Терміни конституційного права на літеру У

Установча влада (конституанта, конституцієдавець) — кон­цепція, згідно з якою розподіляється суб'єкт прийняття конституції та суб'єкт законотворення. Ця концепція походить від французько­го та німецького конституціоналізму Дсг Уег/а88ипддеЬег), яка за­снована на розмежуванні власне процесу прийняття конституції та її реалізації і тлумачення.

Протонормативність конституції та необхідність прийн­яття конституції. Конституція у правовому значені є відкритою нормативною системою, яка базується на певних соціальних ціннос­тях та загальних принципах права. Соціальні цінності, які лягають в основу конституційних положень відображають суспільний консен­сус з приводу певних системоутворюючих засад організації суспіль­ного порядку, серед яких найважливішими є безпека індивіда та пе­редбачуваний та стійкий порядок публічного управління.

Установча влада передбачає певну модель пошуку консенсу­су у суспільстві щодо унормування правового порядку у вигляді цілісного документа, який би визначав засади обмеження публічної влади та гарантій прав людини. Процедури щодо визначення змісту юридичних конструкцій цього документа переміщаються у площи­ну представницької демократії, до якої пред'являються вимоги ле- гітимності, наявність демократичних традицій діяльності політич­них інститутів, процедурного забезпечення прийняття конституції.

Ідея установчої влади полягає в тому, що конституцію при­ймає конституційна асамблея (установчі збори), яка скликається у випадку необхідності прийняття конституції чи її ревізії. Така кон­цепція була реалізована на основі ідей Е. Ж. Сєєса шляхом ухва­лення Конституції Франції 1791 року Установчими зборами, у які було проголошені Генеральні штати, скликані монархом для вирі­шення питання щодо встановлення нових податків.

За своєю сутністю формування установчої влади шляхом ви­борів є потрібним для звільнення положень конституції від політич­ної кон’юнктури та встановлення правил функціонування публічної влади, побудованої на повазі гідності людини, належних гарантіях прав людини й основоположних свобод, поділі влади як механізму недопущення концентрації та зловживання нею. Вимога прийняття основного закону шляхом реалізації установчої влади зумовлена тим, що конституція має виражати суспільний консенсус щодо конституційних цінностей і принципів.

Структурні елементи установчої влади. Конституційні но­рми володіють верховенством у національній системі права, що зу­мовлює певні вимоги до якості законодавства та практики правового регулювання на рівні закону і підзаконних актів. Тому такі вимоги конституційності є якісним критерієм розмежування понять устано­вчого та законодавчого процесу. Відповідно до загальних принципів права установча влада мають відповідати таким вимогам.

1. Існування легітимних органів влади, які уповноважені від імені народу призначати та забезпечити прийняття або внесення змін до конституції. У конституції та законах визначається органі­зація та порядок діяльності вищих органів держави, які компетент­ні приймати рішення з питань встановлення чи внесення змін до основного закону. Якщо в державі немає конституції, то діяльність таких органів влади повинна здійснюватися згідно демократичними засадами суспільства. Процедури зі встановлення чи внесення змін до конституції повинні здійснюватися у легітимних формах, тобто на основі повноважень органів публічної влади, визначених законом.

2. У разі відсутності конституції важливу роль відіграють інститути політичної системи суспільства, національні демокра­тичні традиції, що служать основою так званих «передконститу- ційних норм». На перший план у даному випадку виходить полі­тична активність народу, різних політичних організацій. Відповід­но до цих вимог проект конституції має бути підготовлений із за­лученням спеціалістів у галузі конституційного права; цей проект повинен стати предметом широкої громадської дискусії, у якій ва­жливу роль по формуванню політичної волі громадян повинні віді­гравати політичні партії.

3. Процедурне забезпечення установчого процесу. На законо­давчому рівні має бути врегульовано порядок прийняття або вне­сення змін до конституції. У випадку відсутності законодавчого забезпечення існує проблема гарантій представництва основних по­літичних сил суспільства. Незабезпеченість юридичними процеду­рами прийняття конституції веде до порушення її юридичної форми, порушення прав основних суб'єктів конституційних правовідносин.

