§6. Органи внутрішніх справ у системі влади

В широкому розумінні будь-які органи держави тією чи іншою мірою здійснюють правоохоронну діяльність. Разом з тим існують і такі органи держави, для яких ця діяльність є основною (спеціалі­зована правоохоронна діяльність).

В систему спеціалізованих правоохоронних органів прийнято включати органи: прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи держав­ної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, юстиції, нотаріату, дер­жавний арбітраж, адвокатури, правосуддя.

Ці органи мають владні повноваження (окрім адвокатури), для них характерною є правова опосередкованість. Саме через ці органи держава використовує своє виняткове право застосування насилля у встановлених Конституцією та іншими законами випадках. В той же час саме ці органи надають населенню соціальні послуги.

Взаємовідносини і взаємозв’язки органів державної влади з пра­воохоронними визначаються відповідно до рівня конкретного органу державної влади чи правоохоронного органу, а також належності того чи іншого правоохоронного органу до відповідного різновиду органів такого роду (судів, прокуратури, внутрішніх справ і т.д.).

Взаємовідносини вищих органів державної влади України з правоохоронними органами визначаються рядом факторів.

По-перше, здійснення органами державної влади цього рівня (Верховна Рада України) законотворчості, тобто видання обов’яз­кових для виконання на території усієї держави законів. Такі закони регулюють не лише питання організації правоохоронних органів, але й зміст їх діяльності. Саме ці органи, природно, беруть активну участь в реалізації положень законів. Але тут існує й зворотній зв’язок: практика застосування законів правоохоронними органами є ефективним засобом перевірки життєздатності законів, їх відпо­відності вимогам життя. На підставі досвіду застосування законів правоохоронними органами розробляються рекомендації по удо­сконаленню законодавства, які можуть бути враховані у процесі правотворчості, який здійснюється Верховною Радою України.

Судові та правоохоронні органи, крім того, наділені конститу­ційним правом законодавчої ініціативи.

По-друге, вищий орган законодавчої влади України уповнова­жений вирішувати деякі питання формування центральних судових та правоохоронних органів. Відповідно до Конституції України Верховна Рада України за поданням Президента України затвер­джує Кабінет Міністрів України, куди входять як його члени міністр юстиції, міністр внутрішніх справ - керівники відповідних право­охоронних органів.

По-третє, взаємовідносини вищого законодавчого органу України з правоохоронними органами характеризуються й тим, що Верховний Суд України, Вищий Арбітражний суд України і Гене­ральний прокурор України повинні регулярно звітувати перед Вер­ховною Радою України. Мова, звичайно, йде про загальний конт­роль за їх діяльністю, а не про втручання в прийняття рішень за конкретними питаннями.

Ефективною формою контролю за діяльністю державних ор­ганів, в тому числі правоохоронних, є надання народним депутатам права запиту, на який відповідні державні органи і посадові особи повинні дати відповідь у ході сесії Верховної Ради України. Але й ця форма контролю не повинна використовуватись для втручання в прийняття судовими та правоохоронними органами рішень у конк­ретних справах, зокрема, у винесенні судових рішень.

По-четверте, вищий законодавчий орган України виступає та-. кож в ролі гаранта, що забезпечує умови для нормальної діяльності центральних судових та правоохоронних органів.

По-п’яте, для характеристики взаємовідносин вищого органу державної влади України з правоохоронними органами принципове значення має здійснення перших конкретних заходів по зміцненню законності та правопорядку, а також узгоджених дій в цій області.^[597]

Специфіка правоохоронних органів (наприклад, МВС, Мінюс- ту) полягає в тому, що вони одночасно є і органами державного управління, оскільки на них поряд з правоохоронними завданнями покладаються і управлінські.

Оцінюючи взаємовідношення судових та правоохоронних ор­ганів з органами державного управління, слід мати на увазі, що першим з них надано ряд суттєвих повноважень відносно других.

У конституційності створення і діяльності правоохоронного органу найрельєфніше виявляється його сутність, обумовлена пра­вовою системою і суттю конкретної держави. У демократичному суспільстві правова система, а значить, і вся правоохоронна систе­ма повинні бути демократичними. Історичний досвід яскраво про­демонстрував, що відхід держави від демократичних принципів по­чинається з відмови від демократії в організації і в діяльності пра­воохоронних органів.

