населення, про законодавчу деталізацію їх правового статусу.1 Істотним недоліком закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є те, що він фактично «доходить» до рівня адміністративно-територіальних одиниць (сільрад). В Україні ж у 1997р. налічувалось 10,2 тис. сільрад і 28,6 тис. сільських населених пунктів. Таким чином, 2/3 сільських населених пунктів не є самостійними адміністративними одиницями. Вони утворюють їх разом з іншими поселеннями - селами, селищами міського типу і навіть містами. Однак взаємовідносини різних поселень, які входять до однієї адміністративно-територіальної одиниці, майже не врегульовані.[594] [595] Однією з важливих проблем, пов’язаною з місцевим самоврядуванням, є проблема комунальної власності. До моменту прийняття закону «Про місцеве самоврядування в Україні» не був прийнятий закон про комунальну власність як фінансову основу місцевого самоврядування.[596] Це призвело до послаблення фінансових можливостей місцевої влади, викривлень у процесі приватизації. Таким чином, певні політичні та правові проблеми функціонування лінії «центр - регіон» та місцевої влади продовжують існувати і потребують адекватного ж політично-правового вирішення.