Ознаки установчої влади: легітимність конституанти на ос­нові вільних і демократичних виборів; легітимність конституанти, наділеної повноваженнями приймати/ревізувати/вносити зміни до конституції; законодавче регулювання установчої процедури; зв'язаність конституанти соціальними цінностями, які не можуть бути предметом її ревізії (власне кажучи, зв'язаність конституанти конституційним ладом); установча легітимність конституанти, за­снованої на зворотних зв'язках між населенням та процедурами ухвалення рішень (наприклад, елементи нідерландської моделі, яка передбачає розпуск парламенту, який ініціював зміни; залучення мережі think tanks; круглі столи між політичними силами тощо).

Моделі установчої влади. Можна виділити чотири основні теоретичні моделі прийняття або ревізії конституції: прийняття конституції установчими зборами; прийняття конституції парламе­нтом; прийняття конституції внаслідок її розробки спеціальною конституційною комісією з наступним затвердженням на референ­думі; поетапне реформування конституції, яке передбачає на про­міжному етапі рамкового документа, який би володів характером «малої конституції» з наступним прийняттям конституції як ціліс­ного акта.

Визначення. Установча влада — це правовий порядок реалі­зації суверенної влади народу України визначати та змінювати кон­ституційний лад шляхом поєднання засобів безпосередньої та представницької демократії.

Класифікація. Установчу владу можна поділити за формаль­но-процедурним критерієм на первинну та інституційну (вторинну); за сутнісним — суверенну та організаційно-правову; за змістом — установчу владу народу та інституційно-процедурну.

Конституційна юриспруденція щодо природи установчої влади

У своєму рішенні № 3-рп/2000 від 27 березня 2000 р. Конституцій­ного Суду України неодноразово підкреслював те, що він здійснює переві­рку законопроекту про внесення змін до Конституції, а не перевірку прое­кту нового Основного Закону. З приводу можливості ухвалення нового Основного Закону Суд висловився, що можливість винесення такого пи­тання на всеукраїнський референдум «без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України... ставить під сум­нів чинність Основного Закону України».

В цьому рішенні також була сформульована вимога співпідпоряд- кування учасників установчої процедури: «Конституція України при вне­сенні до неї змін передбачає збалансованість дій Президента України, народних депутатів України, Верховної Ради України при реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні». Очеви­дним здається, що Конституційним Судом сформульовано правило кон­сенсусної демократії при внесенні змін до Конституції.

Згідно усталеної практики Конституційного Суду України влада народу визнається «первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюєть­ся народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів Украї­ни.

У 2008 р. Конституційний Суд України визнав, що Конституція може бути ухвалена на всеукраїнському референдумі за народною ініціа­тивою (Рішення від 16.04.2008 р. № 6-рп/2008). Водночас було зазначено, що на час розгляду справи ця процедура не врегульована законом. Звідси, можна зробити висновок, що можливість прийняття нової Конституції на референдумі за народною ініціативою (за процедурою, передбаченою статтею 72), потребує свого законодавчого врегулювання, оскільки його відсутність порушує засади правової визначеності, принцип верховенства права. Тому нова Конституція України може бути прийнята безпосеред­ньо народом, якщо буде попередньо з'ясовано його волю шляхом прове­дення відповідного консультативного референдуму з наступним прове­денням всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Необхід­ною умовою цього є те, що процедуру всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, яка у загальних рисах врегульована у статті 72 Конституції, необхідно належним чином конкретизувати у відповідному законі.

Вимоги до установчої влади згідно з Конституцією України. Це загальновизнані стандарти-вимоги щодо змісту та правової фор­ми здійснення установчих процедур, які виражають певні надпози- тивні ідеї та уявлення, що складають засади конституційного ладу.