Конституційність правоохоронного органу оцінюється, як за­значають фахівці, двома основними критеріями: 1) відповідністю правоохоронного органу тим положенням, які закріплені в Консти­туції; 2) законністю процедури заснування правоохоронного органу. Такою конституційною підставою є необхідність охорони прав і свобод громадян, громадського порядку і громадської безпеки.

Державно-владний характер правоохоронних органів виявляєть­ся у тому, що вони є частиною державного механізму, володіють ком­петенцією розгляду різного роду юридичних справ. Ніякі інші органі­зації не можуть і не повинні діяти від імені держави і мати державно- владні повноваження стосовно фізичних і юридичних осіб.^[598]

Реформування правової системи України в умовах розбудови незалежної держави потребує удосконалення складових елементів цій системи. Органи внутрішніх справ є невід’ємною частиною сис­теми органів державного управління. Центральним органом дер­жавної виконавчої влади у сфері внутрішніх справ є Міністерство внутрішніх справ України.

Правові основи організації діяльності МВС України визначаю­ться Конституцією України, чинним законодавством України, ак­тами Президента України і Кабінету Міністрів України.

Загальними функціями для всіх міністерств України, в тому числі і для МВС, є забезпечення проведення в життя державної по­літики у відповідних сферах, взаємодія з іншими органами держав­ної влади, органами місцевого самоврядування.

Специфічні завдання, функції і методи діяльності МВС України встановлюються спеціальним Положенням про нього, яке затвердже­не розпорядженням Президента України від 7 жовтня 1992р.

Згідно з ним Міністерство внутрішніх справ України реалізує державну політику в сфері захисту прав і свобод громадян, ін­тересів суспільства і держави від протиправних посягань, організує і координує діяльність органів внутрішніх справ по боротьбі зі зло­чинністю, охороні громадського порядку і забезпеченістю громад­ської безпеки.

У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією та узагальнює практику застосування актів законо­давства з питань, що входять до його компетенції, розробляє про­позиції щодо його вдосконалення та вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.

Відповідно до закону України «Про міліцію» «міліція в Україні - державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає жит­тя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне сере­довище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань» (ст.1) Таким чином, міліція - це складова частина системи органів внутрішніх справ, які здійснюють державну виконавчу владу у сфері охорони громадського порядку.

При виконанні своїх функцій органи внутрішніх справ вступа­ють в управлінські та інші стосунки (внутрішні та зовнішні) з різ­ними державними органами, громадськими об’єднаннями і окре­мими громадянами. Ці стосунки можуть бути відносинами влади - підлеглості, співробітництва, координацій і узгодження.

Державне регулювання правоохоронної діяльності здійснює­ться шляхом правового визначення конституційних та інших зако­нодавчих засад цієї діяльності, її стратегії, основних напрямів і за­вдань на певний період, забезпечення реальної координації зусиль усіх державних структур, передусім, правоохоронних органів, а та­кож відповідних громадських формувань та органів місцевого са­моврядування, які мають свою компетенцію в питаннях підтримки правопорядку на території обслуговування.

Особливості управління органами внутрішніх справ поляга­ють, по-перше, в правоохоронному характері управління; по-друге, в специфічних умовах функціонування системи, таких як єдинона­чальність, висока службова дисципліна, особливі умови проходжен­ня служби; по-третє, в тому, що значна частина працівників органів внутрішніх справ користується статусом представників влади, які мають повноваження застосовувати заходи адміністративного примусу; по-четверте, діяльність органів внутрішніх справ створює умови іншим державним органам, установам, організаціям, підпри­ємствам і громадянам для реалізації їх функцій, прав і свобод.

Органи внутрішніх справ, разом з усіма іншими органами державного управління, створюються і функціонують як апарат, підпорядкований органам державної влади. Вони складаються з різних підрозділів, які мають відповідні функції і повноваження. У своїй сукупності ці особливості дають право визначати органи вну­трішніх справ як різновид органів управління.

Правове регулювання забезпечує розподіл повноважень упра­влінських функцій між різними органами і службами, посадовими особами і громадянами, встановлює між ними норми управлінсь­ких відносин. Правове регулювання управлінських процесів не мо­же бути сталим, консервативним, воно повинно відповідати вимо­гам практики, встановлювати оптимальні межі втручання апарату управління в діяльність об’єктів управління в життя людей, здійс­нювати правоохоронний вплив на суспільні відносини і тим самим забезпечувати правовий порядок.¹

Зміст діяльності МВС України як центрального органу держа­вного управління у галузі внутрішніх справ полягає в розробці за­гальних проблем підвищення ефективності забезпечення громад­ського порядку в державі; підготовка, навчання і виховання кадрів; організація управління очолюваної ним системи; оперативне керів­ництво відповідними підпорядкованими органами.^{[599] [600]}

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади України протягом років незалежності зробили чимало, щоб провести пра­воохоронну систему у відповідність з міжнародними структурами.

Ці напрямки і принципи діяльності знайшли своє відображе­ння і в законі України «Про міліцію», в якому підкреслюється, що «діяльність міліції будується на принципах законності, гуманізму,' поваги до особи, соціальної справедливості» (ст.З).

Принципом законності в охороні порядку є, перш за все, чітке дотримання законодавства громадянами, а також посадовими осо­бами, які відповідно до свого становища, повинні забезпечити ви­конання припису закону Для працівників міліції він, крім того, означає необхідність використання всіх наданих їм прав для боро­тьби з правопорушеннями, але так, щоб заходи, які будуть при цьо­му проводитись, не виходили за межі закону.¹

Рівень розвитку свободи та демократії у суспільстві визначає­ться не тільки формальним визначенням влади прав і свобод лю­дини, включаючи офіційне приєднання до міжнародно-правових документів, що їх регламентують, але й багатьма іншими факто­рами. Одним з найважливіших серед них є наявність діючого, ефек­тивного соціально-юридичного механізму реалізації прав та сво­бод, що містить гарантії їх забезпечення і захисту. У цьому механі­змі вагоме місце, згідно зі специфікою діяльності, займають пра­воохоронні органи, зокрема органи внутрішніх справ.^{[602] [603]}

Конституційні норми, спрямовані на забезпечення державою реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, потребують від міліції й інших правоохоронних органів послідовно спрямовувати свою правозастосовну діяльність на за­безпечення добробуту людини, дотримуючись при цьому принципу верховенства Основного Закону, здійснення якого є головним у створенні правової держави.^[604]

Міліція поряд з іншими правоохоронними органами поклика­на проводити в дію механізм правової охорони. Вони забезпечують застосування заходів державного примусу, маючи на меті усунення перешкод реалізації прав та обов’язків, поновлення порушеного права, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.^[605]

Слід взяти до уваги, що міліція є каральним органом держави, який забезпечує виконання приписів держави методом примусу. В умовах розбудови правової держави необхідно вишукувати шляхи демократизації виконавчо-розпорядчої діяльності державних орга­нів, зокрема міліції (Концеїщія адміністративної реформи, Конце­пція адміністративно-правової реформи, Концепція програми «На­род і міліція - партнери», Концепція, розвитку органів внутрішніх справ України в XXI столітті).¹

В умовах демократизації суспільства, плюралізму політичних поглядів, політичних та громадських рухів правоохоронного забез­печення потребує і політична сфера суспільства.

Аналіз чинного законодавства в Україні, практичних кроків державних установ свідчить про те, що поступово йде процес інсти- тулізації правоохоронної діяльності. Чітко обґрунтована мета - захист прав і свобод людини - є пріоритетною в діяльності право­охоронних органів держави. Охорона громадського порядку, боро­тьба зі злочинністю, захист інтересів держави є засобами, за допо­могою яких посилюється забезпечення прав і свобод людини.^{[606] [607]}

Перед органами внутрішніх справ поставлено завдання ство­рити сприятливий правовий клімат для забезпечення успішної реа­лізації курсу реформ, пов’язаного з трансформацією суспільного устрою та економіки держави. У виступі Президента України Л.Кучми у Верховній Раді 22 лютого 2000р., зокрема, зазначається, що необхідно привести діяльність правоохоронних структур, судо­вої системи «у відповідність до сучасних економічних реалій».^[608]

Криміногенна ситуація в Україні за останні роки зазнала знач­них змін як щодо динаміки, так і щодо структури злочинності. За умов соціально-економічної нестабільності, зниження правосвідо­мості населення та девальвації моральних цінностей, коли окремі форми протиправної поведінки стали розглядатися в масовій сві­домості як соціально допустимі і навіть повсякденні, засилля низь­коякісної продукції у сфері мистецтва, послаблення виховної робо­ти серед молоді, злочинність набуває дедалі потворніших відтінків. Поширюється кримінальний професіоналізм, жорстокість та зухва­лість при скоєнні злочинів, їх корислива спрямованість. Зростає технічна забезпеченість злочинців. Поширилися такі види проти­правної діяльності, як рекет, торгівля людьми, зброєю, вибуховими речовинами, стратегічною речовиною, убивства на замовлення.