1) Вимога верховенства права передбачає правовий зміст конституції та здійснення установчих процедур виключно у право­вих формах, які визначені розділами ІІІ та ХІІІ Конституції Украї­ни.

«Відсутність комплексних, системних змін до Конституції України у зв 'язку із запровадженням двопалатного парламенту в запропонованому народними депутатами України варіанті вже сама по собі унеможливлює всебічний аналіз пропонованих змін до Конституції України на предмет їх відповідності статті 157 Конституції України». (Абзац 8 пункту 3.1 мотивувальної частини Висновку КСУ № 2-в/2000 від 11 липня 2000 р.)

2) Повага до суверенного права народу визначати та зміню­вати конституційний лад. Згідно зі статтями 5 та 69 Конституції України народ України володіє правом визначати та змінювати кон­ституційний лад. Також Основний Закон встановлює цілісну систе­му перегляду конституційних положень шляхом поєднання інститу­тів безпосередньої та представницької демократії. Інститут референ­думу визначає зворотній вплив на здійснення суверенного права на­родом з боку політичних організацій. У рамках парламентської де­мократії формується загальний консенсус з приводу передбачуваної дії правових норм, тобто закладається їх програмний характер. При цьому має бути забезпечений баланс суспільних інтересів, зокрема між правлячою більшістю (урядом) та опозицією. Юриспруденція Конституційного Суду України з цього приводу така:

«Невизначеність гарантій функціонування такої меншості може призвести до порушення однієї із основних засад, на яких ґрунтується суспільне життя в Україні — політичної та ідеологі­чної багатоманітності (ст. 15 Конституції України), і обмежен­ня конституційних прав громадян, передбачених, зокрема, стат­тями 34 і 38 Конституції України». (Абзац 5 пункту 3.3.1 мотиву­вальної частини Висновку Конституційного Суду України № 1- в/2000 від 27 червня 2000р.)

3) Обов’язковість попереднього конституційного контролю за проектами законів про внесення змін до Конституції України. У відповідності до статті 159 Основного Закону Конституційний Суд України здійснює превентивний конституційний контроль законо­проектів такого роду на предмет недопущення скасування або зву­ження сутнісного змісту основних прав і свобод, забезпечення державного суверенітету та територіальної цілісності України, а також щодо дотримання процедурних обмежень щодо ініціювання установчої процедури (гарантій процедурних обмежень). Такий конституційний контроль розглядається як обов’язкова стадія установчої процедури, інакше це слід розглядати як грубе пору­шення Конституції України.

4) Недопустимість зміни Конституції України в умовах во­єнного чи надзвичайного стану. У цих умовах обмежується дія окремих конституційних прав і свобод (ч. 2 ст. 64 Конституції України), особливо які стосуються гарантій правового захисту осо­би. Тому при таких обставинах існують істотні проблеми у забез­печенні демократичних стандартів процедури внесення змін до Конституції України.

5) Недопустимість повторного перегляду одних і тих же конституційних положень парламентом одного скликання (ч. 2 ст. 158 Конституції України). Гарантіями належної правової процеду­ри у даному випадку служать цілі забезпечення наступності інсти­тутів публічної влади та недопустимість таких умов, щоб певний орган публічної влади узурпував владу по визначенню змісту кон­ституційних положень чи коригування їх змісту.

6) Неприпустимість внесення змін до Основного Закону, як­що той же самий законопроект розглядався парламентом протя­гом останнього року. Такого роду гарантія установчої процедури спрямована на забезпечення правової безпеки особи та легітимнос- ті функціонування публічної влади, зокрема парламенту, а також виваженості рішень органів публічної влади.

Конституційний контроль актів установчої влади — до­волі рідкісне повноваження у діяльності органів конституційної юрисдикції. Згідно зі статтею 159 Конституції України законопро­ект про внесення змін до неї може бути розглянутий ВР лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо його від­повідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Предме­том розгляду Конституційного Суду України є питання, чи не пе­редбачає законопроект скасування чи обмеження прав і свобод лю­дини, чи не спрямований він на ліквідацію незалежності чи на по­рушення територіальної цілісності України.