Все це вимагає від Міністерства внутрішніх справ активізації пошуку оздоровлення криміногенної обстановки в державі, забез­печення законних прав громадян, гарантованих Конституцією України. При цьому основна увага зосереджується на піднесенні ефективності діяльності органів внутрішніх справ і, насамперед, за рахунок удосконалення форм і методів боротьби зі злочинними проявами, структурної перебудови Міністерства та підпорядкова­них органів і підрозділів відповідно до змін, що відбуваються в сус­пільстві, активізації профілактичної роботи.¹

Серед результатів стабілізуючих заходів, вжитих МВС, - стійка тенденція до зниження рівня загальної злочинності в Україні: за період з 1995 до 1999 року злочинів зареєстровано майже на 100 ти­сяч менше (ця тенденція зберігається і в 2000 році). Зменшилась кількість тяжких злочинів, злочинність неповнолітніх, значно зрос­ла професійність ОВС в розкритті вбивств на замовлення (з 13 до 89% за останні чотири роки).

У 1999р. було виявлено 1200 ОЗУ, існування 227 груп підтвер­джено вироками суду. Економіці держави відшкодовано 240 мли. гривень, що були викрадені. До 65% збільшилася карна репресія, тобто 65% осіб, які скоїли злочини, предстали перед судом і понес­ли покарання.^{[609] [610]}

Дотримання конституційних прав і гарантій громадян вимагає прийняття відповідних законів. З 1994 - 1995 рр. у Верховній Раді перебувають Кримінальний, Кримінально-процесуальний кодекси, законопроекти «Про зброю», «Про профілактику злочинності», «Про професійну охорону діяльності», «Про внесення змін до зако­ну України «Про оперативно-розшукову діяльність». Очевидно, по­требує змін і закон «Про міліцію», аби забезпечити працівникам міліції гарантії їх захисту, щоб вони могли захищати суспільство. За оцінками Ради Європи, через заполітизованість Верховної Ради тривалий час не приймаються законопроекти, що передбачають кримінальну відповідальність за організацію та керування ОЗУ, легалізацію доходів здобутим, злочинним шляхом.

Демократизація суспільства, формування основ правової дер­жави, розширення повноважень місцевих органів самоврядування, що відбуваються в країні, створюють сприятливі умови для розвит­ку системи соціально-правової профілактики правопорушень.

На виконання указу Президента України «Про додаткові захо­ди щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ і громад­ських формувань по охороні громадського порядку» поновлено ро­боту 906 громадських пунктів охорони порядку, повернуто 460 при­міщень, де колись були розташовані ці пункти, виділено 300 нових приміщень. Відновлено діяльність 804 добровільних народних дру­жин. Окрім ДНД, з’являються робітничі та студентські загони охо­рони правопорядку, закони самозахисту, сприяння роботі міліції та інші громадські формування. Лише у 1999р. за їх участю затримано понад 40 тис. правопорушників.^[611]

Серед правоохоронних органів органи внутрішніх справ від­значаються близькістю до населення, роллю форпосту у боротьбі з антигромадськими проявами, підконтрольністю усім гілкам полі­тичної державної влади. Органи внутрішніх справ є, з одного боку, галузевою підсистемою державного управління, а з іншого - право­охоронним органом. Це означає, що у першому випадку вони вхо­дять в систему органів виконавчої влади, а у другому - в систему правоохоронних органів. Компетенція органів внутрішніх справ визначається законами України й характеризується сукупністю по­кладених на них завдань і функцій управління, а також конкретними повноваженнями того чи іншого органу внутрішніх справ. Таким чином система органів внутрішніх справ функціонує одночасно як суб’єкт управління і як об’єкт управління. Усі підрозділи органів внутрішніх справ як елементи системи управління одночасно ви­ступають у ролі керівних і керованих. Між ними існують постійні прямі й зворотні зв’язки. Прямі зв’язки (згори вниз) виходять від суб’єкта управління у формі наказів, розпоряджень, інструкції. Зво­ротній зв’язок (знизу вгору) - від об’єкта управління - здійснюється у вигляді донесень, звітів, інформації.