В Угорській республіці Президент на свій розсуд до промуль­гації проекту конституційного закону може або накласти вето або звернутися до Конституційного суду для вирішення питання про його конституційність. За таких умов Конституційний суд Угор­щини фактично здійснює остаточний конституційний контроль за конституційними законами. При перегляді румунської Конституції обов’язковою є попередня перевірка Конституційним судом кон- ституційності ініціативи про її перегляд.

Установчий процес здійснюється шляхом вчинення певних послідовних дій уповноваженими суб’єктами конституційно- процесуальних відносин, які відображають їх діяльність з приводу прийняття конституції або внесення змін до чинної конституції.

Прийняття конституції є відмінним від законодавчого проце­су. По-перше, прийняття конституції здійснюється не лише парла­ментом, до цього процесу залучені й інші учасники конституційно­го процесу. По-друге, склад правосуб’єктності його учасників є більш широким, ніж в рамках законодавчої процедури. По-третє, ніхто не володіє монополією визначати зміст конституції, такі пра­вомочності розподіляються збалансовано. На відміну від законодав­чого процесу внесення змін до конституції обмежуються певними технічними елементами, які носять процесуальний характер (ство­рення спеціальної конституційної комісії із широким залученням фахівців-конституціоналістів, повторне схвалення змін до консти­туції на наступній сесії парламенту, заборона перегляду певних конституційних положень тощо).

Юридичний режим установчого процесу відрізняється від за­конодавчого процесу через певні ознаки: а) за суб’єктним складом; б) за обсягом процесуальних прав та обов’язків учасників процеду­ри; в) порядком набуття, реалізації та правового захисту процесуа­льних прав учасників установчого процесу; г) порядком прийняття рішення та засоби юридичної техніки.

Стадії УП

1. Внесення до Верховної Ради України проекту закону про внесення змін до Конституції України. Дана стадія тісно пов’язана із процесуальним правом на внесення такого законопроекту до прламенту конкретним учасникам установчого процесу. При реалі­зації такого процесуального права можна виділити два процесуаль­них режимів його реалізації: референдну процедуру внесення за­конопроекту до парламенту (ч. 2 ст. 72 у логічному зв’язку з розді­лом ХІІІ Конституції України), парламентську процедуру, пов’язаною з правом ініціативи Президента України та визначеної Конституцією України частини парламентаріїв.

2. Попередній конституційний контроль законопроекту про внесення змін до Конституції України на предмет відповідності статтям 157 та 158 Основного Закону. Оскільки Конституційний Суд України імплементований у механізм установчої влади шля­хом превентивного контролю конституційного контролю, то цей орган влади за своїм призначенням стоїть на сторожі трьох консти­туційних цінностей: забезпечення сутнісного змісту основних прав і свобод — Суд вирішує питання про забезпечення гарантій щодо неприпустимості скасування та обмеження основних прав і свобод та щодо збереження існуючих інститутів правового захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб (рішення КСУ у справі щодо внесення змін до статей 84, 85, 92, 93 та 94 Конституції України); забезпечення гарантій незалежності та непорушності територіальної цілісності України; забезпечення процесуальних гарантій стабільно­сті Конституції (ч. 2 ст. 157 та ст. 158 Конституції України).

3. Попереднє схвалення законопроекту Верховною Радою України у відповідності до Закону про Регламент. Реалізація даної стадії установчого процесу здійснюється за різним процесуальним режимом: проект закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України ухвалюється 2/3 від конституційного складу парламенту; проект закону щодо внесення змін до інших положень Конституції попередньо схвалюється більшістю від конституційно­го складу парламенту (ст. 155 Конституції України).