Компетенція, завдання і функції органів внутрішніх справ, вза­ємовідносини між ними та окремими службами надають системі органів внутрішніх справ від низового підрозділу до апарату МВС необхідної цілісності, чіткого підпорядкування й самостійності окремих елементів, що дає можливість діяти на основі єдиних пра­вових норм.

Система органів внутрішніх справ побудована так, що всі ор­гани внутрішніх справ, їх структурні підрозділи підпорядковані по вертикалі. Сучасна система органів внутрішніх справ відзначається поки що надмірною централізацією управління, переобтяженістю структурними елементами, паралелізмом у розподілі функцій між окремими службами.

Виведення органів внутрішніх справ із подвійного підпорядку­вання (із підпорядкування місцевим органам влади) поставило їх поза демократичним контролем населення через свої представни­цькі органи, позбавило додаткових джерел фінансування та матері­ально-технічного забезпечення з боку органів місцевого самовря­дування і порушило взаємодію органів внутрішніх справ з місцеви­ми державними органами, трудовими колективами, населенням.

Розростання чисельності управлінського апарату МВС та УМВС і пов’язане з цим порушення кількісного співвідношення між керівним старшим начальницьким складом і низовими ланками оперативно-розшукових апаратів та інших підрозділів позбавляє органи внутрішніх справ можливості оперативного ефективного управління. Безсумнівно, сама система органів внутрішніх справ, а також завдання, що ставляться перед нею, потребують докорінного реформування.

Розроблені концепції реформи повинні передувати ретельний аналіз політичних, соціально-економічних, демографічних та інших факторів розвитку нашого суспільства і підготовка прогнозу його розвитку на найближчі 10 -15 років.

Вартим уваги слід визнати питання про перейменування мілі­ції в поліцію. Термін «міліція» склався у нашій країні історично, оскільки більшовики під час революції 1917р. вважали, що для під­тримки громадського порядку досить буде напівгромадських озб­роєних формувань (що, власне, і означає «міліція»). Крім того, шу­калася альтернатива одіозному, на їх думку, терміну «поліція» Ці сподівання більшовиків не справдилися, а назва залишилася, став­ши певного мірою анахронізмом радянських часів, оскільки майже у всіх державах світу аналогічні органи називаються «поліція». Крім того, справа не лише у назві, але й у зміні функцій. Це повинна бути не карально-охоронна сила, а демократичний інститут, покликаний захищати законні права та інтереси конкретної особи, гарантувати людині безпечні умови життя.

Необхідно розпочати процес децентралізації міліції, створю­вати сильну муніципальну міліцію (поліцію). У такому випадку за

МВС залишилися б питання визначення загальних напрямків пра­воохоронної політики, основних засад кадрової роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ, боротьби з організо­ваною злочинністю міжрегіонального характеру. Все це дозволило б встановити партнерські стосунки між органами внутрішніх справ і суспільством, поставити їх під дійовий демократичний контроль, використати можливості місцевих органів влади і самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення органів по­ліції, соціального становища її службовців.

Одним із стратегічних завдань реформи має стати створення простої і чіткої системи управління органами внутрішніх справ, продуманої структури центральних і місцевих установ. Необхідно подолати паралелізм у роботі різних служб у центрі й на місцях, укрупнити (за змістом роботи, при скороченні штатів) галузеві управлінські структури.

Доцільно було б залишити УМВС у містах з населенням понад півмільйона чоловік, а в інших їх скоротити. Зовсім невиправданим є те, що в більшості обласних центрів та інших міст на 2 - 3 невели­кі райвідділи створюються УМВС міста.

Гуманізація діяльності органів внутрішніх справ, посилення соціальної спрямованості в їх роботі викликає необхідність розши­рювати представництво в них жінок. Цілком справедливим є один із принципів комплектування американської поліції: «На будь- якому місці, де не потрібно застосування великої фізичної сили жінка може працювати не гірше чоловіка». Уже зараз у поліції захі­дних країн жінки складають 25 - 40% особового складу? Зрозуміло, що процес «фемінізації» нашої міліції повинен бути поступовим і виваженим.

Наведені вище міркування й пропозиції охоплюють лише ас­пекти реформування організації й діяльності міліції України в суча­сних умовах. Зарубіжний досвід свідчить про те, що серйозні пере­творення вимагають і серйозної підготовчої роботи. Але час і по­треба суспільства рішуче ставлять їх на порядок денний діяльності держави.

¹ Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України. С.92. 302