4. Остаточне схвалення законопроекту. Залежно від пред­мету попередньо схваленого закону про внесення змін до Консти­туції України такий ухвалюється за різним процесуальним режи­мом: щодо положень розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції — затверджу­ється всеукраїнським референдумом, який призначається Президе­нтом України; щодо інших положень Конституції України — шля­хом голосування за нього не менше як 2/3 від конституційного складу парламенту на наступній черговій його сесії. Якщо остаточ­не схвалення конституційного законопроекту здійснюється за пар­ламентською процедурою, необхідний попередній висновок Кон­ституційного Суду України щодо його відповідності ст. 157 та 158 Конституції (Рішення КСУ у справі про внесення змін до Консти­туції України від 06.06.1998р. № 8-рп/98). Ця стадія є відображен­ням результатів політичного процесу, однак парламент пов’язаний принципом верховенства права. Зміст схваленого конституційного закону має відображати розширення гарантій основних прав і сво­бод, удосконалення публічно-владних інститутів, стану соціально­го регулювання. Схвалений закон Президент України зобов’язаний санкціонувати та промульгувати, глава держави не володіє у дано­му випадку правом вето, оскільки він є установленим Конституці­єю інститутом влади.

5. Повторний розгляд проекту закону про внесення змін до Конституції можливий лише через певний проміжок часу: положен­ня розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України можуть бути повторно пе­реглянуті тільки парламентом наступного скликання; інші положення Конституції можуть бути повторно переглянуті парламентом якщо спливе річний строк з моменту прийняття остаточного рішення пар­ламенту. Повторний розгляд законопроекту передбачає повторення у повному об’ємі всіх процедур, які передбачає розділ ХІІІ Конституції України. У випадку, якщо до проекту закону внесені зміни, то він під­лягає попередньому конституційному контролю.

6. Проблема наступного конституційного контролю над конституційними законами. Наступний конституційний контроль визнаний у конституційній доктрині та юриспруденції Індії, Німеч­чини, Угорщини та в деяких інших країнах з парламентською фор­мою правління. Згідно доктрини emergency state можливість насту­пного конституційного контролю визнається в Пакистані як засіб подолання трайбалізму та ісламського фундаменталізм (Taliban). Такий конституційний контроль є за змістом матеріальним і його предметом є захист основоположних конституційних цінностей (constitutional valuescore). Ідея наступного конституційного конт­ролю над конституційними законами вперше була сформульована у рішенні КСУ № 13-рп/2008 і реалізована у рішенні № 20-рп/2020, однак за змістом він був формальним конституційним контролем, оскільки Закон № 2222 був визнаний неконституційним у зв'язку із порушенням процедури його прийняття. Це рішення Конституцій­ного Суду України було сприйнято неоднозначно конституційним співтовариством, оскільки предметом його розгляду не були кон­ституційні цінності, визначені у ст.ст. 3, 157 Конституції України, він не взяв до уваги те, що при прийнятті Закону № 2222 парламен­том було взято до уваги зауваження Конституційного Суду Украї­ни при прийнятті висновку щодо відповідності статтям 157 і 158 Конституції конституційного законопроекту № 4180 і вони не були його предметом дослідження; також КСУ критикували за відсут­ність у рішенні № 20-рп/2010 розмежування природи конституцій­них законів та звичайних законів, що випливає із пунктів 1, 3 статті 85 та розділу ХІІІ Конституції.

Література: Савчин М. В. Конституціоналізм і природа конститу­ції. Ужгород, 2009; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс кон­ституционализма). М., 2001; Deutsches Staatsrecht. Ein Studienbuch von Reinhold Zippelius und Thomas Wuertenberger. 31. Auflage des von Theodor Maunz begrundete Werkes. Munchen, 2005; Klima Karel a kolektiv. Encyk- lopedie ustavniho prava. Praha, 2008; Suszycka-Jasch M., Jasch H.-C. The Participation of the German Lander in Formulating German EU-policy // German Law Journal. 2009. Vol. 10. No 9. P. 1215 — 1256.